7生態補償立法問題簡論生態補償立法問題簡論摘要：本文通過從對生態補償內涵，和生態補償立法復雜性的兩個方面的深入淺出的分析，指出生態問題的本質是人與人的關系，核心是利益平衡，解決途徑是利用補償手段平衡利益。生態補償制度的建立必須通過國家和地方立法等約束來實現，但由于生態補償制度推廣的不成熟性和統籌流域的艱難性等原因，生態補償專項立法難以實現的局面將長期存在。關鍵詞：生態補償；專項立法；平衡利益；統籌流域1 引言透過事物的表象，認識事物的本質，進而再利用對事物或者現象的正確認識去指導實踐，才能真正有效的解決問題。在法律領域中，有這樣一句話“法律事物和法律現象的涵義或概念是整個法律大廈的基礎。如果我們試圖完全否定概念，那么整個法律大廈就會化為灰燼”。1 “生態補償”的概念提出已有十多年，但我國最早的生態補償實踐可以追溯到20世紀80年代，即云南省對磷礦開采征收覆土植被及其他自然環境破壞的恢復費用。這么多年來，人們對生態補償的研究從未停止過，為了保護生態環境，促進人與自然和諧相處，各個國家先后制定了相關的環境經濟政策，即生態補償機制，我國亦是如此。至于對建立生態補償制度的必要性論證的相關理論已十分充分，這里不再贅述。然而由于世界各國、各個地區各不相同的自然、地理、歷史和社會經濟條件，因此，對生態補償的涵義還沒有形成正確統一的認識，這必然會導致不同地區對生態補償制度的性質、目的、范圍等等一系列問題認識上的差異，這無疑會成為現實生活中生態補償措施舉步維艱的重要原因。從對生態補償理解的差異性角度看，在一定程度上也不難理解生態補償立法的復雜性和艱難性。因此，明確生態補償的涵義是建立生態補償機制的基礎和首要解決的問題。本文共分為兩個部分，分別從對生態補償涵義的深刻分析、生態補償立法復雜性的簡述兩個方面就生態補償立法問題進行了簡要的論述。2 生態補償的涵義簡析2.1 “生態”問題的本質多年來，關于生態問題本質的探討，其實是存在一個演變的過程，即由自然本身逐漸向人與自然的關系演變。兩種認識都有其理論和實踐支撐，也都在相應的時期都到了認同和支持。第一種認識來源與對生態系統自然演替的認識。每一個生態系統都是實行自然演替的系統，都遵循自然規律，其在上億年的自然更迭中形成并維持一種平衡，系統中的每一個物種在上億年的自然演替中得以生存。因此，第一種認識隨之而產生，在那段特定時期內，很多學者和環境學家都認為生態問題的本質是自然自身的問題，人僅作為生態系統中的一部分存在，沒有能力也不可能獨立于生態系統之外對其進行干預。由于隨著工業革命的興起和社會生產力的極大提高，導致人類對自然資源和能源的需求不斷膨脹，這一深刻的需求變化使得生態系統遭受嚴重破壞，與此同時，人類在生態系統中的角色發生了根本性的轉變，從原來的個體逐步走向獨立，甚至與生態系統對立存在。因此，為了更好的開展生態保護，人們再度重新認識生態問題，此時，人與自然的關系成為生態問題本質的新詮釋，實現人與自然的和諧共存也成為新共識。既然生態問題的本質是人與自然的關系，那么到底是“以人為本”還是“以自然為本”？這一新的爭論一直未曾停歇。其實，在特定的背景和條件下，這兩種認識都是正確的，都有其科學性和可行性，然而，縱觀在這兩種認識指導下的生態保護實踐，卻都不盡如人意。因此，在生態系統保護面臨嚴峻挑戰的局面下，要想為解決生態保護困局找到“鑰匙”，我們必須再次審視生態問題的本質。既然生態不語，那么生態系統所在地的“人”就成了其“代言人”。在種種經驗教訓面前，我們逐漸意識到，雖然生態保護的問題表面上看是人與自然的關系，但根本上演變為人與人的關系，而這種“人與人”的關系的核心則是“利益均衡”問題，延伸開來，就是受益者與保護者之間、少數人與多數人之間、獲益區域與建設保護區域之間以及當代人和后代人之間的關系。