1、淺析鄉鎮政府投融資平臺的運作和風險防范 隨著我國經濟的高速發展，各級地方政府的各項社會投入越來越多，對資金的需求量也逐步加大，而目前各級地方政府大都執行分稅制財稅體制，地方政府財力有限，這就使得各級地方政府將籌資的目光轉向了融資平臺。因此，加強地方政府投融資平臺建設，拓寬籌資渠道，對加快地方經濟發展、特別是對加快城市基礎設施建設、保障改善民生等方面都具有重要的意義，除此之外，融資平臺的搭建對社會資源的利用和服務也在一定程度上有了很大的改善，對政府資產、資源的分配也更為合理，經濟的發展更為平穩。但是由于目前地方政府特別是鄉鎮級政府，沒有建立符合實際的風險評估體系、盲目融資，同時缺乏專業的融資人才

2、，導致了地方政府隱藏的債務與日俱增，而對其財政安全造成了一定程度的困擾，而解決這一問題，保證投融資體系的平穩健康發展已經成為了目前有些地方政府特別是鄉鎮政府亟待解決的問題。針對此種情況，筆者結合江蘇省金壇市薛埠鎮實際情況，對鄉鎮投融資平臺進行了初步的調研，其主旨在于能夠對鄉鎮投融資平臺的建設起到正面的帶動作用。 一、鄉鎮政府投融資平臺建設的基本情況 從融資平臺的組成方面來看，鄉鎮政府投融資平臺是由鄉鎮政府及其所屬部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產而設立的，承載著鎮政府投資項目、融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。其資金的主要來源是鄉鎮政府的投資。 從對融資平臺的風險制約上來看，

3、為了能夠極大程度的降低融資風險，鄉鎮政府通過對投資比例、合理分配、統一管理等手段嚴格控制融資規模，并且建立了比較初級的風險評估體系，保證能夠實現債務的定期歸還，同時實現政府資產的放大與保值增值，防患于未然，努力使投融資風險降低到最低程度。 近年來，江蘇省金壇市薛埠鎮政府已經在此項工作上取得了一定的成效，并且開創了多方引資、多元主題、快速發展的新形勢。第一，融資的項目在不斷增多，投資的規模也逐步在擴大；第二，投資成效初顯，在融資平臺的大力運作之下，薛埠鎮重點項目的基礎設施建設，安置房、工業集中區的建設都能夠如期實施；第三，債務帶來的隱患得到最大程度的控制。 二、鄉鎮政府投融資平臺運行中存在的問題

4、 1.政府投融資平臺公司內部結構不健全 目前，有些鄉鎮政府的投融資平臺內部結構不健全，缺乏合理的、有效的管理，致使其在進行投融資時存在誤區，導致投資目的和經濟收益在“付出”與“回報”上存在極不平衡的狀況，也就是說，目前一些投融資平臺只負責融資，而資金的利用則由政府其他部門在使用，這使得投資和管理分離，讓一個本應該為一個整體的項目整體分散，削弱了平臺的地位，使得“付出”與“回報”出現了真正意義上的隔離。 2.政府投融資平臺公司外部制度缺失 目前，鄉鎮投融資平臺中，增添了一種新型的融資模式，就是公開發行的模式，但是這種融資模式，其相對的法律并不完善，同時這一領域對鄉鎮政府是一新型領域，以前從未涉足

5、過，這就需要鄉鎮政府聘請外部專業機構對其運作，政府完全參與不進來，而融資的擔保手段卻仍是政府承擔，相應的風險也由政府承擔，沒有相應的制度來約束，不能形成一個完善的管理體系，致使很多投資平臺都存在暗箱操作，導致政府的債務風險加大。 3.平臺規模和操作受限制 目前有些鄉鎮投融資平臺并不實體運作，這就導致平臺規模得不到擴大，往往是融資結束后，融資平臺公司的業務也就基本結束了，資金往來也就是還本付息的資金在流動。所以，鄉鎮的投融資平臺一定要實體化運作，根據平臺的經營范圍重新定位，拓寬平臺業務，做大平臺規模，這樣平臺的授信規模將得到進一步擴大，提高銀行貸款的空間。 4.融資財務成本較高 目前，銀行對政府

6、融資平臺的貸款，除收取央行規定的基準利息，另外還收取浮動利息，造成融資平臺財務成本負擔過重，從而最終增加政府債務。 5.缺乏專業融資隊伍 當前，很多鄉鎮政府的融資平臺專業融資人才嚴重缺乏，沒有專業的融資隊伍，對融資平臺的運作、資金的流向、銀行貸款流程、資金的使用缺少專業知識，給政府融資平臺的安全造成一定隱患，針對這種現象，政府融資平臺應擴大隊伍、加強力量，配備專業的融資人員。 三、逐步完善制度建設，降低鄉鎮政府投融資平臺的運行風險 1.逐步完善投融資平臺內部結構 第一，將投資與管理的角色進行分離，政府是唯一擁有融資平臺資產的投資人，而該平臺的管理則應由融資平臺自行負責，具有相對獨立的管理權利。

