1、完善城鄉居民最低生活保障制度的政策建議安徽省財政廳社保處黨的十七大提出把“覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立”作為2020年構建和諧社會的九大目標和主要任務之一。作為城鄉困難群眾基本生活保障的最后一條保障線，城鄉居民最低生活保障制度（以下簡稱“城鄉低保”）的建立和發展，對于體現社會公平、維護社會穩定，完善覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設，都具有非常重要的意義。當前，隨著社會經濟的不斷發展，城鄉低保制度的建設已經進入了關鍵階段，新情況和新問題也不斷出現，因此，研究城鄉低保存在的問題，提出完善城鄉低保的政策建議，已經顯得非常迫切。一、城鄉居民最低生活保障制度發展歷程我國的城鄉居民最低生活保障制度，是

2、20世紀90年代以來，為適應社會經濟發展，參照國外社會救濟制度的先進經驗，結合我國的國情，對傳統社會救濟制度進行徹底改造的創新成果。目前，主要包括城市和農村兩種最低生活保障制度（以下分別簡稱為“城市低保”和“農村低保”）。以安徽省為例，城鄉低保主要經歷了三個發展階段。（一）城市低保：第一階段：探索和起步階段。1996年，安徽省合肥市在省內率先出臺相關文件，探索建立城市低保制度。1997年，國務院出臺文件，要求在全國范圍內建立城市居民最低生活保障制度，城市低保制度迅速在我國推開。第二階段：建立和發展階段。1999年，國務院頒布了城市低保條例，要求全面建立和完善城市低保制度。2001年，根據國務院

3、統一部署，全國各地強化城市低保工作，加大財政投入，使所有符合條件的城市貧困人口都能享受到最低生活保障。安徽省城市低保對象人數，由2001年初的11.23萬人增加到2002年末的103.87萬人，增加了9倍多。第三階段：穩定和完善階段。2002年，根據國家要求，開展了全國性的低保工作督查，城市低保基本實現“應保盡保”。2004年，中央下發嚴格規范低保管理工作的緊急通知，各地迅速采取措施，進一步加強低保工作的規范化管理，全國城市低保工作逐漸步入穩定和完善階段。（二）農村低保：第一階段：探索和起步階段。2004年，安徽省建立農村特困群眾生活救助制度（農村低保的前奏），對低于國貧線（人年均收入625元

4、）以下的貧困家庭實行定額救助。全省共籌集資金1.17億元，90萬人農村特困對象享受了每年130元的救助。農村特困群眾生活救助制度的建立，標志著安徽省農村居民最低生活保障制度進入了探索和起步階段。第二階段：建立和發展階段。2007年，安徽省出臺了農村居民最低生活保障暫行辦法，在原有農村特困群眾生活救助制度基礎上，全面建立全省農村居民最低生活保障制度。低保標準從625元提高到683元，保障對象從90萬人提高到130萬人。農村低保制度進入全面建立和發展階段。第三階段：穩定和完善階段。2008年，安徽省在對農村低保進行全面規范管理的基礎上，對農村低保進行提標擴面，將低保標準從683元提高到860元，保

5、障對象從130萬人提高到180萬人；2009年，再次實行提標擴面，低保標準從860元提高到不低于1000元，保障對象從180萬人提高到210萬人左右。安徽省農村低保步入了穩定和完善階段。二、城鄉居民最低生活保障的現狀和取得的成效在各級黨委、政府高度重視下，在有關部門的大力配合和推動下，經過不懈的努力，我國的城鄉低保工作取得了顯著成效。立足安徽，著眼全國，城鄉低保主要取得了以下幾個方面的成效：（一）保障范圍逐年擴大城市低保：截止2009年底，全國城市低保對象為2347.7萬人，城市低保覆蓋率（城市低保對象人數占城市居民總人口的比率）為5.6%。安徽省城市低保工作自1996年實施以來，經過十幾年的