那么，若我們無償的要求這些自然保護區內的保護者或者少數人保護生態環境，這不僅有失社會公平，還有可能會引發其他災難。還有一點不可忽視，我們知道，為了全國生態、經濟和社會發展的總體需要，有些區域不僅被禁止或限制開發，還是國家重點保護區域，那么，在這種行政命令和政策的約束下，就不可避免地會犧牲當地發展的機會，而當地居民為這一生態保護做出的貢獻沒有得到回報，這對保護者來說，是不公平的。這種不公平和其他生態災難的可能性，導致我們對生態問題本質的認識有了變化。從解決生態保護問題的實踐角度出發，很有必要提出關于生態問題本質的第三種認識，即生態問題的本質是“人與人”的關系，核心是“利益平衡”。2既然生態問題的本質是人與人的關系，核心是利益平衡，那么，解決問題的途徑就是“平衡利益”。那么平衡利益的手段是什么？不言而喻，就是“補償”。因此，可以這么說，補償是解決生態保護的首要問題和關鍵手段。2.2 “補償”一詞的辨析這里的“補償”解決的是因生態調節性功能的損益而引起的“人與人之間的補償”它不但體現了人與自然的關系，更體現了人與人之間的關系。下面將“補償”及與“補償”相關的幾個概念進行比較、分析，然后確定生態補償中“補償中“補償”含義。2.2.1 “補償”與“賠償”賠償是指因自己的行為使他人或集體受到損失而給予補償。法律規定上賠償的構成要件有：行為的違法性、對合法權益的損害、違法行為與損害結果之間的因果關系。而法律上對補償的界定是指對因合法行為而引起的損失的一種補救方法。由此可見，“補償”與“賠償”涵義是不同的。他們最大的區別是發生的原因和性質不同：“賠償”一定是因違法行為所引起的，對加害者具有懲罰性；而“補償”是因合法行為所引起的，因合法行為對他人產生損失的補償不具有懲罰性，因行為者有目的的使他人獲益的補償甚至還具有感恩的意味。12.2.2 “補償”與“補助”補助是指從經濟上幫助（多指組織上對個人）：如補助費，事物補助、公差補助等。補助一般有救助目的，如組織上對個人在年老、疾病、喪失勞動能力或其他特殊情況下，提供經濟上的救助。補助者一般多指組織，被補助者則多指個人。由此可見，“補償”與“補助”的最大區別在于：“補助”是多指組織上以一種高高在上的姿態對個人施以恩惠，帶有救濟與幫助的目的，這種恩惠具有很大的隨意性和有限性；而“補償”不是一種施恩與受恩行為，而是補償實施者的法定義務，獲得公平的補償也是不常接受者的法定權利，這種補償應該是法定的和公平的。2.2.3 “補償”與“補貼”補貼是指“（1）貼補（多指財政上的）；（2）貼補的費用”。實踐中，補貼一般是指政府或公共機構，以公益為目的，為引導經濟發展使接受者得益的財政資助行為，因此，補貼是公益為目的，補貼者是政府或公共機構，受補貼者均為企業或某些產業。由此可知，“補償”與“補貼”的最大區別在于：“補貼”不是對被補貼者損失的彌補，而是政府或公共機構單方面的扶植；而“補償”更多的是強調對損失者所受損失的彌補或對有目的的利益提供后的回報，是雙方行為，具有法定性。2.3 “補償”的必要性簡論多年來，我國的生態保護工作主要依靠國家政策和行政命令，以及生態保護區內人們的道德約束和倫理規范，但實踐證明，這兩種方式的效果差強人意。國家政策和行政命令在短期內或許可以收到立竿見影的效果，但由于其對保護者的利益考慮不足，往往制約著保護地區的社會、經濟發展水平，很難長久地發揮作用。而道德約束和倫理規范，在遭遇經濟上的落后貧窮，以及因貧窮而引發的教育、醫療等諸多社會問題時，往往顯得極其脆弱，保護者內心積壓的不滿時刻都有可能迸發。可以說，這兩種方式都沒能涉及到生態保護的核心問題，即人與人之間的利益關系，因此，難以形成長效機制，不能解決生態保護中存在的種種難題。鑒于此，不少人意識到，補償才是開展生態保護的首要問題。只有解決好生態補償的問題，才能協調好生態保護區內外人與人之間的關系，只有將人與人之間的關系協調好，才能解決生態保護的根本問題。