【美國外交雙月刊56月號文章】題：印度無力的外交政策副題：潛在的大國壓制自己的崛起(作者美國波士頓大學國際關系學助理教授曼賈麗查特吉米勒)在過去10年里，幾乎沒有什么趨勢能像所謂“別國崛起”即中國和印度等國家的經濟和政治崛起那樣引起世界如此大的關注。尤其是在美國，印度問題觀察家們指出印度巨大和迅速擴張的經濟、龐大的人口及核武器是其即將成為強國的跡象。其他觀察人士則對印度崛起的步伐感到不耐煩并紛紛發出疑問，如新德里是否能夠實現其潛力，印度低劣的基礎設施是否將拖發展的后腿，以及印度是否強大得足以抗衡越來越有野心的中國。有意回避崛起話題不過，所有這些狂熱的討論都忽視了一個簡單的事實：在印度本國，外交政策精英們有意回避關于國家地位上升的任何討論。一位一直從事處理印度與西方國家關系的高級官員最近告訴我，“由于受西方的激勵，對印度的崛起存在一種歇斯底里的氣氛”。印度外交部的一位高級官員對這種情緒表示認同：“我們什么時候談論這個問題？我們不會談論。”怎樣來解釋這種矛盾呢？通過對印度高級官員進行的采訪其中許多人要求匿名，我發現答案是在很大程度上沒有被西方注意到的三個重要事實。首先，新德里的外交政策決定通常是高度個性化的，負責具體政策領域的人員是各部門的高級官員、而不是最高層的戰略規劃人員。因此，印度極少進行關于外交政策目標的長期思考，這使它不能清楚地表達自己打算在全球事務中扮演的角色。第二，印度的外交決策人員不受外部機構如智庫的影響，而在其他國家，智庫會強化對本國世界地位的認識。第三，印度精英擔心印度崛起是一個西方制造的概念，它不現實地提高了人們對于印度經濟增長以及國際義務的期望值。一位在總理府工作過的高級官員說，西方給印度貼上的新興大國標簽是“一根套住我們脖子的絞索”。相比之下，中國的政治領袖和學者對圍繞中國崛起的國際輿論給予了很多關注，中國的智庫和媒體機構經常試圖影響和回應這種討論。印度對自己被貼上新興大國標簽的不適應將會降低華盛頓與新德里結成伙伴關系的雄心壯志。盡管可以說服印度在其利益受到威脅的領域發揮國際作用，但是印度將不會對要求它承擔更多全球責任的抽象呼吁作出積極響應。政策缺乏長期規劃總體上，印度的對外政策是由的三個機構合作制訂的：總理府、由頗有勢力的國家安全顧問領導的國家安全委員會以及外交部。總理府被認為是終極的權力機構。不過，有一個因素對這三個部門都有影響：這三個部門的工作人員以及最高負責人都是由印度外交人員管理局派人擔任的。印度外交人員管理局的強勢角色導致了一種十分個性化的決策過程。由于該管理局的官員被視為印度的精英，并受過嚴格的訓練，因此他們每個人都被認為有能力擔當巨大的職權。此外，該管理局嚴格的人員錄用政策意味著人數很少的核心官員必須承擔起很大的職責。除了顧問作用之外，他們在制訂政策的時候也有很大回旋余地。這種自主權在另一方面也意味著新德里很少圍繞其遠期外交目標進行集體思考，因為內部的戰略規劃大多是在個體層面上進行的。印度的外交官員不僅擁有巨大的權力，他們還享有在近乎匿名的情況下做事的待遇。他們所作決定的最終責任歸于主管的政治人物，即總理和外交部長。他們必須玩弄爭取人心的把戲，以便說服政治領導層接受他們的決定，從而形成一個由下而上的決策過程。印度前外長賈斯萬特辛格解釋說：“如果外長擁有博得外交部官員尊重的技巧，那么他將能制訂政策并予以實施。不然的話，制訂政策的將會是那些公務員，而外長只是個傀儡。”這種自上而下指令的缺失意味著長期規劃幾乎是不可能的。我采訪過的許多官員都證實，印度并不針對重大戰略編制內部文件或白皮書。此外，新獲任命的大使只能得到非常寬泛的指導原則，而且幾乎得不到關于其自身職責范圍的背景資料，他們也不需要對自己的任期目標作出匯報。眼光限于戰術挑戰還有其他因素也導致了長期規劃的缺失。外交人員管理局嚴格的人員錄用政策使新德里在外交舞臺上人手不足，過度操勞的外交官員幾乎沒有時間或意愿進行戰略思考。一位與國家安全顧問辦公室有聯系的大使告訴我說，“人們很難把重點放在長期戰略上，因為他們要從事日常思考”。外交部和總理府的官員都形容他們的工作不是經常去滅火，就是被俗事纏住了手腳。他們也表達了對人手缺乏的擔憂。此外，外交部內部兩個本應負責制訂長期戰略的部門政策、規劃與研究司和公共外交司被廣泛認為缺乏影響力。印度國內缺乏有影響力的智庫，這一事實也強化了大戰略思維在印度外交政策圈的缺席。外交人員管理局不僅人手短缺，而且其官員并不向外部機構尋求關于國家地位的深層次研究和分析。即使在印度的智庫擁有退休外交官員和大使他們經常可以接觸到高級官員的情況下，它們仍然不會被視為政策建議的有用來源。甚至對印度最著名的一些智庫包括擁有一流專家的政策研究中心和由國防部提供經費的國防分析研究所來說，情況也是如此。追求大國地位的國家通常不會把眼光局限于戰術挑戰，它們憧憬一個最大限度適應其自身利益的世界，并且致力于使這種展望成為現實。而新德里的問題是其外交政策機構還沒有計劃好這么做。印度無法制訂出自上而下的長期戰略