6、不斷探索和實踐，城市低保實際保障人數從2000年的10.4萬人、覆蓋率為0.9%，增長到2009年的97.7萬人、覆蓋率為6.4%，已基本實現了應保盡保、分類施保，逐步走上了規范化管理的軌道。農村低保：截止2009年底，全國農村低保對象為4759.3萬人，農村低保覆蓋率（農村低保對象人數占農村居民總人口的比率）為6.6%。安徽省農村低保實際保障對象從2007年的130萬人、覆蓋率為2.74%，增長到2009年的212.6萬人、覆蓋率為4.05%，同時取消了人數控制指標，目前正處于從“低標準、廣覆蓋”向應保盡保的過渡階段。（二）保障標準逐年提高城市低保：截止2009年底，全國城市低保月保障標準為

7、228元，月人均補差水平為165元。安徽省城市低保月保障標準，由2000年的不足100元提高到2009年的237元；月人均補差水平由14元增加到154元。農村低保：截止2009年底，全國農村低保年保障標準為1210元，年人均補差水平為768元。安徽省農村最低生活保障標準和實際補差水平，由2007年的絕對貧困線625元、年人均補差不低于380元，到2009年保障標準提高到不低于1000元，年人均補差實際達到729元。（三）保障投入逐年增加城市低保：2001年，安徽省實際支出城市低保資金18509.5萬元，平均每月支出低保資金1542.46萬元左右，經過近十年的努力和不斷增加投入，2009年全省支

8、出低保資金180727.857萬元，平均每月支出低保資金15060.65萬元左右（具體支出情況見附表一）。附表一：安徽省城市低保資金實際支出情況表（單位：萬元） 農村低保：安徽省農村低保資金的投入，2007年為5.64億元(其中：中央資金1.75億元、省級資金2.38億元、地方配套1.51億元)，2008年為10.25億元，比上年度增長了81.73%（其中：中央資金4.76億元、省級資金3.5億元、地方配套1.99億元），2009年達到15.49億元，比上年度增長了51.12%。（四）保障制度逐年規范安徽省城鄉最低生活保障制度，目前已經形成了較為規范的制度體系、管理體系和保障體系。1、制度建設

9、方面。城市低保：2002年，安徽省頒布了城市居民最低生活保障實施辦法。近幾年，又陸續下發了做好元旦、春節期間城市低保對象生活安排等一系列規范性文件，城市低保的制度建設日趨完善。農村低保：2007年，安徽省出臺了農村居民最低生活保障暫行辦法，為農村低保制度在安徽省的全面實施鋪墊了制度性基礎。2008年，又對相關的政策規定進行了修改，使之更加貼近農村工作的實際，也更便于基層的操作。2、資金管理方面。城市低保：從2003年開始，安徽省陸續出臺制度和辦法，加強城市低保資金的使用和發放的管理；同時，對低保對象臨時性專項補貼的發放工作也作出了專門規定。農村低保：2007年，安徽省出臺了農村居民最低生活保障

10、資金管理暫行辦法，從經費的籌集、使用和發放等各個環節，對農村低保資金進行了全方面的管理。3、保障體系方面。城市低保：2002年，安徽省將城市低保納入年度考核范圍，并實行“一票否決”。接著又連續出臺了健全低保機構、加強檔案管理，以及建立價格上漲與提高特困群體生活補助聯動機制等一系列法規制度和政策文件，為順利實施城市低保制度奠定了基礎。農村低保：2007年，根據中央頒布的全國基層低保規范化建設的暫行評估標準等相關政策文件，各地結合具體實際，相繼出臺了本地區的農村居民最低生活保障實施辦法、操作規程和資金管理辦法等，為農村低保的全面實施提供了有效的制度性保障。三、城鄉居民最低生活保障存在的問題和面臨的

11、困難雖然城鄉低保工作取得的成績非常顯著，但是，隨著社會經濟的不斷發展，新情況和新問題也不斷出現。（一）制度設計方面的問題1、城鄉低保的標準確定不科學。城鄉低保標準是政府保障城鄉貧困人口的基本生活而制定的救助標準，是實施低保制度的重要依據。目前，國際上通常使用確定最低生活保障線的方法主要有三種：第一，市場菜籃法，又稱標準預算法。它首先要求確定一張生活必需品的清單，內容包括維持社會認定的最起碼的生活水準的種類和數量，然后根據市場價格來計算擁有這些生活必需品需要多少現金，以此確定的現金金額為最低生活保障線。第二，恩格爾系數法。它是建立在恩格爾定律的基礎上，以家庭用于食物支出占總消費支出的比例來確定最

