1、淺論我國農業生態環境保護制度的現狀、缺陷及其完善    【摘要】生態環境已成為制約農業可持續發展的重要因素,然而我國目前農業生態環境急劇惡化,嚴重影響我國農業發展為保護農業生態環境,有必要盡快修改和完善現有的生態環境保護方面的法律法規,加強農業生態環境保護  【關鍵詞】農業環境污染 農業生態環境 立法缺陷 【正文】農業是整個國民經濟發展的基礎，“三農”問題則是制約我國全面奔小康的瓶頸之一。在市場經濟條件下，由于農業投入產出經濟效益低下，我國農業表現出明顯的弱質性。當前，我國正處在由傳統農業向現代農業大轉型時期。傳統農業由于生產力水平低下，難以解決大量人口

2、的吃飯問題。為提高單畝產量，現代農業大量使用化肥農藥，造成有害物質在農產品上的殘留和工農產品廢棄物對環境及農產品的污染，從根本上危害我們的生存和發展。一、我國農業生態環境現狀及其危害 (一)我國農業生態環境現狀主要表現在     1.水土流失嚴重,自然災害頻繁    根據最新資料顯示,我國90%的草地已不同程度地退化,其中中度退化以上的草地面積已占半數。隨著生態環境惡化,各種自然災害頻繁發生,受災面積和成災面積呈上升趨勢,嚴重影響了我國農業生產的發展。     2.耕地資源迅速減少,土地質量下降

3、     我國2000年人均耕地為0.101hm2,不到世界人均耕地的一半。而且耕地利用程度較高,目前墾植率已達13.7%,超過世界平均數3.5個百分點。1998年,因非農業建設占地、農業結構調整和災害損毀共減少耕地57.1萬hm2.同時,我國耕地土壤質量呈現退化趨勢,干旱、半干旱地區40%的耕地嚴重退化。另外,受酸雨的影響,土壤酸化過程加劇。     3. 農業生態環境污染日趨嚴重     農業生態環境惡化主要的一個影響因素是鄉鎮工業的“三廢”排放。近十幾年來,農業本身生產過程的非點源污染問題也嚴重影響

4、著農業生態系統,突出表現在化肥的流失對地面水、土壤、大氣的污染和在食物中的殘留。     (二)農業污染對農產品、人身健康、國民經濟的危害主要表現在      1.對我國水安全構成嚴重威脅     我國的淡水資源嚴重不足,人均占有量僅為世界平均值的1/4-1/5,而化肥、農藥的不合理使用及畜禽糞便的管理不利造成的農業污染,致使水體污染日益嚴重,對我國的水安全構成了極大威脅。 2.土壤環境受到嚴重破壞     由于過量使用化肥、農藥及污水

5、灌溉等多種原因,一方面,土壤板結,地力下降;另一方面,土壤受到重金屬、無機鹽、有機物和病原體等物質的污染且情況嚴重。雖然,對于農藥和有機物污染、放射,性污染、病原菌污染等其他類型的土壤污染所導致的經濟損失,目前尚缺乏系統的調查資料,難以估計。   3.部分農產品質量安全下降     目前影響我國農產品安全的主要問題是農藥、獸藥殘留,重金屬殘留和硝酸鹽污染。2005年4月,農業部組織有關質檢機構對我國37個城市蔬菜農藥殘留狀況的監測結果:52種蔬菜3845個樣品中,農藥殘留超標樣品318個,超標率為8.3%.頻繁過量施用氮肥,導致蔬菜中

6、硝酸鹽含量嚴重超標,某些磷肥含氟、鎘和砷等有害物質,增加了蔬菜、糧食中氟和重金屬含量。4.對人體健康的危害不容忽視     (1)對人群惡性腫瘤發生的影響不可忽視     目前,我國城市人群肺癌發病率和死亡率高于農村,胃癌等消化系統癌癥農村居民高于城市。有些農村地區,由于過量施用農藥、化肥,以及公共衛生設施落后,致使農村一些未經處理的農業污染物隨意堆放或直接排入水體,一些農村地區的生態環境出現了明顯惡化,農村居民惡性腫瘤的發病率和死亡率也呈現出持續升高的趨勢。    (2)加重當地腸道傳染病的流行

