1、規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)思考規(guī)范農(nóng)村集體?群舞g端瓣t|gi磊地文/蔡順明建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)思考集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地管理制度改革的一個重要突破口.近年來,理論界和實(shí)踐部門進(jìn)行了一系列探索和改革.理論層面,主要從產(chǎn)權(quán),收益分配,法律政策等角度對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀,問題,可行性,模式和制度設(shè)計等內(nèi)容進(jìn)行了研究.實(shí)踐層面,國土資源部從上世紀(jì)90年代末開始先后在安徽蕪湖廣東順德等地開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn).10多年來,各地積累了初步的經(jīng)驗(yàn)和制度成果.2008年10月召開黨的十七屆三中全會,會議決定:在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外,經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目,允

2、許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益.逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場.對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地.必須通過統(tǒng)一有形的土地市場,以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益.打破了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的禁錮.本文結(jié)合各地推行的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn),對推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循的原則,思路,及應(yīng)注意的問題等逐一梳理和分析,以期為完善流轉(zhuǎn)制度提供參考.一,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策目標(biāo)和基本原則(一)政策目標(biāo)根據(jù)現(xiàn)有政策制度,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策目標(biāo)可以歸納為兩個:一是以同地,同權(quán),同價為前提培育和發(fā)展一個公平,公正,公開的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場;二

3、是以加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局為方向,破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展.(二)基本原則建立規(guī)范有序的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制.需要遵循以下基本原則:1.總量控制原則集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不是要借流轉(zhuǎn)之名增加建設(shè)用地規(guī)模,而是為了通過市場機(jī)制顯現(xiàn)其資產(chǎn)價值,優(yōu)化其配置.因此農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須要符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃,符合用途管制的要求,嚴(yán)格控制農(nóng)地非農(nóng)化,嚴(yán)格保護(hù)耕地,確保建設(shè)用地規(guī)模不增加,耕地數(shù)量不減少.2.有償使用原則土地作為一種生產(chǎn)要素,其價值只有在使用過程中得到實(shí)現(xiàn)或補(bǔ)償.才能促進(jìn)土地資源的有效利用.集體建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)根據(jù)使用土地產(chǎn)生的效用向土地使用者收取地

4、租,使土地所july201129簪癌一尊|有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn),推動和促進(jìn)集體土地的節(jié)約集約使用.因此,政策上應(yīng)當(dāng)明確除農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益性用地,農(nóng)民在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地等情況外,對農(nóng)村集體建設(shè)用地全面實(shí)行有償使用.只有在有償使用基礎(chǔ)上的流轉(zhuǎn),方可真正顯現(xiàn)集體建設(shè)用地價值.3享有與國有土地平等權(quán)益原則為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,應(yīng)當(dāng)賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等的權(quán)利和地位.即農(nóng)村集體在符合規(guī)劃的前提下.可以按照自己意愿出讓,出租,轉(zhuǎn)讓和抵押集體建設(shè)用地使用權(quán)集體建設(shè)用地可以與國有土地一樣.進(jìn)行商業(yè),服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性開發(fā)等,實(shí)現(xiàn)同地,同權(quán),同價.4.保障農(nóng)民權(quán)益原則充分尊重

5、并切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益,是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成功的關(guān)鍵.在流轉(zhuǎn)過程中,一方面要充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織的流轉(zhuǎn)意愿,是否流轉(zhuǎn)以及以何種形式流轉(zhuǎn)等均由集體經(jīng)濟(jì)組織自主決定任何單位和個人都不得強(qiáng)迫,也不得限制或阻礙符合條件的集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn);另一方面,作為讓渡土地使用權(quán)的一種代價,流轉(zhuǎn)收益應(yīng)主要?dú)w屬農(nóng)民集體所有,在使用上要注重保護(hù)農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益和生計,充分考慮農(nóng)民的社會保障.二,規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要思路(一)夯實(shí)基礎(chǔ)工作集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)涉及多項(xiàng)基礎(chǔ)工作,其中較為重要的有兩項(xiàng).1做好集體土地所有權(quán)確權(quán)登記集體土地所有權(quán)確權(quán)登記是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基本前提,因?yàn)榍逦漠a(chǎn)權(quán)歸屬既是加強(qiáng)集體土地管理,培