12、低生活保障線，保證居民恩格爾系數低于60%。第三，國際貧困標準法。這是一種收入比例法，是以一個國家或地區中收入或平均收入的50%-60%作為這個國家或地區的最低生活保障線。目前，中央和各地出臺的相關制度文件中，對最低生活保障標準的確定基本上采取的是市場菜籃法，同時參考物價等其他指標因素。但是，由于市場菜籃法缺乏科學的計算方法，導致了各地在實際工作中，一是采取了簡單的估算辦法；二是按照上年度低保標準乘上一個固定增長率的辦法。上述兩種辦法，雖然有一定道理，但是由于市場物價變動較大等原因，從目前各地執行的結果來看，低保標準的確定千差萬別，造成了低保標準的確定缺乏有效的理論支撐，同時又與當地實際相脫節

13、，不具備必要的科學性。2、城鄉之間與城鄉內部之間的保障范圍和水平存在著較大差異。在二元經濟結構下，人們把更多關注的目光投向了城市，而作為最后一條保障線的最低生活保障制度在設計之初就偏向城市，城市低保經過了10多年運行，已經進入了“應保盡保”的快車道，農村最低生活保障仍處在“低水平、廣覆蓋”階段。加之城鄉之間和地區之間經濟發展的不平衡，各地區對城鄉低保投入的不同，也進一步加劇了城鄉之間和城鄉之間保障范圍和水平的差距。以安徽省為例：一是城鄉最低生活保障水平存在較大差距。2008年，安徽省城鎮低保月平均實際保障人數為100.58萬人，月平均實際支出資金總額為13059萬元，月人均補差實際水平為130

14、元；農村低保月平均實際保障人數為186.27萬人，月平均實際支出資金總額為8549萬元，月人均實際補差水平為46元。城鄉低保實際補差水平，城市是農村的2.83倍，35%的低保對象占用了65%的低保資金，城鄉之間的保障水平差距顯然很大。二是城鄉低保制度內部之間地區差異明顯。以安徽省各市2009年的數據為例：城市低保方面，低保標準最高為300元/月，實際月人均補差水平為189元；最低為220元/月，實際月人均補差水平為143元；農村低保方面，低保標準最高為1920元/年，實際年補差水平達1165元、月人均實際補差水平為97元；最低為1000元/年，實際年補差水平為722元、實際月人均補差水平為60

15、元。3、城鄉低保制度與其他保障制度之間缺乏有效銜接和有機聯動。城鄉低保制度與其它社會保障制度不能很好的銜接，不僅給城鄉低保工作帶來了壓力，也影響社會保障制度實施過程中的公平性和合理性。一是相關聯的保障制度在管理體制上銜接不夠。目前我國的失業保障隸屬于人力資源和社會保障部門管理，而城鄉居民最低生活保障和臨時救濟制度則隸屬于民政部門管理，分別有不同的管理制度和管理范圍，造成幾條保障線在管理體制上的不順暢。二是城鄉低保制度與已有的其他貧困救濟制度在享受范圍及救濟標準上銜接不夠或過度銜接。如城鄉低保制度與扶貧開發、計劃生育獎補、五保供養和救災救濟制度等在救濟范圍和享受對象上存在著重復享受的現象；城鄉低

16、保標準、失業救濟標準、最低工資標準三者之間沒有形成真正的階梯式上升的結構；現有的對弱勢群體的醫療、教育和住房等各個方面的救助制度與城鄉低保制度銜接太緊，依附度過深，造成相互關聯的救濟政策之間缺乏適度銜接。三是城鄉低保制度與就業促進政策缺乏相互銜接的問題。城鄉低保對象與再就業人數之間存在此長彼消的關系。但近年來，我國實施促進就業政策后再就業人數大幅度上升，而城鄉低保人數并未因此相應下降，主要原因是城鄉低保制度與促進就業政策之間，缺少有效的信息對比和政策銜接，沒有形成聯動關系。（二）制度運行方面的問題1、保障對象的動態管理存在較大難度。在實施城鄉低保制度的時候，既要考慮到提高保障的效果，又要同時避