7、60;   隨著許多地方畜禽糞便直排水體,在加重水體富營養化的同時,也加重了當地腸道傳染病的流行趨勢。我國長江流域的湖南、湖北、江西、安徽、江蘇、四川、云南等7省100多個縣市,血吸蟲病患者總數80多萬人,生活在上述疫區的民眾達6000多萬人。而糞便的無害化管理和利用,對降低兒童死亡率和控制血吸蟲病的流行都是非常重要的關鍵環節。 (3)嬰兒發生出生缺陷的危險性提高     據全國婦幼衛生監測辦公室的統計資料顯示,全國從1996年至2000年,出生缺陷發生率呈逐年上升趨勢,且農村高于城市。盡管人類的出生缺陷與許多有害因素和生活行為、習慣有關,但孕

8、婦接觸農藥與出生缺陷的關系已得到證實。    5.制約農業和農村經濟的可持續發展     農業污染造成的經濟損失十分嚴重。一些農業污染嚴重的地區,出現了農作物減產,質量下降,甚至傳統農作物無法繼續種植的現象。農業污染還造成漁業、畜牧業、旅游業的經濟損失。從本質上看,對農業、農村經濟的可持續發展、國家的糧食安全、甚至社會穩定帶來的負面影響已成為一個重大的社會問題。   二、我國現行農業生態環境保護立法的缺陷   我國是世界上最大的農業國,農業是國民經濟的基礎,農業的狀況如何,直接影響整個國家政治經

9、濟和文化教育生活農業是“露天工廠”,一方面直接干預生態平衡,另一方面工業等部門的生產開發活動或多或少直接間接影響著農業生態環境因此,保護和改善農業生態環境是我國政治經濟全局中一件不容忽視的大事但是,要使如此眾多的農民及社會各界有組織有計劃地保護和改善農業生態環境,單靠行政的和經濟的手段來組織領導和管理是難以實現的,還必須借助于法律手段特別是當前的農業向大規模的商品化生產方面發展,農業經濟組織形式和經營方式趨向多樣化,農業社會化程度不斷提高,使農業生態環境的法律保護顯得愈加緊迫和重要然現行農業生態環境保護立法存在不少缺陷:  第一,沒有一個統一的完整的農業生態環境保護法律我國

10、已初步形成了一個以中華人民共和國環境保護法為主體的環境保護法律法規體系,但此體系中沒有綜合性的農業環境資源保護法規或條例環境保護法對農業環境保護雖有涉及,但很簡單,而且未能將農業環境和農業自然資源的保護統一起來;農業法僅對農業資源和農業環境保護作了原則性的規定;農業技術推廣法中涉及到了農業環境保護技術的內容;基本農田保護條例中也有一些有關基本農田環境保護的規定這些環境法律法規都涉及了農業環境保護,對農村環保事業的發展起到了一定的推動作用,但是未有直接涉及農業生態環境保護的內容這就使得許多農業生態環境保護工作無法可依,不能開展  第二,諸多農業生態環境管理領域尚是法律真空雖然

11、我國制定了很多生態環境保護法律,但是,在公眾參與行政指導行政強制有利于農業生態環境保護的經濟政策等方面,還存在法律空白,還沒有法律調整這樣不利于調動一切可以調動的力量,共同參與農業生態環境保護,共同促進農業生態環境保護的發展  第三,保護農業生態環境缺少必要的強制手段和措施法律雖然不少,但有一個通病,那就是法律賦予生態環境保護執法部門的強制性手段和措施太少,和生態環境保護的要求還有很大距離,也不足以預防和制止生態環境污染和破壞事件的發生  第四,制度的配套性差,且有制度,無程序法律盡管設立了很多生態環境保護制度,但是,制度與制度間缺乏必要的協調,制度間配