6、育土地市場的需要,也是土地收益分配的主要依據(jù).但長期以來隊(duì)為基礎(chǔ)每一級主體權(quán)利邊界范圍界定并不清楚,以致所有權(quán)主體虛位.加上多年來農(nóng)村人口,行政區(qū)劃,政策和體制的諸多變化,大量歷史遺留問題給確權(quán)登記帶來一定的困難.筆者認(rèn)為,通常情況下,村民小組所有的土地數(shù)量一般較少且投資開發(fā)能力較弱以村民小組為權(quán)利單位實(shí)施流轉(zhuǎn),不利于從整體上統(tǒng)籌安排土地利用,不利于村莊規(guī)劃的編制和實(shí)施也不利于提升土地開發(fā)利用效高質(zhì)量地編制村莊規(guī)劃體現(xiàn)規(guī)劃的生命力和前瞻性.村莊規(guī)劃編制中首先要注重與上位規(guī)劃,土地利用總體規(guī)劃的銜接,在城鎮(zhèn)體系中對村莊未來布局和發(fā)展前景進(jìn)行通盤考慮,合理安排各類用地的規(guī)模,結(jié)構(gòu)和布局.其次要因地

7、制宜體現(xiàn)地域特色.城市近郊地區(qū)可考慮建設(shè)高樓大廈的可行性,體現(xiàn)一定的城市特點(diǎn)城市遠(yuǎn)郊地區(qū)要適應(yīng)農(nóng)村生活和生產(chǎn)需要,規(guī)劃布局要方便農(nóng)民出行和耕作,農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬原則是三級所有益.因此,建議集體土地原則上以村為單位,確權(quán)給村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有,在登記時載明屬于村內(nèi)農(nóng)民集體所有的.2科學(xué)編制村莊規(guī)劃科學(xué)合理的規(guī)劃是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和先導(dǎo),如果缺乏規(guī)劃控制和布局導(dǎo)向,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)就有可能陷入村村賣地,處處建房的無序流轉(zhuǎn)境地.因此要高水平,開發(fā)建設(shè)要照顧農(nóng)村生活特點(diǎn),不能牛羊上樓,農(nóng)車進(jìn)房.最后要協(xié)調(diào)好規(guī)劃實(shí)施時序與近期建設(shè)規(guī)劃的關(guān)系.對規(guī)劃期限內(nèi)的備類用地規(guī)模,布局和建設(shè)時序進(jìn)行具體

8、安排處理好長遠(yuǎn)發(fā)展和近期建設(shè)關(guān)系,避免重復(fù)建設(shè),防止翻燒餅.(二)明確相關(guān)交易規(guī)則集體建設(shè)用地在交易方式,交易價格,使用期限等方面可以參照國有土地的做法或規(guī)定.但還有幾個問題需要明確.1.關(guān)于流轉(zhuǎn)條件和范圍建設(shè)用地與農(nóng)用地相比,比較效益十分明顯,如果對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件和范圍不加以明確,勢必會造成流轉(zhuǎn)的混亂和無序.有的地方采取規(guī)劃區(qū)內(nèi)外同等對待的原則,不論城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外.凡符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地均可流轉(zhuǎn),例如廣東有的地方則經(jīng)歷了規(guī)劃區(qū)內(nèi)外從差別對待到同等對待的過程,例如蘇州.從國家層面來看.十七屆三中全會提出,在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外.經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)

9、目,允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益,即只有規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的非公益性集體建設(shè)用地才可以流轉(zhuǎn).比較而言,三中全會從穩(wěn)妥推進(jìn)角度出發(fā),規(guī)定較為謹(jǐn)慎,但從全面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度看.廣東,蘇州的做法也有合理性.因此,筆者認(rèn)為,為充分利用各類農(nóng)村集體建設(shè)用地,利用市場機(jī)制合理配置土地資源,一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū),可以在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化方面加大探索力度.即除中央規(guī)定的流轉(zhuǎn)范圍外,可以選擇城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)個別條件較好的集體建設(shè)用地.在符合規(guī)劃,結(jié)果可控的前提下進(jìn)行流轉(zhuǎn)試點(diǎn).一方面.可以探索城中村改造的新模式,促進(jìn)城鄉(xiāng)的有機(jī)融合與和諧發(fā)展;另一方面也可以利用城鎮(zhèn)