7、要積極推進市場化運作，按照管、建分離的原則，鼓勵投融資平臺根據效益優先的原則參與市場實體運作，承擔項目建設主體職能，增加平臺經營性現金流，提高平臺的運作能力和投融資能力。第二，地方政府應當同融資平臺建立起法律關系，融資平臺的主要經營活動針對政府投資建設，并且嚴格明確兩者之間的聯系。建立回購制和代建制，進一步明確政府職能部門、各投融資平臺的職責，完善項目回購、代建機制。項目主管部門負責項目立項申報、項目設計、預算等相關手續，提出初步投資計劃和融資方案。投融資平臺負責項目的建設，組織施工建設和竣工驗收等工作。項目建成經審計和驗收合格后，由項目使用單位進行回購。對教科文衛等社會公益設施項目，采取代建

8、或回租模式。第三，優化投融資平臺股權結構。在國家政策允許范圍內，逐步向社會放開投融資資本市場，廣泛吸引各種類型的社會資本參股投融資平臺建設，不斷優化平臺股權結構，降低成本壓力、分散運營風險。研究探索引進戰略投資人，最大限度發揮社會資本的作用。第四，完善財務監管制度。各投融資平臺的資金運作接受專職財務總監、總會計師等高層管理人員的監督，強化對各投融資平臺的財務監管。確保對重大投資、資產轉讓、對外擔保、資金拆借等重點事項監管全覆蓋。強化經營預算約束，建立投融資平臺經營預算制度，合理編制年度財務收支預算，促進投融資平臺規范化管理。 2.逐步完善政府投融資平臺的外部制度建設 在進行投融資之前，應當提前

9、做預算處理，并且做好風險評估，聘請專業機構對投資項目的績效進行評估，除此之外，還應當建立完善的評估體系，增強其信任度，還要建立一個保障體制，這就是責任追究，加強預算人員的專業素養，避免因私損公的現象發生。 3.拓寬市場融資渠道，降低融資風險 探索商業開發模式。授予投融資平臺土地一級開發職能，鼓勵部分投融資平臺介入商業地產、工業地產和基礎設施運營等優質項目，適度參與成長型企業股權投資及現代服務業投資經營管理等，拓展投融資平臺的發展空間，提高運作能力和盈利水平，增強發展潛力。積極探索公益性項目商業建設整體開發模式，有效整合融資項目及其附屬資源（包括周邊土地、道路、商業設施等），依次開發建設，努力實

10、現公益性項目建設收支平衡。 4.明確平臺職能，健全法人治理結構 各鎮政府應明確投融資平臺主要框架，確定投融資平臺的母公司、子公司及經營范圍，明確平臺職能定位，健全法人治理結構。以建立現代企業制度為目標，完善企業經營管理秩序，推動投融資平臺的市場化發展。進一步明晰規范股東會、董事會、經營層的權責，完善公司董事會、監事會工作制度。建立健全各級投融資平臺的業務、財務、行政、人力資源等各項管理制度，明確管理權限和管理流程。 5.統籌配置鎮政府資源 （1）統一調配全鎮資源。根據投融資平臺業務類別和項目建設需要，將部分職能部門下屬的、實體運作的國有企業改組成為相應投融資平臺的下屬公司，提高平臺自身“造血”

11、能力。全面梳理全鎮經營性資產，包括行政事業單位閑置資產和出租資產，重新整合注入投融資平臺。深入挖掘經營性資源，包括土地、廣告、專營權、冠名權等功能資源，統一整合注入投融資平臺。根據“產權和事權相統一”的原則，通過財政資本金注入、支付項目使用費等補償手段，補充投融資平臺資源存量，提升再融資能力。統籌調配融資平臺內部資金，科學調劑資金余缺，提高資金使用效益。 （2）完善土地儲備與投融資相結合的管理機制。按照一盤棋的思路，研究分析近期、中期、長期建設發展的需求和負債規模，建立合理的、科學的土地收儲機制，儲備與負債規模相當的土地資源。建立儲備土地有序出讓機制，形成收儲、涵養、開發、融資相結合的土地出讓梯隊，實現土地資源效益最大化，與投融資平臺高效運轉相協同。 6.建立人才培養和引進機制 改革投融資平臺領導人員選拔任用機制，擴大社會公開招聘范圍，引進高級經營管理人才和投融資人才。積極培養職業經理人，提高投融資平臺的管理水平和對融資工具的運用能力。進一步完善人事管理，建立能進能出的用人機制，鼓勵和支持行政、事業人員放棄公務員或事業身份，到投融資平臺任職，并按考核業績兌現薪酬。 參考