目前經濟責任審計的問題及對策云浮市云城區審計局 岑艷麗 廖文華經濟責任審計工作，對于我們來說是一個全新的領域，從1999年中辦、國辦的兩個暫行規定一直到新的審計法確定經濟責任審計的法律地位，經濟責任審計走的是一個從規定到法律而不斷完善的過程。通過多年的實踐，經濟責任審計在健全領導干部監督管理體制，加強黨風廉政建設，提高黨的執政能力，推進依法行政，從源頭上預防和治理腐敗等方面都發揮了重要的作用。通過實踐，亦在審計工作中，發現現在的經濟責任審計仍存在著一些亟待解決的問題，這些問題如不能得到較好的解決，勢必會對阻礙經濟責任審計工作的順利發展。 一、當前經濟責任審計存在的問題 （一）對經濟責任審計的定位問題存有模糊認識。經濟責任審計是審計機關和審計部門利用審計手段從財政、財務收支角度認定領導干部的經濟責任，但并不是認定領導干部的全部經濟責任。經濟責任審計具有局限性，審計結果只能作為考核任用干部的參考依據，這是非常明確的。但在有的審計部門對經濟責任審計的定位問題還存在著模糊認識，出現了兩種傾向： 1過于強調審計結果的局限性，對審計內容不做深入細致的研究，審計過程中只偏重于審計與財政、財務收支有關的經濟責任，對一些與財政、財務收支有關的經濟活動缺乏監督力度，審計風險很大。譬如說宏觀經濟責任和微觀經濟責任未能全盤考慮，宏觀經濟責任主要考核國民生產總值、物價與消費指數、社會商品零售總額、勞動就業、資幣投放與回籠等經濟指標；微觀經濟責任則指對本地、本部門或本單位能通過會計核算反映的國有資產及其經營活動所應承擔的經濟責任。 2對審計結果的局限性認識不充分，對領導干部的經濟責任面面俱到地去評價，對一些沒有查深、查實的問題盲目定論。 （二）離任審計的突擊性、無計劃性和時間上的滯后性。審計法第二十五條和中辦、國辦的兩個暫行規定都明確規定，領導干部、企業領導人員任期屆滿，或者任期內辦理調任、轉任、轉崗、免職、辭職、退休等事項前，應當接受任期經濟責任審計。但從實際操作情況看，領導干部進行的絕大多數離任審計項目幾乎都是先離任，后審計。這就很容易造成出現以下的情況：1審計對象不在場，一些與其相關的審計事實較難確認。許多情況需要了解詢問其本人，但由于其不場，且其本人認為審計人員是故意捉其痛處，因而思想上有對抗性意識，采取不理不睬的態度，往往對審計工作的時間和精力造成了不必要的浪費。2審計對象的不配合，審計對象屬提升或平調職務的，對離任審計工作比較重視，能積極配合，而且態度較好；但審計對象屬作為非領導職務安排或調出的，對離任審計工作不夠重視，態度不積極或消極，有的不提供“述職報告”，或給審計組設置障礙。還有一種情況是對升遷或相對職務高于審計機關負責人的人員的經濟責任審計，這種情況，除法院院長和檢察院檢察長經上級審計機關授權委托，其他的并沒有具體規定如何操作。譬如一個縣（區）正科級干部新任的職務是當地黨委政府的副處級領導干部，按目前的制度審計部門也應去審，但由于存在直接的領導與被領導關系，往往審計部門處于一個尷尬的境地 。3審計結論難以落實。離任審計是對原任領導經濟責任的鑒定、評價，其審計結論也有利于新任領導掌握單位的情況。但目前的領導干部離任審計大多在完成審計報告后就結束了，對審計結論流于落實，沒有注重實效，落實責任。新的領導存在著前任領導的經濟責任與自己無關，自己不愿得罪別人的心態，審計結論淪為形式主義。