10、規(guī)劃區(qū)內(nèi)較高的土地級差收益為農(nóng)民提供長期穩(wěn)定的收益.有效解決其就業(yè)和社會保障問題讓農(nóng)民共享工業(yè)化和城市化發(fā)展成果.2.關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)用途國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知(國辦發(fā)【2007171號)明確,農(nóng)民集體建設(shè)用地不得用于商品住宅開發(fā).主要原因是.在現(xiàn)階段農(nóng)民社會保障體系尚不完善的情況下,宅基地使用權(quán)具有身份性,只能由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員依法享有.對農(nóng)民具有社會保障性質(zhì).同時,集體建設(shè)用地用于開發(fā)商品住宅,會涉及集體經(jīng)濟(jì)組織,農(nóng)民及房屋購買人等多方法律關(guān)系.在房屋長期使用過程中.隨著集體經(jīng)濟(jì)組織的變動,村民的增減,房屋的轉(zhuǎn)讓等.易產(chǎn)生難以預(yù)料的法律糾紛

11、和社會矛盾.因此,在目前推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)時,對于商品住宅的開發(fā)建設(shè)不能放開.除此之外,其用途應(yīng)完全與國有建設(shè)用地相同.3.關(guān)于集體建設(shè)用地交易平臺黨的十七屆三中全會決定提出,對依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地,必須通過統(tǒng)一有形的土地市場,以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán).從各地的做法看.有的地方成立了農(nóng)村土地交易所,專門從事農(nóng)村土地交易,有的則直接納入國有土地交易市場初步建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的交易平臺.以上兩種做法各有利弊,但從建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場體系的要求看.應(yīng)將集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地納入統(tǒng)一平臺,探索國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地兩種產(chǎn)權(quán),同一市場,統(tǒng)一管理的新途徑.(三)確定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

12、模式目前各地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式大致可分為兩類:直接流轉(zhuǎn)和間接流轉(zhuǎn).直接流轉(zhuǎn),是指集體建設(shè)用地使用權(quán)直接通過出讓,出租等方式上市交易,也可以稱為實(shí)物流轉(zhuǎn).間接流轉(zhuǎn),是指通過地票的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn),也可以稱為指標(biāo)流轉(zhuǎn),比較典型的做法是重慶探索實(shí)施的地票交易.它是將各類農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地.形成建設(shè)用地指標(biāo)(即地票)后,流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)用作經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)憝工洽房地用地,復(fù)墾出的耕地作為新增建設(shè)用地的補(bǔ)充耕地.其主要特點(diǎn)有三方面:一是先造地后用地.即必須先把農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后,才能新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地;二是先招商后選地.開發(fā)商先競得地票后.可在城市規(guī)劃范圍內(nèi)有選擇性尋找地塊,并向政府提出征地建議,然后

13、再在土地市場競買土地;三是實(shí)行計劃調(diào)控.年度地票交易量由政府調(diào)控,并在落地使用時>中抵新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi).地票交易主要是基于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的原理.但又有所突破.因?yàn)槟壳霸鰷p掛鉤的一個主要約束條件是,建新區(qū)與拆舊區(qū)須一對一封閉運(yùn)行,流轉(zhuǎn)空間有限.且指標(biāo)實(shí)行行政調(diào)撥,土地級差效益較差.而重慶的地票交易剝離了指標(biāo)與地塊之間的聯(lián)系,拓寬了指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍,且實(shí)行市場化配置,價值和效益能夠充分顯現(xiàn),是建設(shè)土地要素市場統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個重要途徑和手段,值得參考借鑒.(四)設(shè)置合理的收益分配方案理順集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系.正確處理政府,集體經(jīng)濟(jì)組織,土地使用者三者利益關(guān)系,既是

14、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的重點(diǎn)也是難點(diǎn)主要涉及兩方面問題.1.政府是否參與流轉(zhuǎn)收益分配其中又有兩種情形:一是集體經(jīng)濟(jì)組織的初次流轉(zhuǎn)收益,二是土地使用人再次流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的增值收益.從各地情況看,多數(shù)政府都參與了初次流轉(zhuǎn)收益分配,例如廣東和安徽是按1:9的比例在政府和集體經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行分配;湖北的分配比例則是2:8.筆者認(rèn)為,集體經(jīng)濟(jì)組織通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)取得的收益.實(shí)質(zhì)是其擁有的土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的體現(xiàn),政府并不是集體建設(shè)用地所有權(quán)人.其直接參與收益分配缺少法i壓也l|理依據(jù),但考慮到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)需要相應(yīng)的配套和基礎(chǔ)設(shè)施,而通常情況下單個的集體經(jīng)濟(jì)組織又無法獨(dú)自開發(fā)建設(shè).因此,初次流轉(zhuǎn)收