17、免“養懶漢”。因此，保障對象的動態管理非常重要。但在實際工作中，保障對象的動態管理確實存在著較大難度，究其原因：一是隱性收入和隱性就業取證難，救助對象難以甄別。當前，隨著就業形式的多樣化和家庭收入的多元化，低保申請者的從業情況、家庭收入、家庭經濟基礎等綜合情況難以準確核實，加之市場用工制度不規范和收入審核制度欠完善，使得低保申請對象的真實收入狀況無法合理界定，保障對象的真實性難以把握。二是城鄉低保的退出機制不健全。城鄉低保退出機制難以實施，主要是源于人們對福利的依賴和僥幸心理。由于低保救助對象有穩定的預期收入，部分救助對象為繼續享受穩定的預期收入而寧愿放棄就業機會，人為地造成“進低保容易、出低

18、保難”的窘境。2、資金的管理難以真正到位。近年來，在對城鄉低保資金的專項審計中發現，部分地區存在虛報冒領、擠占挪用城鄉低保資金；低保資金未專戶管理、平衡預算；部分地區基層管理混亂，未按時足額發放低保資金、擴大保障范圍造成“非保得保”，滾存資金余額大而地方配套逐年減少等多個方面的問題。所有這些問題，一方面說明了城鄉低保資金的管理還需要進一步加強；另一方面也說明了，由于現行城鄉低保資金的相關政策不具體，造成了城鄉低保工作的責任主體不明確，在資金上形成了“下級依賴上級、地方依賴中央”的現象，使得城鄉低保資金的管理制度難以真正落實。3、基層的保障和服務能力亟待加強。自2007年以來，伴隨著安徽省納入城

19、鄉低保的人數快速增長，基層鄉鎮（街道辦事處）、居委會（村委會）的工作任務也日益增加，工作機構和人員力量不足、以及缺乏必要的財力投入問題也顯得越來越突出。一是城鄉低保基層管理服務體系不完善。基層管理服務體系建設，是保障包括城鄉低保等相關惠民政策得以真正落實的關鍵和基礎。但是，由于目前基層城鄉低保管理服務體系存在著機構不健全和資源沒有整合到位的現象，造成城鄉低保基層管理服務體系不能高效運轉。二是基層城鄉低保工作人員業務素質亟待加強。城鄉低保工作是一項政策性和專業性非常強的工作。近年來，盡管大部分地方都開始重視基層低保工作隊伍建設，但是由于各地情況相差懸殊，發展很不均衡，缺乏統一的設計和規劃，低保工

20、作力量得不到有效的制度保障，造成個別地方基層低保工作人員業務素質整體偏低。三是缺乏必要地財力投入。低保工作的辦公經費和人員經費的足額保證，是低保機構正常運轉的必要條件，也是確保低保惠民政策真正落實的關鍵所在。但是，由于基層鄉鎮和街道辦事處、社居委和村委會的經濟條件薄弱，造成基層必要的低保運行經費不能得到有效落實。（三）制度監督方面的問題。目前，城鄉低保監督管理體系并不健全，缺乏必要的社會監管，不能最大限度地對違規行為進行有效制約，個別地方甚至出現了“程序形式化、督查敷衍化、問效缺失化、信息滯后化”的現象。1、程序形式化。城鄉低保的申請、審核和審批程序，是保證城鄉低保政策公開、公平和公正的關鍵，

21、更是保證城鄉低保政策實施效果的前提和基礎。如城鄉低保的評議和確認需要經過民主評議和三榜公布，這是有效把好城鄉低保入口關的關鍵之舉。而個別地方在實際操作中，思想認識不夠、程序不到位，把城鄉低保的評議和確認程序形式化，甚至是“一言堂”，因此，不可避免地造成了人情保現象的發生。2、督查敷衍化。監督檢查制度是確保城鄉低保政策落到實處的有效措施和必要手段。近幾年來，隨著城鄉低保不斷地提標擴面和資金量的不斷增加，各級、各部門都非常重視對城鄉低保的監督檢查。但是，由于個別監督檢查缺乏必要的深入、沒有真正將督查的結果與促進管理水平提升相結合等原因，造成了監督檢查這個有效手段變成了一種形式，使得個別地方的監督檢