4不利于被審計對象吸取經驗教訓，因為是先離任后審計，一些被審計對象未經審計另就他任，無法聽取對其任期中經濟責任經驗與教訓的評價，就更談不上承擔任何經濟責任，對其審計結果也不了了之。（三）審計力量與離任審計任務不相適應的矛盾比較突出。這是目前審計機關普遍存在的問題, 具體表現在：1領導干部的任免尤其是換屆調整，面廣量大，時間集中，審計機關工作壓力大。審計機關離任審計項目多、時間緊、任務重、要求高、內容廣、工作量大，而審計力量嚴重不足，審計人員準備不充分倉促進點，很難在審前對審計對象進行充分的了解和分析，只能在審計過程中邊了解邊審計，影響了工作效率。從這幾年的情況來看，一到黨委政府換屆，則是領導干部經濟責任審計最多的時候，往往是幾十或上百人員變動，而平時正常也有不少變動，審計機關連平時正常審計任務的都已較繁重，一到換屆高峰工作壓力更是雪上加霜。平時審計部門既要完成審計署、審計廳等上級業務部門帶全局性、戰略性任務，還要對同級財政、財務收支實施監督。象我們云城區審計機關編制只有11人，真正的業務骨干只有6人，要完成中央、省、市、區的各項審計任務，僅每年例行的就有預算執行審計、農村合作醫療審計、教育科技審計、各種專項資金等各項審計，再加上每年平均約30項的領導干部經濟責任審計，而經濟責任審計時間長，跨度大，最長的任職期限長達8至10年，審計業務人員不勝負荷，難以應付，難以按要求做到 逢離必審。 2資源配置不合理。經濟責任審計部門一般是掛靠同級審計部門，基層經濟責任審計機構人員配備和經費保障等問題還沒有根本解決，影響了審計工作的正常開展。雖然按審計署要求要建立經濟責任審計科室，但地方審計機關想要增加公務員人員編制卻是困難重重，按目前人員編制管理體制，增加人員編制需要省人事管理部門批準。于是地方審計機關往往是設立經濟責任審計科室，人員和經費卻沒有增加，實際的問題沒有得到很好的解決。3審計人員素質參差不齊，工作量大，容易造成經濟責任審計工作存在盲點。審計人員的業務水平高低不同，就目前來看，經濟責任審計工作方法還多停留在財政、財務收支審計老一套上；面對繁重的審計任務，審計人員存有畏難情緒，消極等待，缺乏主觀能動性，達不到審計的目的和要求。經濟責任審計質量難于保證，容易存在盲點，有一定的審計風險。（四）審計質量難保證，潛在風險大。1會計資料失真，影響審計質量。一些單位領導、財會人員的法制觀念淡薄和為了本單位利益等原因，會計信息質量仍存在許多問題，會計信息失真現象較為普遍，雖然經過這幾年的整頓財經秩序，但編造假賬還在某些單位存在。如果審計組在被審計單位提供的虛假會計資料基礎上進行審計，其經濟責任審計審計質量會受到嚴重影響，使審計人員面臨很大風險。加之許多違法違紀問題已由賬面轉移到賬外，違法違紀問題變得更加隱蔽，單靠一般的審計方法很難發現問題，使得不少違法違紀問題在檢查中漏網。2離任審計潛在風險比較大。由于時間緊，審計組只能審查被審計單位的賬表資料，無法進行全面財產清查盤點，審計資料的連貫利用也不夠，審計取證只能查閱被審計單位提供的財務資料，對一些重要事項不能進一步調查取證核實，影響了審計廣度、深度和審計質量；在審計范圍上，只能就單位本身財政、財務收支進行審查，不能延伸到相關單位。審計實踐也證明，在各種審計中，離任審計風險的出現機率最大。我們在實際審計工作中就發生了經濟責任審計未發現其個人有問題，但事后卻在另外途經發現其涉嫌經濟犯罪而被追究刑事責任的情況。 （五）審計評價難。