政治其它相關論文-SARS危機與政府治理機制創新SARS危機是一場發生在公共衛生領域的突發性危機。但對這次危機的反思將遠遠超越公共衛生領域，甚至超越經濟領域。透過SARS危機，使社會各方面對舊體制的陋弊及加快推進相關體制改革進程的迫切性有了更深刻、更直接的感受和認識，為進一步深化改革提供了良好的輿論氛圍和群眾基礎。汲取教訓，亡羊補牢，需要結合我國體制轉軌的大背景，盡快完善公共衛生應急機制建設，并由此促進政府建立更廣泛的“防患于未然”的危機管理機制。同時，要促進政府治理機制加快實現從全能政府向有限政府、從控制型政府向服務型政府及全面建設責任法制政府等的轉型，建立適應新階段的政府治理新機制。一、SARS危機中的政府治理缺陷1、缺乏與全球化進程相適應的危機意識和危機管理意識。從目前SARS防治工作暴露的突出問題看，主要是處理突發公共衛生事件的應急處理機制還不夠健全，在應急處理工作中存在信息不準、反應不快、應急準備不足等問題。但首要的問題是，在政府轉型過程中我們一直未能樹立起足夠的、非傳統的危機意識和危機管理意識，這是導致危機應急工作被動的根本原因。經過20多年的改革開放，我國經濟社會發展的內外部環境和條件已經發生了深刻變化。全球化成為進一步推進改革與發展不可忽視的重要背景。但我們在推進轉軌進程中，對全球化下所滋生的各種風險和危機認識不足，對現代社會存在的各種危機缺乏基本的分析判斷機制，缺少風險評估機制，導致風險不能被及時發現和有效防治。SARS的第一例病例早在2002年11月16日在廣東發現，但人們被告知危機和正式啟動非常狀態的危機管理機制卻是到2003年4月20日之后。此間有許多機會可以將SARS控制在局部，對此次危機的正確評估和啟動應急機制也有機會開展的更早。實際上，這種缺失已經在過去幾年的幾次突發性事件的處理中多次暴露出來。2、政府職能轉變和治理目標中，經濟目標和經濟職能有余，公共服務與社會目標不足。HT我國是一個發展中的大國，也是一個由計劃體制向市場經濟體制轉軌中的大國。鑒于落后的社會生產與人民日益增長的物質文化需要之間的基本矛盾，在過去20多年的改革開放進程中，我國在促進資源配置方式轉變，促進生產力發展，追求經濟效率方面取得顯著的成績。但在處理效率與公平、政府與市場等基本關系方面，因改革的策略與階段性目標所限，遺留和積累了許多問題。如在處理效率與公平的關系中，在就業與社會穩定的壓力下，實施效率優先、兼顧公平的原則，各級政府片面追求國內生產總值增長指標，一方面政企不分、政府對市場的各種行政干預不斷，另一方面，基礎教育、公共醫療、社會保障、環境保護等公共產品提供方面，政府缺位，供給不足；一方面政府在追求經濟增長目標方面，不遺余力，另一方面，在公平分配、縮小區域發展差距、促進社會事業發展等方面，投入不足，發展滯后。此次SARS導致危機，很深刻的原因就在于我國醫療衛生事業發展長期嚴重滯后于經濟發展和社會轉型，公共衛生體系建設長期嚴重滯后于工業化、城市化和對外開放步伐，醫療衛生產業嚴重滯后于其它產業的發展。從目前來看，受SARS沖擊最大的不是商業，也不是交通部門，而是本來已經極度脆弱和緊張的醫院和公共衛生系統。令各級政府真正擔心的不是廣州、北京等大城市，而是醫療體系極度殘缺、醫療資源極度匱乏的廣大農村。與經濟的快速增長相比，我們在公共衛生體系及其它社會事業建設方面，無論是制度建設、體制改革，還是政府的資金投入都嚴重滯后。3、現行行政管理體制條塊分割，缺乏協調，效率低下。這次SARS危機再次暴露了政府行政管理體制的弊端。