22、查制度僅僅停留在文件上，不能顯示出真正的威力和效果。3、問效缺失化。城鄉低保制度實施的效果，是通過一整套的考評制度和辦法得以保證和體現。目前，在城鄉低保的各種管理制度中，均要求要提高城鄉低保的保障效果和資金使用的效益。但在實際執行過程中，往往是因為缺乏必要的考核和問效機制，從而有意無意地忽略了對城鄉低保的保障效果的考核和保障資金的問效，使得城鄉低保工作缺乏了一個有效抓手，造成了個別地方“級級喊效果、最后沒效果”的局面。4、信息滯后化。信息網絡平臺建設，是提升各級、各部門管理水平的重要手段。安徽省城鄉低保對象有320萬人左右，大量的基礎管理信息、統計報表，以及與相關部門的信息比對等管理和監督工作

23、，都需要一個強大的信息處理平臺作為支撐。而目前，全省各級民政部門，包括城鄉低保管理機構，都缺乏一個上下貫通、左右相連的信息網絡監督管理平臺。因此，構建一個現代網絡管理平臺，是包括城鄉低保在內的所有民政工作當前所面臨的迫切需要解決的問題。四、完善城鄉居民最低生活保障制度的政策建議針對當前城鄉低保工作存在的困難和問題，為進一步完善城鄉低保制度，真正發揮城鄉低保“最后一條保障線”的作用，將黨和政府的關懷落實到每一個困難群眾的心中，我們著重提出以下幾個方面完善城鄉低保的政策建議。（一）制度管理方面1、完善操作規程。要盡快研究出臺城鄉居民最低生活保障操作規程，制定規范的城鄉低保標準的確認機制、收入審核機

24、制、程序公開機制、基礎信息管理機制等。一是城鄉低保標準的確定機制。由于全國各地經濟發展情況不一，居民生活水平差異較大，不便制定一個適合全國的城鄉低保標準，但是，在一個固定區域內確定一個相對合理的低保標準尤為必要，這樣既可以保證從實際情況出發，又可以避免人為因素的發生。因此，在一個省的區域內，可以探索建立起一套城鄉低保標準科學的確定模型，即以上年度當地城鄉低保標準為基數，乘以城鄉低保標準調整系數，最終確定下年度當地城鄉低保標準。城鄉低保調整系數，可以綜合考慮當地城鄉居民消費支出的增長率、經濟發展水平增長率、當地財政收入的增長率，以及物價水平增長率等幾個方面因素，按照權重比例的不同，最終確定城鄉低

25、保調整系數。當其中某一項增長率超過一定幅度時，可采取一次性發放城鄉低保補助金的辦法，解決因素變化較大而帶來的城鄉低保標準調整系數變化過大的問題，從而實現科學的低保標準調整機制。二是收入審核機制。城鄉低保申報對象的收入審核可實行分類指導的原則進行：對有工作單位的，可采取上門核實或與人力資源和社會保障、稅務等部門信息比對的辦法進行；對無工作單位而又有勞動能力的（此類人群要實行重點掌握），可采取實地走訪的方式，或參考當地最低工資標準進行收入確認的辦法進行；針對無工作單位而又沒有勞動能力的，可采取實地走訪的方式進行，合理確定其贍養費或撫養費等其他收入來源及數額。三是程序公開機制。一要政策公開。要廣泛開

26、展城鄉低保政策的宣傳，確保當地大多數居民能夠知曉城鄉低保申請的條件和審核、審批的程序等；二要評議公開。要全面推廣“城鄉低保評審（議）團”制度，取消一言堂，充分調動和發揮群眾評議的優勢，使評議的結果更加與實際相符；三要結果公開。要采取各種方法，將評議的結果公之于眾，真正的將評議的結果置于公眾監督之上。四是基礎信息管理機制。要研究建立包括城鄉低保工作在內的民政信息網絡管理系統，各級財政要加大對民政信息管理系統建設的投入力度，真正建立起覆蓋所有民政業務的管理系統，并逐步將該系統與目前已經建立的“金財系統”、“金稅系統”、“金保系統”和“金盾系統”等社會管理系統相對接，形成上至省級甚至是中央相關主管部