經濟責任審計評價是審計機構或審計人員對被審計人任職期間所在單位的資產、負債、損益的真實性、合法性、效益性，以及被審計人個人履行經濟責任、遵守財經紀律和廉潔自律情況所進行的評判和界定的行為，它貫穿于經濟責任審計工作的全過程。 1評價體系不健全。目前還沒有一套完整評價體系，沒有統一的評價指標，雖然中辦、國辦的兩個暫行規定和暫行規定實施細則對領導的經濟責任劃分為直接責任和主管責任，但沒有細化的條文，實際工作操作中很難分清把握，審計人員也就無法對領導干部進行好壞評價。如何客觀、準確、具體地對領導干部任期內經濟事項進行評價，一直困擾著審計人員，特別是在財政、財務收支的真實、合法、效益以及內控制度的健全、有效的評價方面，缺乏一個較為系統的評價體系，沒有量化界定，審計人員難以操作，致使用經濟責任審計評價難免帶有審計人員的主觀性。譬如對一名干部的廉潔方面的評價，審計人員只能通過審計情況去了解評論，但這往往帶很大風險，實際案例也證明對一些行賄受賄的違法行為是很難通過審計手段去發現的。2確定經濟責任的承擔者難。有的經濟責任屬于集體行為，若按常規，對被審計單位處理易于被接受，而要是把這類責任分解到每個黨政領導者，具體到應由主要領導承擔的份額，就很難劃分。這是因為許多違規行為都是標著全體討論、集體研究的幌子，且有集體研究的會議紀錄證明，但在實際中往往是一把手掌握決定權。審計中查出的問題，常被解釋為領導班子會議通過的決定，難以分清是直接個人責任還是集體責任，也就無法確定承擔者。就我們遇到的情況來說，最明顯的就是在鄉鎮領導的經濟責任審計中如何界定黨委書記和鎮長（或街道辦主任）的經濟責任的問題，這也是我們多年來所面臨的難題。 3界定經濟責任的邊界難。由于黨政領導干部任期經濟責任涉及的內容和情況比較復雜，加之管理體制方面的原因，許多單位往往是政企不分，黨政不分。一個單位發現的經濟問題，劃分經濟責任時，很難簡單地界定哪些是領導個人的責任，哪些是集體的責任。如有些單位作出的投資決策，在短期內很難體現出其效益和收益，要分清是現任責任還是前任責任，集體責任還是個人責任，直接責任還是間接責任，確定責任的邊界、還有很大的難度：又如有的問題在現實來看與發生時的歷史條件來對比，可能會有認識上的差異，這與政策，法律法規評判標準不斷更新也有關系。 （六）審計結果運用不透明。按照中央兩辦的規定，領導干部任期經濟責任審計結束后，審計機關根據審計情況寫出審計結果報告，審計結果報告報送同級人民政府，抄送干部管理和紀檢監察部門；審計機關出具的領導干部經濟責任審計結果報告不公開披露。至于干部管理和監察部門如何運用審計結果以及審計結果運用情況如何反饋等，在中央兩辦的規定中沒有明確規定。雖然對于涉嫌違法違紀的案件審計機關已與公安機關、檢察機關、紀檢監察機關建立了案件移送制度。但對于存在什么經濟問題的干部在組織部門任用時應提醒、誡勉、追究責任以及降職、免職等也沒有具體標準。審計結果不公開、不透明，審計結果運用缺乏標準，不利于將群眾監督與審計監督結合起來，也不利于審計人員在群眾監督下，不徇私情、客觀公正地實施審計。 二、改進經濟責任審計的對策（一）各級黨委和政府要加強領導，重視和支持經濟責任審計工作。領導要從從講政治的高度來充分認識開展經濟責任審計工作的重要性，要認識到實行干部經濟責任審計是新時期加強干部監督管理，促進領導干部廉潔自律、促進黨風廉政建設的客觀需要，也是審計工作自身發展的需要。