職業教育論文-高等職業教育的法律缺失與完善摘要：制約高等職業教育發展的因素是多方面的。其中，法律法規缺失、剛性規范不足是主要原因。這方面的立法多半是以“決定”、“意見”、“通知”、“辦法”等形式而不是以法律法規的形式出現，效力層次太低；而且往往只有規范的內容而沒有規定法律責任，使其變成了口號式、宣言式文件。如何完善之，一是進行法律編纂，提升規范的效力層級，二是完備法律規范之結構。關鍵詞：高等職業教育；規范；不足；完善上世紀九十年代以來，我國高等職業教育獲得了長足發展。據教育部發展規劃司公布，2004年全國共招收普通本科、高職(專科)學生447.34萬人，其中本科招生209.92萬人，高職(專科)招生237.43萬人；現全國本科在校生737.84萬人，高職(專科)在校生595.65萬人；2004年全國共有普通高校1731所，其中本科院校684所，高職(專科)院校1047所。可見，高職教育已占我國高等教育的半壁江山。高職教育在蓬勃發展的同時，也面臨著一些現實的困難和問題：一是整體社會認同度偏低，社會上乃至一些部門和地方的領導還存在著鄙薄職業技術教育的現象；二是不少高職院校面臨著資源短缺，校園校舍建設滯后，辦學條件差，支持職業技術教育發展的服務體系很薄弱，有些高職院校甚至被教育部叫停；三是很多高職院校發展定位和目標不明確，完全套用本科院校辦學模式，失去了職業技術教育特色；四是尚未形成一套行之有效的辦學理念和教育制度。高職院校學生學風不正，自控能力差，特別是就業率偏低。據中國教育報報道，截止2003年9月，高職高專類畢業生就業率僅為55.7，雖然有些高職院校高達80以上，但低的甚至不到30。這嚴重阻礙了高等職業教育的健康發展。造成上述困難的原因是多方面的，除了社會軟環境因素之外，法律法規缺失、沖突，剛性規范不足是一個重要原因。一、法律法規缺失之分析1996年，全國人大通過了中華人民共和國職業教育法；1997年，原國家教委頒布了關于高等職業學校設置問題的幾點意見；1999年1月，教育部、國家計委印發試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育的實施意見；同年國務院批轉教育部面向21世紀教育振興行動計劃；同年6月，又頒發中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定，提出大力發展高等職業教育；2000年1月教育部下發關于加強高職高專教育人才培養工作的意見，全面提出了改革高職高專人才培養的具體方法和措施；2000年6月，教育部以教高司(2000)35號文下達關于加強本科院校舉辦高等職業教育管理工作的通知；更具有深遠意義的是，2002年，國務院以國發(2002)16號文件頒發國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定；2004年9月，教育部、國家發改委等七部門又聯合頒發了關于進一步加強職業教育工作的若干意見。正是由于上述法律法規、方針政策的指導和推動，我國象上世紀80年代發達國家一樣，開始了大力發展高等職業教育的進程。但是，上述高等職業教育立法方面還是存在諸多問題，主要表現在：(一)沒有頒布專門的高等職業教育法從上述立法進程可以看出，目前我國規范高等職業教育的，就法律層面而言，僅僅是高等教育法和職業教育法，其余均是以部門規章和國務院決定形式出現。而且整個高等教育法69個條文中，僅有一處“職業技術教育”字樣，這就是第68條：“本法所稱高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等專科學校，其中包括高等職業學校和成人高等學校”。綜觀該法全文，主要是規范普通高等教育的，對于有獨到特色的高等職業技術教育則幾乎沒有規定，高職教育更主要的是以部門規章、地方性法規、條例作補充，這就帶來了法律實施的巨大空間差異性和隨意性問題。而職業教育法主要是規范初等和中等職業教育，關于高職這塊(既屬高等教育又屬職業教育)就處于規范不足、交叉狀態。比如，關于高等職業院校的設立和評估標準、教師職稱評定條件、學生培養模式等仍套用普通高校標準。雖然國務院、教育部在一系列法規、規章、文件中一再指出，高等職業院校在設立條件和評估標準、教師職稱評定、學生培養模式等方面要有別于普通高校，要有高職特色，但如前所述，高等職業院校目前仍適用高等教育法。