27、門、下至社居委和村委會、左右橫向互連互通的現代化民政信息管理系統。2、規范資金管理。要研究制定城鄉居民最低生活保障資金管理辦法，改變現行的城鄉低保資金的配套政策，探索建立分配城鄉低保資金的科學模型。一是改變現行的城鄉低保資金承擔模式。要按照“屬地管理”的原則，逐步建立起“市縣政府負責、資金共同共擔”新型城鄉低保資金分擔機制。首先，要明確市、縣政府是城鄉低保工作的責任主體，負責按照中央和省有關規定合理確定城鄉低保標準，并承擔低保資金的統籌、管理和發放職責；其次是明確中央和省財政對城鄉低保資金給予必要的補助，不足部門由市、縣政府負責籌集，同時鼓勵社會組織和個人為城鄉居民最低生活保障提供捐贈、資助；

28、三是明確市、縣政府不得因中央和省財政加大支持力度而減少地方財政投入，低保資金結余必須繼續用于城鄉低收入群體的生活保障。二是探索建立省級城鄉低保資金的科學分配模型。根據以上設想，具體到安徽省，省級財政在分配中央財政和本級財政預算安排的城鄉低保資金時，應盡量避免出現各地“多跑多給、少跑少給”的現象，探索建立起一套科學的城鄉低保資金分配模型：即按照各地城鄉總人口、上年度實際保障的低保人數、實際補差水平和人均財力，以及物價指數和居民消費指數等硬性指標作為因素，確定一定的權重和比例，科學合理地分配省級城鄉低保資金。3、強化保障能力。各級政府和有關部門，要著力加大和推進城鄉低保的服務管理機構與目前基層行政

29、管理服務機構整合力度，從政府綜合管理的角度，對現有的基層社會管理機構和組織進行整合，重新探索構建新的低保工作平臺，全面理順目前存在的體制不順的現象，提高現有機構運行的整體效益，提高基層的綜合服務保障能力。一是要按照“定編不定性、定崗不定人”的辦法，鼓勵采取多種辦法和各種所有制形式，打破編制和單位性質，對現有的機構和人員進行整合和充實。二是要加大政策培訓力度，不斷提高基層工作人員的業務素質和政策水平，更好地服務和保障城鄉最低生活保障制度的實施。（二）制度銜接方面城鄉低保制度與其他制度實行有效銜接，不僅有利于城鄉低保制度的自身建設，更有利于幫助貧困居民開拓生產門路，提高生產技能，進而從根本上擺脫貧

30、困。1、城鄉低保制度要與失業保險和最低工資制度相銜接。要將城鄉低保制度與落實最低工資制度和建立養老、失業、醫療、工傷等社會保險制度相結合。在有關保障標準上，要真正構建起城鄉居民最低保障標準最低，失業保險標準次之，最低工資最高的困難群眾保障標準聯動機制。2、城鄉低保制度與促進就業和扶貧制度相銜接。要與人力資源和社會保障部門、扶貧部門相銜接，對城鄉低保對象實施再就業工程及扶貧開發，提高保障對象自力更生、生產自救的能力，增加其收入，促進其脫貧致富。3、城鄉低保制度與其他養老和社會救濟（扶貧）制度相銜接。要與社會上對貧困戶以及貧困邊緣戶的優惠政策和扶貧濟困送溫暖活動有效地結合起來，既要解決城鄉低保對象

31、在住房、子女上學、醫療等方面的困難，幫助他們盡快擺脫貧困，也要適當考慮解決貧困邊緣戶的生產、生活方面所面臨的暫時困境，體現出救濟制度的整體保障效應。（三）制度創新方面1、近期目標：建立健全城鄉低保目標管理和監督檢查制度。包括全面建立“目標考核制度、責任追究制度、群眾參與制度”等規范性機制體制。一是目標考核制度。目標考核制是指上級政府或主管部門對下級政府或主管部門涉及到城鄉低保的實際保障效果和規范化管理水平等進行量化考核評價的一項制度。目標考核制的主要目的：通過細化考核標準、量化工作業績、明確工作責任，實現效果和獎懲相結合，使城鄉最低生活保障制度的運行能夠真正得到保障，實施的效果能夠真正得到體現

