“ 十三五 ” 時期健全國家基本公共服務體系的重大舉措 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 “ 十三五 ” 是 “ 基本公共服務均等化總體實現 ” 的關鍵時期。為實現這一目標，國家基本公共服務體系要努力做到，構建理念更加明晰，制度框架更加健全，權利義務更加理順，運行機制更加成熟，從擴大供給、完善結構、提高水平等角度綜合施策施力，推動基本公共服務的均等化、標準化和法制化。 一、供給層面增域加項提標擴面，使更廣泛公眾享有更多基本公共服務 有效供給是 國家基本公共服務體系功能得以充分發揮的基礎。國家基本公共服務體系 “ 十二五 ” 規劃（以下簡稱為十二五規劃）規定了 9 大領域 44 類 80 項，首次從國家角度提出了基本公共服務項目及其標準，經過五年的運行實踐， “ 十三五 ” 時期國家基本公共服務體系將更為豐富和完善，擴大有效供給是其首要任務。 （一）增域 增加基本公共服務的范圍領域 十二五規劃指出基本公共服務的范圍一般包括“ 保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務 ” ，廣義上還包括 “ 與人民生 活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務 ” 和 “ 保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務 ” ，并將規劃范圍確定為公共教育、勞動就業服務、社會保障、基本社會服務、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共文化等領域的基本公共服務。 考慮到國民經濟和社會發展形勢的變化，以及廣大社會公眾對基本公共服務的實際需求， “ 十三五 ” 時期建議將基礎設施、環境保護、公共安全和消費安全納入國家基本公共服務體系，并與公共教育、勞動就業服務、醫療衛生等領域一樣，提出相應的重點任務、基本標準和保障 工程，從而使基本公共服務體系更加豐滿，更具系統性和完整性，也更好地契合 “ 保障全體公民生存和發展基本需求 ” 的政策初衷。 （二）加項 增加基本公共服務的內容項目 內容項目是國家基本公共服務體系的具體任務分解和表述，也是國家對提供基本公共服務的承諾。內容項目的多少，直接決定著國家承擔公共服務供給責任的大小，也體現著國家的社會發展水平。從需求角度來看，隨著城鄉居民收入水平的提高和生活質量的改善，人們的消費結構得到升級，對基本公共服務和非基本公共服務的需求都有所增加，并且希望將部分接近于基本層次 的非基本公共服務納入基本公共服務體系，這為增加基本公共服務的內容項目提供了需求動力。從供給角度來看，近年來各級財力都得到顯著提升，財政支出結構中民生支出的比重也在不斷擴大，這為增加基本公共服務的內容項目提供了供給源泉。從歷史角度來看，十二五規劃確定的基本公共服務內容項目主要是與規劃制定時所處經濟社會發展階段以及對 “ 十二五 ” 時期的基本判斷相適應的，經過 “ 十二五 ” 時期的發展變化， “ 十三五 ” 時期基本公共服務內容項目可以也應該有所增加。 考慮到基本公共服務的層級屬性，其內容項目的多少具有較強的剛性特征 ，即基本公共服務的內容項目在數量規模上只增不減，除非出現項目合并或升級等特殊情況。基于教育、勞動就業、社會保險、醫療衛生等領域的個性化發展，基本公共服務各領域并不必然平行加項，有的領域增加得多，有的領域增加得少，甚至可能不增加。加不加項，加多少項，這都是取決于各領域的實際發展和需求情況來決定的。具體而言，基本公共教育領域，建議將高中階段教育納入義務教育范疇，為家庭經濟困難學生接受高等教育提供資助。勞動就業服務領域，建議將更廣泛的創業扶持納入基本公共服務范疇。 （三）提標 提高基本公共服務的保障標 準 基本標準是指在一定時期內為實現既定目標而對基本公共服務活動所制定的技術和管理等規范，也是國家提供基本公共服務的最低要求。作為滿足全體公民生存和發展基本需求的保障，基本標準由實現該項基本公共服務供給所需要的人力、財力、物力等因素來綜合決定，因此通常具有不可逆性，即基本標準一旦確定，一般情況下就只升不降。同時，基本標準還會隨著基本公共服務內容增加、物價變化和城鄉居民收入增加來進行調整，總體而言以提高標準為主基調。 十二五規劃確定的基本公共服務基本標準與 “ 十二五 ” 時期的經濟社會發展水平 總體上是相適應的，既較好地體現了國家的基本公共服務供給責任，又相對充分地保障了社會公眾的生存和發展需求。