12、套性差同時,就單個制度來講,缺少落實這個制度的必要的配套制度和措施,終致生態保護制度無法實施無法完全落實,生態保護制度不能發揮其應有的作用而有制度卻沒有相應的程序,又使得制度很難得到全面貫徹執行 第五,現行法律有關破壞生態環境的法律責任的規定亟需加強許多法律有涉及生態環境保護的禁止性規定但無對應的法律責任規定,即使有規定對有關生態功能保護的違法行為處罰亦偏輕第六,執法主體被人為割裂農業生態環境是一個十分寬泛的概念,涉及方方面面,涵蓋了生態農業的發展森林草原的養護水資源的開發與保護土地的利用與保護環境污染與破壞的防治等領域,伸展到天上地下的幾乎所有空間無疑,這需要有一個權威部門實施統一

13、監督管理   三、完善我國農業生態環境保護制度的對策      我國現有有關生態環境建設的法律規定比較零散,片面且適用性不強,缺乏生態環境建設的基本原則規定,無法滿足生態環境建設的實際需要。    1.環境與自然資源保護優先原則     環境與自然資源保護優先原則,是指在環境立法中,應把環境與自然資源保護放在優先的位置加以考慮,在環境利益和其他利益發生沖突的情況下,應當優先考慮環境利益。     筆者認為,在環境立法中必須堅持

14、環境與自然資源保護優先原則,嚴格禁止以犧牲環境利益為代價,換取經濟的發展。在經濟開發活動中,必須把環境與自然資源保護放在首要位置,防止經濟開發變為環境生態的大破壞。該原則強調的是,在經濟利益或其他利益與環境利益發生沖突即兩個利益客觀上不可能同時兼顧時,優先考慮保護環境利益,保護人的生命和健康,保護居民良好的生態環境。自然環境是人類賴以生存和發展的基礎,人類只有在優質的環境中才能維持生命和健康。該原則的實質在于反對以犧牲生態利益為代價換取經濟的發展。        2.遵循生態規律原則     遵循生態規律

15、原則,是指在進行環境立法時,應當遵循自然和生態演變的規律,把地球生態系統平衡的基本原則作為制定法律及其法律規定確立的理論基礎。生態系統有如下一些基本規律:(1)物物相關規律。生態系統各事物在該系統的形成過程中,互相制約、互相依賴,改變其中一部分就會影響到其他部分甚至整個生態系統。(2)負載有額規律。環境對人類索取需求的承載能力以及自然環境對污染物的容納能力都是有限的,超過這個限度就會導致生態危機。(3)多樣穩定規律。生態系統中生物種類越多,生態系統越穩定。(4)物質能量輸入輸出動態平衡規律。一個穩定的生態系統,無論是生物、環境還是整個生態系統,物質和能量的輸入與輸出總是相對平衡的。  

16、;   生態學的研究成果告訴我們,自然界中的一切物質按一定的規律,有機的結合成為一個個不同的生態系統,再由各個不同的生態系統組成生物圈。在一個正常的生態系統中,它的結構和功能都處于相對穩定的狀態,生態平衡為人類提供適宜的環境條件和穩定的物質資源。倘若生態平衡遭到破壞,就會引起生態失調,嚴重的時候就會導致生態危機發生,直接威脅人類生存。生態學基本原理實際上就是我們今天處理環境問題所必須遵循的基本原則,是制定環境與自然資源法律的理論基礎。環境立法就是要通過制定法律規范人類的行為,從而最大限度地保護生態系統不過分受到干擾和破壞    3.合理利用自然

17、資源、提高利用效率原則     合理利用自然資源、提高利用效率原則,是指人們在開發利用自然資源時,必須合理利用,提高利用效率,促使資源可持續利用,避免浪費。它包括有計劃、有效率地利用自然資源,保護和改善可以再生的自然資源以及維持現有的環境與自然資源品質。        在西部開發環境立法中,應把合理利用自然資源、提高利用效率作為制定計劃、安排投資的重要指標,強化對資源利用的計劃監督,強化對節約和綜合利用資源的優惠政策,努力開展綜合開發、綜合利用。對不可再生自然資源,應采取綜合利用、最優利用、回收利用的方法