要建立、健全各級經濟責任審計機構，重要的是必須增加經濟責任審計機構人員編制，選調和配備一批政治素質好、熟悉審計業務、具有一定政策水平的干部從事這項工作，以盡快適應經濟責任審計工作的發展需要，充實加強經濟責任審計力量。要切實保證審計機關開展經濟責任審計工作所必需的經費，將經濟責任審計所需的經費列入同級財政預算，實行?？顚Ｓ?。要結合當地實際情況，從多方面給審計工作尤其是領導干部經濟責任審計工作以必要的支持，為完善領導干部任期經濟責任審計制度創造良好的外部環境。（二）實行真正意義上的部門聯動。嚴格按照中央兩辦規定，成立一個由黨政有關領導參加，組織、人事、監察、審計等部門組成的經濟責任審計工作領導小組，專門負責經濟責任審計的組織協調和管理工作。同時按規定建立聯席會議制度，每年定期召開會議，加強部門聯系，及時溝通互遞信息，及時布置、反饋和研究經濟責任審計工作。審計機關在獨立行使審計職能的同時，要加強與組織、人事、紀檢部門的聯系，把了解的被審計單位財務管理的情況與組織部門掌握的領導干部考核情況有機結合，為深入審計提供線索。組織部門有責任提供領導班子和被審單位的有關情況，應與審計機關共同分析研究，確定審計重點，以解決干部考核中群眾舉報或反映問題的疑點。當審計查證嚴重違反財經法紀的問題，需界定領導干部經濟責任時，應由審計部門會同組織部門召開專門會議進行分析研究，共同確定領導干部應承擔的經濟責任。（三）解決好審計力量與審計任務之間的矛盾。1任務要有計劃性。審計部門在年初安排年度計劃時，全年總體審計項目已基本排滿，而又無法預計離任審計項目的數量，對突然安排的離任審計工作，在人員配備上有一定困難。因此黨委、政府要根據干部管理監督工作的需要，確定經濟責任審計制度規模；干部管理部門和審計機關共同擬定經濟責任審計計劃名單，提交經濟責任審計工作領導小組討論決定，再提交黨委、政府批準， 納入審計機關年度項目計劃。組織部門嚴格應堅持“先審計后離任”的原則。領導干部在任免、調離之前，必須接受經濟責任審計，未經審計的不得解除其經濟責任，不得新任職務，防止離任審計工作走過場。做到不審計、不離任、不重用，參考審計結果，再決定人事去留。將“離任審計”的觀念轉變為“任職審計”的觀念上來，積極推行“任中審計”有利于分解工作量，避免突擊性，從而使得審計部門有充裕的時間來澄清問題，保證審計質量。審計部門還應在審計實踐中不斷研究探索離任審計的新方法，大力推行計算機審計，提高審計效率和審計質量。 2審計對象要重點性選擇。經濟責任審計工作任務重、數量大而力量有限。為保證審計的成效，必須堅持循序漸進原則，有計劃、分步驟地進行。對將達到任職年限、在同一單位任職時間較長、群眾意見較大的干部要盡早安排審計，發揮經濟責任審計的監督管理作用；對管財、管物、收支數額較大的單位“一把手”，要重點安排審計，積極發揮經濟責任審計對領導干部經濟行為的規范作用；對后備干部要優先安排審計，積極發揮經濟責任審計對選拔作用干部的參考作用。同時，也要兼顧全局，適時適量地安排對其他單位領導干部進行審計，突出重點，兼顧全局。 3政府審計機關要在充分運用各單位內部審計成果的同時，統籌組織使用內審人員，以緩解審計力量不足的問題。 （四）建立健全經濟責任審計的相關法規制度，健全經濟責任審計的相關法規制度，審計評價指標體系，規避審計風險。建立健全經濟責任審計相關法規制度，制定操作性強的具體實施辦法，使其在審計內容、操作程序、方法體系、評價結果應用以及部門協調等方面有法可依、有章可循，提高經濟責任審計的規范性。