只有找到合理的生態補償方式，保護者才有十足的動力來履行保護職責，才有充沛的精力來投身保護工作。只有讓保護者不再為生計而奔波，他們才不會無視生態效益，從而一心一意地做好保護這點事兒。這樣一來，保護者的利益得到保障，受益者為保護者的努力而埋單，通過補償讓雙方不再存在利益上的糾葛，兩者就可各行其道，各守其責，生態保護工作自然就找到了抓手。3 生態補償立法的復雜性簡述雖然“誰受益，誰補償”的生態補償原則3-4共識已經達成，但生態補償相關制度建設、跨行政區流域統籌機制、補償標準的確立等方面存在不少問題，主要表現在以下方面。3.1 生態補償制度推廣的不成熟性按照生態補償的原則，受益方應該補償受損方，然而，我國目前在補償實施過程中主要采取以政府財政轉移支付的方式。究其原因，一是在貫徹此原則的過程中，流域主體各方的責任-權利-義務不明確，如我們通常認定下游為受益方，下游需要補償上游，然而，上下游范圍如何確定？流域各主體方界定到哪個行政級別？各行政區受益方（如用水大戶、排污大戶）的界定等相關法律法規都沒有明確的規定。而且，若從流域整體來看，上中下游即整體流域都是生態受益方，只是付出與受益的數量比例不同而已。其次是補償依據、補償標準難以做到合理定量化，目前已有的實證如東江、東江源、閩江等流域的研究5-8，都只是針對個案來進行研究，可見流域生態補償制度的建立還不具備全國推廣的成熟性。因此，生態補償制度的建立非常迫切，且必須通過國家和地方立法等約束來實現。盡管今年來在我國有關水資源、流域管理、環境保護的法律法規和政策文件中也涉及到對生態保護和建設的扶持和補償，政府工作報告不斷強調“完善資源有償使用制度，完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制9,但目前為止還沒有針對流域生態補償的專項法律法規，這無疑會導致生態補償的長效性難以得到保障。3.2 流域統籌的艱難性流域作為一個自然整體，卻被不同的行政區域所分割，各地方政府，由于自身的自利性，經濟活動一般以本區域利益為導向。上游地區在外部環境的約束下，往往在選擇保護生態損失發展的同時還得投入大量成本進行生態建設，下游地區卻能在享受上游生態服務的同時，大力發展自身經濟，取水時把河流作為“自來水道”，排水時卻把河流作為“下水道”10等不負責任的自利行為并不少見。在流域生態補償問題上常常出現上游積極，下游回避11的現象。綜上所述，流域生態補償的立法面臨著種種困難，即使草案上報國務院通過，其方案的實施也非一蹴而就，生態保護的困境一時必然難以解決，但是對我國就生態補償所付出的努力和所取得的成就應該表示充分肯定。我們應該有理由相信，從地方實踐走向制度規范，只要在路上，生態補償立法便指日可待。參考文獻1 美博登海默（鄧正來譯）：法律學、法律哲學和法律方法.中國政法大學出版社，2001年。2 曹俊.生態問題的本質及其解決途徑.中國環境報.2010-12-29.3 陳兆開,施國慶,毛春梅,等.珠江流域水環境生態補償研究J.科技管理研究,2008,18（1）：23-284 WALLACEK J.Classification of ecosystem services；Study on water environment ecological compension of Pearl RiverJ Science and Technology Management Research,2008,(8)；74-76.5 許振成,葉玉香,彭曉春,等.流域水質資源有償使用機制的思考-以東江為例J.長江流域資源與環境,2007,139(3-4):235-246.6 胡曉華,方紅亞,劉世根,等.建立東江源生淘汰補償機制的探討J.環境保護,2008,(2):39-42.7 黃寶明,劉