15、益分配可以參照國有土地出讓的做法,由集體經(jīng)濟(jì)組織向政府繳納一定比例的公建配套費(fèi)用,由政府統(tǒng)籌安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè).至于集體建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)的收益,政府可以適當(dāng)參與分配.理由是.土地使用者轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租集體建設(shè)用地產(chǎn)生的增值收益,一方面是土地使用人開發(fā)經(jīng)營的結(jié)果;另一方面也是政府通過財政投入完善周邊配套設(shè)施,提升土地區(qū)位價值的結(jié)果.在政府收益標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上,目前比較普遍的做法是,參照國有土地增值稅的標(biāo)準(zhǔn).在國家出臺新的規(guī)定之前,這一標(biāo)準(zhǔn)可以繼續(xù)采用.2.流轉(zhuǎn)收益的用途集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)當(dāng)主要用于農(nóng)民的社會保障體系建設(shè).以保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計.這點(diǎn)在各地做法中比較一致,例如廣東規(guī)定5o%以上,無錫規(guī)定6

16、0%以上用于農(nóng)民的社會保障.在目前農(nóng)村社會保障體系還不完善的情況下,這原則在流轉(zhuǎn)中還需要繼續(xù)堅(jiān)持.此外,由于我國大部分地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力相對較弱,尚不完全具備管理土地流轉(zhuǎn)收益的能力在使用中還需要政府加強(qiáng)扶持,引導(dǎo)和監(jiān)管.具體操作中.可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)民設(shè)置社會保障專戶,實(shí)行專款專用并委托第三方進(jìn)行監(jiān)督保管,防止資金被挪用.同時,每年對集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配使用情況進(jìn)行審計,審計結(jié)果向該集體經(jīng)濟(jì)組織成員公開等.三,需要進(jìn)一步研究的幾個問題集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,既需要土地管理制度的改革,還需要相關(guān)社會管理制度的調(diào)整和支持,在制度的探索和完善過程中,還有一些配套政策需要進(jìn)一步研究.(一)關(guān)于

17、集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押在集體建設(shè)用地各項(xiàng)權(quán)能中抵押權(quán)與土地使用者的融資問題密切相關(guān)是影響集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一個主要因素.盡管各地在流轉(zhuǎn)中都允許以集體建設(shè)用地為借貸提供抵押擔(dān)保.但集體建設(shè)用地抵押在國家法律層面尚未得到支持(物權(quán)法的規(guī)定是,鄉(xiāng)鎮(zhèn),村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押.以鄉(xiāng)鎮(zhèn),村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的,其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押.即地必須隨房才能抵押).導(dǎo)致的后果是:一方面銀行不愿接受單純的集體建設(shè)用地進(jìn)行抵押貸款,用地單位融資困難;另方面即便一些地方銀行接受此類抵押,在訴訟時,法院常根據(jù)擔(dān)保法和物權(quán)法的規(guī)定認(rèn)定抵押無效,從而影響銀行債權(quán)的實(shí)現(xiàn).從各地流轉(zhuǎn)實(shí)際看,這一問題

18、已經(jīng)成為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一個主要瓶頸須通過國家立法才z日ep_,用午7j決.(二)關(guān)于集體建設(shè)用地的征收補(bǔ)償按照現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定,征收集體土地是以集體經(jīng)濟(jì)組織(集體土地所有權(quán)人)為補(bǔ)償對象的,土地補(bǔ)償費(fèi)也支付給集體經(jīng)濟(jì)組織.但集體土地流轉(zhuǎn)后,在同一塊土地上產(chǎn)生了集體土地所有權(quán)和使用權(quán)雙重法律關(guān)系,今后在征收此類集體土地時如何進(jìn)行補(bǔ)償需要研究.筆者認(rèn)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)并未改變集體土地所有權(quán)關(guān)系,土地征收針對的對象是所有權(quán).因此,在征收已經(jīng)流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地時仍需對所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償.同時,由于土地使用人通過流轉(zhuǎn)在支付對價后取得了用益物權(quán).因此在補(bǔ)償時其權(quán)利也需考慮.也就是說,今后在征收補(bǔ)償時,除了土地補(bǔ)償費(fèi)針對土地所有權(quán)應(yīng)補(bǔ)償給集體經(jīng)濟(jì)組織外,也應(yīng)對土地使用權(quán)人的集體