國家行政學院杜鋼建教授將目前的政府管理的體制弊端概括為：政府權力部門化、部門權力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復雜化。在這種體制下，一級政府遇到社會危機時在一定程度上失去了對某些部門（如衛生部門）的有效調控能力；而某些部門自我做大，將權力的行使與自身利益糾纏在一起；各個部門在處理方式上習慣于層層審批，習慣于等待上級的行政指令，責任不明確；行政審批的復雜化，導致工作效率低下，遇到SARS之類的特殊危機事件，更缺乏足夠的處理和應變能力，暴露出缺乏有效及時的快速反應機制的缺陷。SARS危機完全打破了行政部門按職能分工的工作體系，也造成管理條塊分割體制下應對工作在最初的無序狀況。到目前為止，SARS的有效遏制主要是靠中央政府的行政強制和全民動員。但同時，這種非常狀態下的非常做法又進一步強化了原有的各地方、各部門對中央領導權威和行政命令的路徑依賴。如果不能有效地改變這種狀況，在遇到新的突發事件或潛在的局部隱患時，難免將導致新的社會危機。4、公共信息處理上，“內緊外松”，缺乏信息公開機制及發揮媒體輿論的引導、溝通和監督作用。在應對SARS危機初期，正是由于信息不透明以及危機管理措施失當，導致SARS危機迅速擴散蔓延。回首今年年初SARS疫情從廣東局部地區爆發至今的基本過程，一個深刻的教訓是，在關系公眾切身利益的重大問題上，試圖隱瞞信息，以傳統“內緊外松”方式解決問題的思路，最終會使整個社會付出難以估量的、更大的代價。在這次疫情中，在政府信息發布遲緩時，大眾傳媒也處于“失語”狀態，客觀上形成了各種虛假信息及謠言四起，對保持民眾情緒穩定和理解形成很大障礙，更談不上輿論監督對提高政府效率的作用。向社會提供真實可靠的公共信息是政府和媒體的社會責任，尤其是在全球化和信息多元化背景下，正確認識和充分發揮媒體和社會輿論的作用將越來越重要。因為這些信息不僅關系到本國公民的健康與生命安全，還直接同國外公民的健康和生命安全相聯系，不僅影響政府在國內民眾中的形象，更影響政府的國際形象。SARS危機警醒政府治理改革中及早實現公共信息的公開、及時和準確的現實性。5、社會力量和民間組織缺乏發揮獨特作用的途徑和保障。適應現代社會要求的政府是有限的政府，管理范圍有限，責任有限。但在現實中，“我可以負責任地告訴你”幾乎成了一些政府官員的口頭禪。SARS危機發生之初曾一度失控，這種在公共事務中依然自覺全能的政府治理思維不能不說是一個禍根。此次危機暴露政府治理在培育和發揮社會力量作用方面的缺陷：一是傳統政府管理思維限制了民間組織在公共危機中扮演角色和發揮作用，政府一直處在主導地位，并習慣于以行政為主導的行為程序；二是忽視民間力量和社會力量的實力，未能給這支力量發揮作用提供適度空間和保障。這些缺陷不僅反映在SARS危機下的科研攻關上，也反映在對SARS病人的社區幫助、民間組織的志愿行動上；不僅反映在城市，更反映在廣大農村相關防治工作中。今年4月16日，我國公布了SARS病毒的基因組序列，而加拿大和美國的科研人員于4月12日和4月14日搶先一步公布了測序結果。國內負責病毒基因測試的、民間科研機構華大基因研究中心披露，如果不是現行條塊分割、僵化陳舊的科研體制的限制，提早10天拿到SARS病毒的材料，SARS病毒基因組序列的結果就是從中國人手里第一次向全世界公布。此外，由于種種法律、政策、觀念等障礙，目前我國的非政府組織和民間力量發育不良，自身也存在許多問題。6、政府公共財政方面暴露的缺陷。SARS危機作為一個突發性的公共衛生危機，對政府公共財政提出嚴峻挑戰。