32、。目標考核制考核的主要內容：城鄉低保的實際覆蓋率、實際補差水平、保障對象的實際準確率、保障對象的滿意度、保障對象的動態管理水平、服務管理機構的健全程度、保障制度的完善程度和規范化操作程度等。目標考核制的考核方式主要有：實際檢查、入戶抽查和問卷調查等。目標考核制的保障措施：采取精神獎勵和物質獎勵相結合的方式進行。各級要安排專項獎勵經費對考核優秀的給予獎勵，同時，省級財政可通過調整支出結構，增設城鄉低保目標考核獎勵資金，用于促進和提高全省城鄉低保規范化管理水平。二是責任追究制度。責任追究制是指根據目標考核制的要求，對于沒有完成城鄉低保目標考核任務或在城鄉低保工作中出現重大失誤或發生違規違紀問題的單

33、位或個人，由政府或主管部門采取的一項懲罰和追究制度。責任追究制的目的：通過明確目標責任，強化處罰力度，促進城鄉低保目標任務的完成，保障城鄉低保各項政策制度的真正落實。責任追究制的方式：可采取組織談話告戒、通報批評、扣除獎補資金、黨政紀律處分和啟動法律追究程序等。責任追究制的保障措施：通過頒布責任追究的規范化制度文件，明確責任追究的具體內容和啟動責任追究的前提條件，以及實施責任追究的主體和客體，真正建立城鄉低保規范、有序發展的責任制度保障平臺。三是群眾參與制度。群眾參與制是指通過宣傳、發動和組織群眾，讓群眾能夠真正參與到城鄉低保對象的評議、審核和確認之中，使城鄉低保的工作始終體現民意、反映民情，

34、最終贏取民心。群眾參與制的目的：通過發動和組織群眾參與到城鄉低保對象的評議和審核確認之中，可以有效解決當前城鄉低保工作中保障對象人員不準、對象不實的問題，使得城鄉低保的政策制度真正落實到位。群眾參與制的方式：組織包括群眾代表在內的城鄉低保對象評審團；組織群眾代表參與評審聽政；將評議、審核和確認的初步結果進行廣而告之等。群眾參與制的保障措施：運用各種方式宣傳城鄉低保政策，讓群眾能夠真正知曉政策；將群眾參與程度納入目標考核范圍；研究建立群眾參與的長效機制等。2、中期目標：鼓勵整合現行農村各項社會救濟制度，不斷完善農村社會救助體系建設。要打破現有的政策格局，鼓勵各地探索整合現行的農村低保、農村五保和

35、冬春救災救濟制度,建立起統一規范、涵蓋需要常年救助的全體農村困難群眾的最低生活保障制度。第一步：要加大現行農村低保的投入力度，提高農村低保的保障標準和救助水平，逐步縮小農村低保標準與農村五保供養標準之間的差距。同時，加強農村低保對象的分類管理，逐步將農村五保供養對象全部納入農村低保范圍，最終實現對五供養對象實行全額低保標準救助，對有部分收入的困難群眾實現差額救助的農村低保新的保障模式。第二步：要加大應急性救災保障力度，著力規范冬春救災救濟行為，避免平均分配冬春救災救濟資金，逐步將因災返貧的困難群眾納入農村低保保障范圍。同時，要加強農村低保對象的動態管理，應保盡保、應退盡退，最終實現農村低保與冬春救災救濟在資金上整合、在制度上銜接的新型救濟模式。第三步：在條件成熟的情況下，出臺相關制度，調整相關政策，將現行的農村低保制度與農村五保供養制度和農村冬春救災救濟制度在制度上進行整合，發揮資金合力優勢，規范救濟保障行為，真正建立起針對農村所有困難群眾的最低生活保障制度。同時輔之以醫療、住房、教育等各項臨時救濟制度，逐步構建起完善的農村社會救助體系。3、遠期目標：探索建立城鄉一體化的最低生活保障制