就法律效力而言，國務院、教育部的上述政策、法規效力低于高等教育法，這不僅造成法律與法規、規章的沖突，而且導致上述發展高職教育的政策、規章成為一紙空文。國外發展高職教育早就納入了法制軌道。美國自1862年頒布毛雷爾法案開始，到1917年的史密斯一休士法，以及20世紀60年代后相繼制定的州技術服務法、成人技術教育權利法歷時近百年，頒布了近30個法案，這些法案都是隨著美國職業教育發展所需而對職業教育的地位、師資培訓、經費來源等予以規范。德國是西方職業教育發展最好的國家，除1919年魏瑪憲法規定了職業技術教育外，1969年又頒布了全國統一的職業教育法，1970年制定勞動促進法，1987年頒布回歸教育法，去年又頒布了職業教育保障法，至今已立法20余部。可以說，國外職業教育的蓬勃發展與其大量立法、以法治教是分不開的。(二)法律法規中對高職教育的投入沒有專門規定經費保障不力制約高職教育發展的一個重要原因是高職院校普遍經費困難，國家投入不足。多年來，我國財政性教育經費占國民生產總值的比例在2.4到2.8之間徘徊，距中國教育改革發展綱要確定的4的目標有較大差距，對高職教育的撥款就更少。高職學生因有實訓場地、設備需求，故對其投入應大于普通本科院校，據統計應是其2.5倍。但現實是高職生財政撥款的生均費遠低于普通本科。不得已只有提高其學費標準在其社會認同度低的情況下學費又高于普通本科，這顯然是不公平的，也不利于高職教育事業的發展。比較一下高等教育法和職業教育法就可以看出，前者有“投入”的專門規定，即第七章“高等教育投入和條件保障”，且規定是“以財政撥款為主”，而職業教育則無此規定，更沒有規定高等職業教育經費占財政收入的比例，致使高職教育發展舉步維艱。教育法第25條規定：“國家鼓勵企事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”，這條規定顯然已不能適應時代潮流，2002年國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定中規定：“鼓勵國(境)外組織和個人依照我國法律和辦學資格要求，同我國境內職業教育機構和其他社會組織合作舉辦高水平的職業學校或職業培訓機構。”可以看出，后者并沒有“不得以營利為目的”的限制，在這里，前法與后法相沖突。而且，鼓勵境外組織和個人來我國辦學，鼓勵民辦力量辦學，又不允許他們營利，這是不現實也不合常理的。(三)高職的法律地位不明晰，重視不足，沒有形成齊抓共管的局面職業教育法第三條規定：“職業教育是國家教育事業的重要組成部分，是促進經濟、社會發展和勞動就業的重要途徑。”筆者認為，立法上僅僅規定“重要組成部分”是不夠的。我國最缺乏的是高素質的勞動者，目前我國高級技工、技師僅占技術工人總量的3.5左右。而發達國家通常占2040。我國城鎮每年有1000萬左右新增勞動力和大量下崗失業人員需要接受職業教育和培訓，同時，農村還有1.5億富余勞動力需要接受職業教育和培訓。而且事實上不論從高職招生人數還是從高職院校數量來看，高職教育已占了我國高等教育的半壁江山。因此立法上應賦予高等職業教育與普通高等教育以同等地位。湖北省推進職業教育改革與發展的意見中就明確指出：“各地要把職業教育擺在與普通教育同等重要的位置”。高職發展困難的原因之一是各級政府對其重視不夠，上級政府未將職教工作列入下級政府工作的硬性考核指標，使之變成可有可無的東西。雖然2004年，教育部等七部委關于進一步加強職業教育工作的若干意見中指出：“縣級以上地方人民政府也要建立相應的職業教育部門聯席會議制度，形成有關部門分工協作、齊抓共管的工作機制。各級政府要把職業教育工作列入年度教育工作報告的重要內容向人大、政協報告職業教育工作，并接受檢查和指導。要把發展職業教育列入政府業績考核重要內容”。但是，第一，這僅僅是個部門規章，不是法律法規其實施效果不能令人樂觀；第二，就是該規章也沒有規定法律責任，致使其變成口號式、宣言式的文件。在勞動就業準入制度方面也規范不足。雖然職業教育法第二十條及相關行政法規有此要求，但同樣也沒有法律責任規定，實踐中實施也不嚴格。2000年七月，勞動部、教育部、人事部聯合下文，對90個技術工種實行職業資格準入制度，很顯然限制面太窄。應該在全社會每個行業都推行職業培訓和職業資格證書制度。德國職業教育保障法就規定凡從業人員超過10人的企業，其接受的培訓學員不到從業人員的7，必須交納培訓稅。(四)管理方面立法滯后，首先是高職院校的層次定位問題。目前是把高職院校放在專科第二批次，定位太低，這也是制約高等職業教育發展的一個重要原因。