根據北京大學中國經濟研究中心和北京大學衛生政策與管理研究中心聯合調查的結果，每例SARS疑似病人每天的直接治療費用為1090元左右，觀察期為2天左右；每例確診輕癥病人每天的直接費用約為1100元，重癥病人每天約為3220元，療程為21天左右。這些不菲的開支目前是由各個醫院自身墊付。4月27日，北京市財政局等單位聯合下發了關于非典型肺炎患者醫療費用有關問題的通知，通知規定，對于經濟困難的有本市戶口的無單位人員和外地在京務工人員，將由北京市財政承擔。但這份文件僅僅解決了原則問題，由于財政吃緊等種種原因，相應的財政撥款遲遲不能到位相關資料引自仇勇等，2003：SARS啟示錄，商務周刊第11期。另一個疫情嚴重的地區山西太原，全年財政預算支出為33億元，本級預算支出17億元，總預備費只有2000萬元。在這種財政狀況下，已經拿出4678萬元的資金，其困難可想而知。這些已經撥付的資金被廣泛用于醫院購置設備、醫務人員補貼、環衛局特種垃圾處理和維修、客運辦進行消毒、市政排水處消毒等各項種類繁多的項目上，甚至為平抑SARS疫期肉菜的價格，太原市財政也撥了100萬元。地方財政少收與多支的尖銳矛盾在SARS危機中更充分地凸現出來。實際上，目前政府公共財政體制面臨的問題遠不止這些，如根據中國預算法第三十三條的規定，各級政府預算應當按照本級預算支出額的1%3%設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害救災開支及其它難以預見的特殊開支。2003年的總額是100億元，占中央本級支出的1.4%，目前已經劃出20億作為專項資金，但總量上的缺口如何彌補？中央財政對中西部24個省份各預撥1000萬元，這種分配方式是否合理和有效？由于對農民工實施屬地管理，并實行“首診負責制”，各地方之間的財政支付如何進行等。這些問題和漏洞將是此次SARS危機后不可避免的工作，也對進一步理順公共財政體制提出更迫切的要求。7、缺少官員問責制度。“對上不對下”是原有的官僚制度固有的缺陷，在涉及人命關天的突發事件面前，固有的思維慣性造成某些地方和部門對相關疫情的隱瞞、緩報甚至欺騙。由于缺乏健全的考核機制，這種制度的缺失所造成的危害不斷在各地的突發性事件中重演。此次危機只不過是在更高層次上暴露出已長期存在的問題，在全國的范圍內，甚至全球的范圍內造成更嚴重的危害而已。以4月20日中央政府采取強硬手段撤換兩名正部級官員為轉折，據新華社報道，至5月8日，已有120多名中央和地方官員因為防治SARS不力而受到懲處，范圍涉及全國近一半的省、直轄市、自治區。這也是中國首次在突發災害事件中，就同一問題連續地、大范圍地處分失職官員。但問題是，這些手段都是在非常狀態下的非常政府行為，這些行為有沒有持續性？能否以此為轉折，補正長期形成的制度缺陷？借鑒先進經驗，盡快建立官員問責制有很大制度創新的空間。8、法治的缺失。無論在正常狀態下，還是在危機狀態下，政府行為法制化，依法行政，是政府實施有效治理的的基本原則。政府在緊急狀態下的應變能力與行政管理的權威性、主動性，以及對社會整體資源的統一調配能力，不只是政府自發性的反應，同時也應是法律規范與授權的結果。否則既使措施再完備，也難保不出重大失誤。SARS危機再次暴露出我國轉軌時期在公共政策制訂、在依法行政方面的嚴重缺陷。這首先反映在現行法律規定的不適應性。如廣東在SARS疫情爆發初期，完全有機會將此強傳染性的疾病列入甲等傳染病，啟動相應的防治機制。但根據現行傳染病防治法的規定，只有中央才有此項權利。