18、,盡可能延長利用期限,提高利用效率。鼓勵自然資源利用對象和利用方式的多樣化,以減輕對某種資源的開發壓力。例如,保留傳統農業對多種生物資源的利用和廣泛利用土著樹種營造森林,防止遺傳的均化。     我國目前自然資源產權制度不完善,價格不合理,刺激了對資源的掠奪性開發和消費使用。在目前自然資源的定價中,往往只考慮資源的生產成本,而忽視了自然資源的消耗成本和環境污染成本,因而未對資源的高效開發和利用起到有效的激勵作用。西部開發環境立法中應該完善資源產權制度,建立合理的資源價格機制。資源價格的合理化有利用于提高資源利用效率。    4.運用經

19、濟手段保護環境原則     在環境保護中積極利用經濟手段,不僅可以促進企事業單位的污染防治和環境保護,而且能有效地降低行政管理的財務和技術負擔,彌補我國目前的環境法以行政“命令控制”手段為主的缺陷。     在我國西部地區,從經濟、技術和行政管理能力而言,難以有效實施以復雜的環境監測和行政監督為基礎的命令控制制度,特別是面對眾多的中小企業、鄉鎮企業,常常難以實施監督和管理。因此,在環境立法中,應采用一些征收和管理比較簡單、更富效率的經濟手段。我們認為,在西部環境立法中,應體現市場經濟的內在規律,充分運用經濟手段調動各市場主體在環境保護

20、方面的積極性、主動性、創造性。在許多國家,經濟手段作用正在深化和擴大。在西部開發環境立法中,我們不僅要善于借鑒其他國家成功的經驗,還要結合西部各地的特點,勇于創新,讓經濟手段在西部開發環境保護中發揮重要作用。      二、我國農業生態環境保護立法完善的幾點建議  1、制定統一的農業生態環境保護法  我國必須制定一部統一的完整的生態環境保護法律這既是依法行政的需要,也是更好地保護生態環境的要求必須盡快列入國家立法計劃,盡早制定實施其中農業生態環境應該是指農業生物賴以生存和繁衍的各種天然和人工改造的自然因素

21、的總和,包括土壤水體大氣生物等其立法思想應從傳統的污染防治為主轉化為生態環境保護為主,突出其生態保護功能并且為使我國農業環境做到良性循環,實現農業可持續發展,在農業生態環境保護的規定中,須著重于對耕地的保護水土流失的防治鄉鎮工業對生態環境污染的防治以及農業水資源和生物資源的保護等作出規定特別是在資源利用和開發方面,堅持使用和養護相結合,禁止掠奪性經營,規范農業生產活動,大力發展生態農業此外,對基本農田區農業環境綜合整治區的設立規劃和管理要作出明確的規定  2、加快農業生態環境相關法律法規標準的制定步伐,填補法律空白,實現農業生態環境保護有法可依,有法必依 

22、0;法規是規范制約人們行為的準繩農業生態環境保護也必須做到有法可依,有法必依我國應充分考慮當前農業生態環境保護的具體要求,加速制定農業生態環境保護的相關法律法規,如耕地污染防治法農業生態環境風險評價技術導則等法律規范和標準  3、修改完善現行農業生態環境保護的相關法律規范  我國應對目前已頒布的環境保護法規進行適當修改完善首先應賦予生態環境保護執法部門以相應的強制性手段和措施,使其能夠預防和制止生態環境污染和破壞事件的發生;其次,應修改完善現行生態環境保護制度,使其具有可操作性例如為全面落實生態恢復補償制度,應開征生態環境稅完善生態補償制度加大政府投資力度實施綠色GDP制度完善相應的程序制度等  4、完善農業環境標準  我國已經制定和頒布了一些環境標準,包括農業環境質量和污染排放標準,主要有:漁業水質標準農田灌溉水質標準農藥安全使用標準農用污泥中污染物控制標準等對于現有的已經