五年來，物價水平、公共服務成本等均有所增加，為了保證基本公共服務的供給水平不降低，以資金數額為衡量指標的基本標準理論上應該同步提高。與此同時，保障和改善民生的重要性日益凸顯，公共財政尤其是新增財力向民生領域傾斜，特別是基本公共服務領域，更加堅實雄厚的財力支撐使基本公共服務的保障標準可以提高。具體而言，基本公共教育領域，義務教育的生均公用經費、生活補助、營養膳食補助，以及高中階段教育和學前教育的困難資助，均 可以適度提高。社會保險領域，基礎養老金和基本醫療保險的政策范圍內報銷比例可以提高。基本社會服務領域，城鄉居民低保標準、基本養老服務補貼和醫療救助標準可以提高。 （四）擴面 擴大基本公共服務的受眾群體 均等化是基本公共服務體系的基本理念，即讓全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等。基本公共服務的均等化有兩個實施原則：一是普遍關聯原則，即基本公共服務的受眾群體就是全體社會成員，不附帶任何條件，這類基本公共服務具有普惠性；二是條件關聯原則，即只有滿足了一定條件，社 會成員才能享受某項基本公共服務，這類基本公共服務通常具有救助性或福利性。普遍關聯原則和條件關聯原則如何適用，主要取決于基本公共服務項目的屬性。理論分析來看，兩項原則適用項目的邊界總體上是清晰的，隨著經濟社會發展形勢的變化，適用條件關聯原則的項目有可能轉為適用普遍關聯原則，但這種轉變通常是不可逆的。兩種原則的轉變，根本上就是基本公共服務受眾群體覆蓋面的擴大。 擴面有兩個層面的涵義：一是從一部分群體擴大到范圍更廣的一部分群體，但尚未延伸至全體社會成員；二是直接從部分群體擴大到全體社會成員。前者屬于條件 關聯原則的內部擴大，后者屬于條件關聯原則向普遍關聯原則的轉變。具體而言，基本公共教育領域，建議將義務教育學生營養改善計劃從貧困地區農村擴大到全體農村乃至城鄉全體學生，將免費中等職業教育擴大到全體學生。勞動就業服務領域，建議將職業技能培訓和技能鑒定擴大到全體勞動年齡人口。基本社會服務領域，建議將基本養老服務補貼擴大到全體失能半失能 65 歲及以上城鄉居民。基本醫療衛生領域，建議將住院分娩補助擴大到城鄉婦女。人口和計劃生育領域，建議將獨生子女政策直接擴大到二孩政策。 二、制度層面推進立法加強規范，使基本公共服 務制度更加成熟定型 健全國家基本公共服務體系要服務于保障和改善民生，讓社會成員的生活更加體面；要服務于維護民權，讓社會成員的生活更有尊嚴；要服務于增進民主，讓社會成員的生活更加滿意。國家基本公共服務體系要建章立制，有法可依，從而使其可評估、可考核、可問責，使基本公共服務制度更加成熟定型。 （一）推動基本公共服務的法制化 國家基本公共服務體系的健康運行離不開相關法律法規的基礎性支持。無論是從基本公共服務法律的功能意義來說，還是從提高基本公共服務體系的權威性來說，抑或是考慮到部門規 章帶有一定的部門利益特征，研究制定并出臺國家基本公共服務體系的專項立法將具有較強的必要性。而且經過多年來的不斷調整和完善，我國基本公共服務制度在構建理念、體系建設和制度框架等方面都已經基本成型，加快推進法制建設應成為健全國家基本公共服務體系的重要著力點。 考慮到國家基本公共服務體系的綜合性，建議將基本公共服務領域的現有立法進行梳理總結，將其中關于基本公共服務的內容項目、覆蓋對象、基本標準、重點任務和保障工程提煉出來，在此基礎上研究制定基本公共服務體系的專項立法。立法規定既不能太粗放，也不能過于具體 ，以考慮到國家基本公共服務體系在具體操作層面還需要進一步調整。 （二）推動基本公共服務的規范化 1、推進政社分開，加強政社合作，政府將基本公共服務的微觀管理切實移交給社會力量 推進政社分開，加強政社合作，根本上是要政府找準位、定好責，從基本公共服務的微觀活動中抽出來，將具體提供事務移交給社會力量，同時對社會力量行使考核和監管職能。為增強戰略方向的可操作性，政府部門有必要列出暫時不宜由社會力量承擔的基本公共服務，其他對社會力量全面放開。具體而言，政府職能主要體現在五個方面：一是制定并出臺促進社會力量參與基本公共服務的相關法律法規，為民辦社會事業發展奠定堅實的法律基礎。二是對基本公共服務中的公共產品承擔供給責任，并且隨著經濟社會發展階段的變化，對社會公共服務項目和內容進行動態調整。三是承擔提供責任，對具有供給責任的公共產品，不適合社會力量提供的，承擔直接提供責任；適合社會力量提供的，通過相應形式交給社會力量提供。