其次，在SARS防治過程中，法治缺失現象比比皆是：地方政府制定的公共政策“一刀切”，疫區人員一律強制隔離；居委會為實施隔離將住戶屋門焊死，這種做法本身已經觸犯了法律；“出現一例，負責人就地免職”，本身也不符合法律程序等等。此外，如何防止在危機狀態下公共政策侵害公民權利，如何進行監督等也都是法律的空白點。目前，國家以非常效率出臺了突發公共衛生事件應急條例，但這還遠遠不夠，健全的法治還有很長的路要走。HT4”H二、在SARS危機中建立和完善現代危機管理體系我國正處在經濟轉軌和社會轉型的過程中，經濟結構、社會結構，甚至政治結構都進入到全面的分化時期。在此進程中，利益和權力將在不同的主體之間進行重新分配、轉移，形成諸多不穩定因素，使危機的誘因多樣化薛瀾，張強，鐘開斌，2003，防范與重構：從SARS事件看轉型期中國的危機管理，改革第3期。在全球化條件下和信息化社會，也使危機的發生和擴散呈現出新的特點。一個局部性危機，很可能迅速演化為全球性危機。因此，加強危機管理，盡可能降低不確定性所帶來的各種風險，為社會和民眾提供穩定的環境應當是現代政府的重要職能之一。SARS危機以活生生的現實警示，促進危機管理和應急機制的制度化建設刻不容緩。這是另一個意義上的現代化、國際化問題。1、確立全面轉型和開放條件下的風險和危機意識。進入新世紀，融入經濟全球化是保證我國在新世紀能獲得成功的經濟發展的必由之途。但是，從另一個角度看，融入經濟全球化的過程正面臨著與現行制度的日益擴大的沖突。加入WTO后，市場化進程將明顯加速，內外部壓力和緊迫感也將明顯增大，如果處理不當，會引發一系列經濟政治問題，致使改革發展進程陷入困境。隨著世界政治經濟聯系和相互交往的日益密切，各國促進經濟發展和維護社會穩定面對的不確定性因素增多。同時，源于各個層面的不確定性和潛在風險也日益國際化。突出地表現在，來自國際社會的不確定性和風險，迅速傳播和影響國內，國內的不確定性和意外危機，也能迅速輸出到國外，使國內風險和危機全球化。這是全球化背景下，突發性事件發生發展的重要特征。從轉型期背景出發，經過20多年的改革開放，我國重大社會利益格局和利益關系出現深刻變化，由利益關系調整所引發的一系列利益矛盾和問題將對新世紀的改革發展進程產生重要影響。回顧近些年的危機事件，我國危機形態總體上體現出新的特點更詳細的分析參見（薛瀾，張強，鐘開斌，2003），同上：第一，危機事件涉及的領域多元化；第二，危機事件呈現高頻次、大規模；第三，危機事件的組織性、暴力性、危害性加強；第四，危機波動的方式多元化，震動頻度增大；第五，伴隨著全球化的進展，危機事件的發生也具有了一定的國際互動性，給危機事件的應對帶來更大的難度。因此，危機管理對于社會普通大眾的意義重大，對各國政府也是意義重大，政府的危機管理能力甚至直接影響到其存在的合法性。因此，在政府日常管理工作中，通過加強相關教育和培訓，樹立非傳統意義上的風險意識和危機意識，健全和完善適應于開放條件和全球化的危機管理體系應當是政府治理中的首要任務。2、建立有效的危機預警和快速反應機制。SARS危機除了反映出我國政府和全民的危機防范意識不強之外，也直接暴露我國危機管理機制中存在的嚴重漏洞。我國還沒有建立完善的危機管理體系，尚無一套支持危機管理的信息系統，在危機爆發過程中的進行信息溝通和傳遞的體系不健全，危機爆發后有效的、科學的回應機制還沒有建立，沒有一個有效的協調機制，沒有對危機管理的法制化，反危機的各種支持準備不足，財政、人力資源等方面都儲備不足等。核心是危機預