而且2004年教育部等七部委在前述意見中明確規定：“專科層次的職業院校不再升格為本科院校”。這一規定不妥高等職業教育既然屬于高等教育范疇也適用高等教育法，就應該也有專科、本科和研究生層次。西方國家的職業教育目前已發展到博士教育階段，我國臺灣在20世紀50年代開始發展中等職業技術教育，逐級上移，現在已形成了中等職業教育、技術專科、技術本科以及技術碩士和博士的多層次職業技術教育體系。我國這樣定位的結果是，由于繼續深造無望，不少高職學生熱衷于“專升本”，側重于基礎理論課學習，不重視專業技能訓練，與職業學院的辦學宗旨相悖。結果培養出的學生是理論基礎不如本科，職業技能又不如職業中專生。其次，國務院2002年上述決定中規定：“擴大職業學校的辦學自主權”，“要依法保障職業學校在專業設置、招生規模確定、學籍管理、教師聘用及經費使用等方面享有充分的自主權”，但沒有具體的實施細則。事實上高職院校在專業設置、招生規模等方面是受制于教育行政機關，教師聘用、職稱評定仍然適用高等學校教師職務試行條例，甚至教材都在使用本專科的教材，沒有體現職業教育注重技能培養的特色，課程設置也沒有緊密結合實踐需要。在歸口管理方面也是模糊不清，職能交叉。教育行政機關里的普教部門(高教司、處)是主要管理普通高等教育工作，職教部門主要管理中等職業教育、成人教育以及繼續教育工作那么關于高職教育這塊就處于管理、監控不足局面，沒有相關的行政法規予以明確。(五)教師隊伍建設方面面臨諸多問題首先是教師職務評聘問題。高職院校著重培養學生的職業技能因此對教師的要求應有別于普通高校，在職稱評定方面不應堅持學術性標準。有關部門顯然也已注意到了這個問題，國務院在上述決定中也提到：“職業學校教師職務資格評審要突出職業教育的特點，改進評審辦法。”但怎么改進?卻沒了下文，至今為止高職院校教師職稱評審仍然套用高等學校教師職務試行條例，仍然在堅持學術性標準而不是實踐性、技能性標準。另一方面是雙師型隊伍建設的問題。幾乎上述所有的法規、規章和領導人講話中都強調了其重要性。但是，第一，在規范高等職業教育的基本法律高等教育法和職業教育法中卻找不到“雙師型”字樣，也就是說找不到其法律地位；第二，雖然教育部在20025號關于加強高等職業(高專)院校師資隊伍建設的意見中指出：“學校在職務晉升和提高工資待遇方面，對具有“雙師”素質的教師應予以傾斜。”但具體怎么操作?卻沒了規定。而在該意見中，又規定：“至2005年，獲得研究生學歷或碩士以上學位的教師應基本達到專任教師總數的35。”筆者認為，該比例要求值得商榷，高職院校不是以理論教學和學術研究為主，沒必要片面追求教師的高學歷。在某種意義上說，專業教師的相關職業資格證書比研究生學歷更重要，而在該文件中，卻根本沒有這方面的要求。高職院校師資也面臨著嚴重短缺。據統計，2001年生師比為30.161，距教育部確定的“十五”期間高校平均生師比141的要求相差甚遠。而另一方面，高職院校教師的實踐能力不強。目前，高職院校教師中，從高校畢業后直接任教的教師在專業課和專業基礎課教師中占70以上，在實踐課指導教師中占62以上，而在公共基礎課教師中則占72以上。如何充實高職院校教師隊伍，且提高其實踐來源比例，卻沒有以法規來保障。(六)職業資格鑒定市場混亂職業資格鑒定市場混亂。“證出多門”，各行業及各級勞動人事部門都搶占職業資格鑒定市場，各種培訓、審批有些無序，有時使得學校和學生無所適從。例如計算機領域，各種資格證書達十多種。當然這些問題需要各級行政主管部門來進行協調解決但更重要的是應該以統一的職業資格鑒定法規來規范之。如同普通本科生必須取得英語四級證書才能獲得學位一樣高職學生應該取得某種職業資格證書才能畢業，只有這樣才能不違背職業教育的初衷，遺憾的是沒有這方面的法規規定。高職院校普遍學風不正，不少學生在混日子，可以說與沒有這方面的剛性要求、沒有壓力有關。(七)法律法規實施保障監督不力如前所述，我國高職教育所存在的諸問題有關部門不是沒發現，絕大部分也以規章、政策的方式予以規范了但問題是沒有將其上升到法律法規的高度，更主要的是在這些法律規章中往往只有規范要求卻沒有相關責任條款，致使這些法規規章成了口號式、宣言式文件。法律規范如果僅僅有適用條件和行為準則而沒有了制裁措施，則不成其為法律規范。職業教育發展得好的國家都對職業教育法的實施有嚴格的監督體系。德國的職業訓練條例和職業培訓規章都明文規定違反條例者可“判處關押”或“處以不超過一萬馬克的罰金。”日本頒布的學校教育法明確規定應設置監督