審計評價指標體系設置應當體現相關性原則。首先，指標體系的設置應當與審計評價對象的不同類型相適應，行政領導干部、機關領導干部、事業單位領導干部、企業領導人員應根據各自的工作責任特點分別設置不同的評價指標體系；其次，指標體系的設置應當體現責任為主的原則，因為經濟責任審計所檢查和評價的是經濟行為和經濟責任，重點是直接經濟責任，還包括與經濟責任有關的主管責任，這是由審計機關的職責和權限決定的，盲目擴大審計評價范圍、濫用審計職權，勢必人為加大經濟責任的審計風險；再次，指標體系的設置應當系統化、規范化，指標選取應盡量與財政部頒布的相關經濟指標相吻合，并能夠全面反映領導干部的經濟責任。 （五）提高工作質量，防范審計風險。1要嚴格遵守審計法、審計法實施條例和中國審計規范，依法審計嚴格審計程序，做到每一個環節都嚴格按規定程序辦事，環環銜接，不亂不漏，提高審計質量。增強自我保護意識，搞好審計風險的預測。在實施前，充分調查了解被審單位內控制度的設置情況，預測控制風險程度，有針對性的制定控制措施。 2提高審計人員總體業務水平。這就要求我們審計機關的干部，要努力提高自己的綜合素質，政治上要堅定，業務上要精通，不僅要精通財務審計的知識，還要精通法律法規、黨紀等各個方面的規定，成為復合型人才。3推行雙向承諾制度。推行審計承諾制的目的是明確責任，提高審計工作質量。一方面被審計單位要對其提供的會計資料、合同文書、財產盤點記錄和債權債務認定書等資料真實性向審計組作出承諾，保證不存在其他賬外賬、“小金庫”、賬外財產等，審計組只對其作出承諾的會計資料進行審查，發表審計意見，對于因被審單位提供虛假承諾造成的后果由被審計單位負責；另一方面，審計小組要對其出具的審計報告的真實性、完整性向審計部門作出承諾，保證其不存在重大疏忽和遺漏。 （六）經濟責任審計審計應與財務審計和其他常規審計相結合，規避由于經濟責任審計審計的任務重所帶來的風險。經濟責任審計審計是一項復雜的系統工程，它貫穿在整個經濟責任人任期的全過程，時間跨度大、涉及范圍廣、政策性強、內容多、要求高、責任重大。在實施審計時，要注意與財務審計和其他常規審計相結合，要注意收集以前年度有關經濟監督部門、社會中介機構對該企業審計檢查的報告處理意見及整改情況，如財務收支審計、工程預結算審計及稅務機關檢查匯算等資料，只有這樣，才能保證任期審計的真實性和準確性。要把經濟責任審計與預算執行審計、財政財務收支審計及其他審計和調查結合起來，把當前審計項目與已有審計成果結合起來，實現審計成果互用、資料共享，節約審計成本，提高審計效率，扎扎實實地完成經濟責任審計任務。 （七）運用審計成果，發揮作用，形成轉化運用機制。經濟責任審計能否發揮應有作用，關鍵在于審計結果的正確處理和利用，使之真正成為干部使用和監督的重要依據。各級組織部門要把經濟責任審計結果納入干部考察、考核體系，并把它作為評價領導干部經濟責任的主要依據之一。各級組織部門也要認真研究審計結果報告中反映出的問題，用詳細的審計資料及經濟活動數據考察領導干部履行經濟責任的情況，科學評價領導干部的政績。紀檢、組織部門要在實際工作中，積極探索制定經濟責任審計責任追究辦法，分清領導干部個人應負的責任，明確責任和處分的對應關系，把審計成果落到實處。相信通過不斷完善經濟責任審計的各項法律法規和制度建設，我們的經濟責任審計工作將更加不斷深入發展，為加強干部管理工作和黨風廉政建設，嚴肅財經紀律，促進和諧社會的建設發揮更大