四是負有扶持責任，對社會力量自發提供公共產品及其他具有公益性的社會服務和產品，給予一定的相應政策扶持。五是對社會力量參與基本公共服務的全部行為，依法進行行政監管。 2、公辦機構承擔托底功能，社會辦機構滿足多樣化需求，實現發展格局的動態調整 社會辦機構和公辦機構是基本公共服務領域的兩大提供主體。長期以來，公辦機構占據絕對主導地位，社會辦機構只能處于從屬地位。近年來，社會辦機構的規模和比重均有所上升，但這一格局仍未發生實質性變化。當前，基本公共服務領域的主流或官方觀點是，以公辦機構為主體，以社會辦機構為補充，形成公辦社會辦并舉的發展格局。同時，部分基本公共服務領域提出二者適度競爭、錯位發展的發展思路。毋庸置疑，在當前經濟社會發展階段，這些提法具有一定的合理性和適 應性，能夠對政策實踐發揮一定的指導作用。但不可否認的是，當前提法具有濃郁的階段性色彩，而社會辦機構和公辦機構的關系具有較強的動態性，隨著經濟社會發展水平的提高，社會辦機構的功能和地位都將發生大幅度變化。理想的關系模式應該是，基本公共服務領域以社會辦機構為主，公辦機構發揮保障性的托底功能，二者相互配合與協調。同時社會辦機構呈現多層次發展，滿足社會公眾的多樣化需求。 三、實踐層面推進公正便利可及，使基本公共服務從制度全覆蓋邁向實際全覆蓋 全覆蓋是指要從制度層面和實踐領域實現基本公共服務的兩個 “ 全覆蓋 ” ，以體現國家基本公共服務體系的公平性和可及性。健全國家基本公共服務體系要正確認識制度全覆蓋和實際全覆蓋的關系，制度全覆蓋是實際全覆蓋的前提和基礎，但制度全覆蓋并不必然帶來實際全覆蓋，二者之間可能存在差距，如各項社會保險參保率有可能達不到 100%，仍有部分低收入群體沒有享受到社會救助和住房保障，其中原因是多方面的，既有可能是制度本身存在缺陷，也有可能是群眾參與不充分。全覆蓋要找準擴大制度覆蓋面的重點和難點，讓更多的城鄉居民有資格、有能力享受到基本公共服務待遇。健全國家基本公共服務體系要更好地推進公正 便利可及，使基本公共服務從制度全覆蓋邁向實際全覆蓋。 （一）建立基本公共服務投入的穩定增長機制 基本公共服務發展滯后的首要原因在于，公共財政的投入力度不夠，各級財政還沒有完全從經濟建設型轉變到公共服務型上來，基礎設施建設仍然是重點投資方向，導致基本公共服務領域的建設資金和運行經費相對不足。健全國家基本公共服務體系要求，各級財政要加大對基本公共服務的支持力度，并將加強基本公共服務作為重點，切實增加對基本公共服務的投入。在財政資金預算安排中，將基本公共服務領域基本建設投入置于優先地位，逐步提 高基本公共服務財政投入占財政總支出的比重。公共財政要減少對一般性競爭領域的投入，進一步加大對義務教育、公共衛生、基本醫療、社會保障等社會公益性事業的投入。增量財力要向基層、農村地區、貧困地區傾斜，切實建立起以保障基本公共服務為核心的公共財政體制。逐步取消落后地區專項撥款配套資金制度，探索試點中央財政直接負責國家重點貧困地區的基本公共服務供給。 （二）完善基本公共服務發展的宏觀調控體系 政府要綜合運用經濟、法律和行政等手段實現公共服務宏觀調控目標，更多地采用財稅政策、金融政策和投資政策等措 施，提高公共服務發展的宏觀調控能力，搞好經濟社會發展綜合平衡。國家基本公共服務體系規劃是公共服務發展的戰略藍圖，可以有效避免公共服務發展的無序，從而提高公共服務資源的利用效率。健全國家基本公共服務體系要求，積極推進基本公共服務領域重大規劃的制定與實施，發揮規劃的引導和龍頭帶動作用，促進人才、文化、衛生、體育等重大資源規劃布局和協調發展。同時為了提高基本公共服務體系規劃的實施效果，政府應建立基本公共服務體系規劃實施監督和評估制度。 （三）制定基本公共服務均等化標準體系 基本公共服務均等化標 準是引導公共服務規范化、促進基本公共服務均等化和考核各級政府履行公共服務職責的重要依據，目前我國還沒有出臺國家基本公共服務標準，只是在教育、衛生、住房等部分領域制定了具體的工作標準。健全國家基本公共服務體系要求，明確基本公共服務均等化的目標和范圍，制定基本公共服務最低供給規模與質量標準，實行統籌城鄉和區域發展的基本公共服務設施布局標準和建設標準；合理界定和劃分各級政府發展公共服務的責任，建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負擔基本公共服務的機制；建立對各級政府履行基本公共服務的監測評價體系，并將基本公 共服務均等化水平納入政府績效考核范圍。 （四）優化基本公共服務領域的資源配置 雖然公共服務發展相對滯后，但公