我國土地權利制度所承載的功能土地是人類社會賴以生存的最為重要的自然資源，具有不可再生的特點;同時，也是最為重要的社會財富，具有保值、增值的特性。在歷史的長河中，爭奪土地資源幾乎構成了幾千年來戰爭的主要原因。作為一種不可再生的自然資源，存在著一個如何合理配置和有效利用的問題;作為一種具有保值增值功能的社會財富，則存在著由誰占有且如何占有為公平的問題。在法制社會里，解決上述問題的制度設計是土地法律制度，一般包括土地權利制度和土地管理制度，但土地的管理制度須以土地的權利制度為基礎，因此土地權利制度是土地法律制度的根本。一般說來，土地上的權利越是單一，意味著土地資源利用的效用越小，土地所釋放出來的財富價值也越少;反之，土地上的權利越多元，意味著土地利用的效用越大，土地所釋放出來的財富價值就越大。因此，考察土地上的權利構造是單一的還是多元的，對于判斷土地資源的利用和財富效用，是一個較為直接的途徑。在我國經濟體制改革之前，土地只能歸國家或集體所有，而不能私有;且在土地上排除任何個體(公民個人和法人組織)對土地的權利。這是一種將土地資源和土地財富都集中在國家和集體的單一的土地權利制度，任何個體尤其是公民個人是不能直接參與土地資源的利用和對土地財富的分配的。在這種土地權利制度下，土地資源沒有得到有效的配置和利用，土地所蘊含的財富價值也就沒有得到應有的釋放，嚴重阻礙了社會經濟的發展，導致人民普遍的貧窮。改革開放以后，逐步建立起多元的土地權利制度，公民個人以及法人組織不僅可以參與土地資源的利用，而且可以直接參與土地財富的分配，土地資源得到了較為合理的配置和利用，土地發揮了巨大的財富作用。農村土地承包制的推行，徹底改變了我國農村長期以來經濟落后的面貌，解決了農村乃至全國人民的基本溫飽問題，億萬農民也從中獲得利益，為國家的發展與穩定奠定了必要的基礎;城鎮國有土地出讓制的推行使得土地所蘊含的財富價值得到空前的釋放，帶來了城市建設日新月異的變化，也大大改善了城市居民的居住條件和生活條件。從我國土地權利制度的變遷看，土地的所有權沒有變化，仍然是國家所有和集體所有;變化的是土地的使用權，農村土地承包制和國有土地使用權出讓制的推行，使得土地資源和土地財富不再完全集中在國家和集體手中，公民個人和法人組織也有權分享土地資源和土地財富，這使得土地資源和土地財富的占有和享用趨于合理和公平。因此，在我國現行的土地權利制度里，承載著土地資源的優化配置和利用以及實現社會個體對土地財富的分配的不是所有權制度，而是土地的使用權制度，包括土地承包權、建設用地使用權以及基于此的抵押權(建設用地使用權抵押)等。上述情形與允許土地私有的社會不同。在土地私有的國家和地區，承載著土地資源配置和實現個體對土地財富的分配的主要是土地的所有權制度。因此，在私有制社會，所有權絕對原則構成了其財產法乃至整個社會法律體系的最為重要的支柱。但在我國，在土地公有制下，所有權制度無力承載土地資源配置和實現個體對土地財富的擁有的功能，人們只能從土地的其它權利上去尋找能夠承載這種功能作用的權利制度。造成上述不同的主要原因在于：在土地私有的社會，土地所有權可以進入市場，進行自由交易，社會可以充分利用市場機制，通過土地所有權的自由轉讓，實現對土地資源的合理配置和對土地財富的分配;但在我國土地公有制下，土地所有權不能進入市場，人們無法利用市場機制，通過轉讓和取得土地的所有權，實現對土地資源的合理配置和土地財富的分配。在這種情況下，土地使用權制度便取而代之，成為實現對土地資源進行市場化配置和實現個體對土地財富擁有的法律載體。這就是我國建設用地使用權不同于大陸法系民法的地上權而更加接近于土地所有權的原因所在， 也是一些民法學者多年來力主物權立法應從所有權中心移轉到“以利用為中心”的實質所在。土地的使用權包括對土地使用價值利用的用益物權和對土地交換價值利用的抵押權，它們在承載土地資源配置和土地財富的分配方面具有的功能是不完全相同的。即便是用益物權，不同的用益物權所具有功能也有較大的差別。在土地使用權制度中，抵押權的對象只能是土地使用權(包括出讓方式取得的建設用地使用權以及隨著房屋而抵押的其它建設用地使用權和宅基地使用權)，其所承載的參與土地資源配置和土地財富的分配功能只能從屬于土地使用權。在用益物權中，農村土地承包權和集體所有的建設用地使用權以及宅基地使用權，則承載著實現集體土地的合理配置和財富分配的功能作用;國有土地上的建設用地使用權尤其是出讓方式取得的建設用地使用權，承載著實現國有土地資源配置和財富分配的功能作用。在目前的城鄉二元社會結構下，集體土地上的使用權所發揮的土地資源配置和土地財富分配的功能顯然不如國有土地上的使用權。用益物權中的地役權屬