財政研究論文-淺談樹立稅式支出理念建立稅式支出預算控制制度論文關鍵詞：稅收優惠稅式支出稅收管理論文摘要：由于缺乏稅式支出理念，傳統的粗放型稅收優惠管理模式制度漏洞大、管理效率低導致了大量稅收優惠的無效投入。稅式支出是一種科學的稅收管理理念和方法，有必要將其列入國家預算并賦予其同直接預算支出一樣的評估和控制程序。以制度創新的方式實現稅收優惠管理的科學化和規范化?，F代所得稅大致由兩個因素構成，第一個因素包括了征收一項常規所得稅所必需的結構性條款。即基準稅制。第二個因素則包括每種所得稅中所規定的特殊優惠。這些條款通常被稱作稅收激勵或稅收補貼，是為特定行業、活動或階層所設計的偏離常規稅制結構的條款。它們形式多樣，例如某些收入不予計列、稅前扣除、延期納稅、稅收抵免或者優惠稅率。無論何種形式，這些對常規稅收結構的偏離都體現了政府通過稅收制度而非其他形式對特定組織或活動的支出。這種支出因為與稅制聯系密切而又不同于一般財政支出，被稱為稅式支出(TaxExpenditure)。稅式支出理論由于其理財的科學性，自提出后被廣泛運用于西方各國財稅實踐。目前，稅式支出預算被絕大多數預算專家視為管理政府預算規模與范圍的有效工具。我國的稅式支出研究起步于上世紀八十年代中后期目前看來被國內外學者所廣泛倡導的稅式支出管理制度之所以在我國沒能得到實施，主要是因為科學的稅式支出理念尚未形成氣候，而其背后的深層次原因在于傳統的粗放型的稅收管理意識仍然起著主導作用。因此，建立我國稅式支出預算管理制度首先要解決的問題就是確立稅式支出理念。其次才是考慮如何建立稅式支出管理制度問題。本文將圍繞這兩個問題進行進一步的闡述。一、拋棄粗放的稅收管理模式樹立科學的稅式支出理念應該看到的是，從稅收優惠到稅式支出，不只是概念上的簡單變換，而是一種新的管理理念的確立和稅收制度的創新。傳統的財稅理論一直把稅收收入和財政支出作為兩個不同的財稅范疇、財政活動的兩個不同階段加以研究，對兩者的聯系的分析主要體現在總量平衡上。由于缺乏稅式支出理念，政府的稅收優惠安排仍然屬于稅收收入的范疇而非財政支出的范疇。與之相適應。在稅收優惠政策的管理上也不象政府財政支出那樣受到嚴格的審查和控制，沒有按照管理財政支出的方式予以量化和監督。這種粗放型的稅收優惠管理模式主要表現出以下幾個方面的問題：1稅收優惠的范圍缺乏統一規范的標準導致稅收優惠項目范圍過于寬泛，規模過于龐大。我國現行稅收優惠幾乎涉及各個不同的稅種、行業和地區優惠項目多、內容雜、規模大。從理論上說，稅收優惠制度屬于非基準稅收制度，應處于從屬地位，但從實際情況來看，稅收優惠的具體規定幾乎滲透到了基準稅制的所有要素。優惠的規模甚至已經超過基準稅制下的稅收收入規模。這不僅損害了稅收制度的完整性，同時也為強化稅收管理制造了障礙。2稅收優惠政策的出臺并無總體規劃和設計缺乏系統性和規范性?，F行的優惠政策是在94稅制的基礎上根據不同時期的需要經過長達十年不斷以部門規章和條例的方式進行補充、修改而形成的，政策條文零散、割裂在政策內涵上沒有總體和長遠規劃，相互問缺乏協調和配合。沒有形成有機整體，導致稅收優惠不同程度存在交叉、重復甚至沖突制度漏洞很大。3缺乏科學規范的稅式支出分析制度，無法形成對稅式支出總量、方向、效益和風險上的控制導致稅收優惠的大量無效投入?，F行的稅收優惠主要以單項管理模式為主屬臨時性專項分析，沒有納入預算和政府的有效控制中。從其管理過程看，無固定的審批、檢查和評估方法沒有形成統一的、系統的和規范的制度，沒有嚴格的法律制度，基本上處于一種放任自流的狀態，屬粗放型管理。這種粗放型的管理模式必然導致稅收優惠效益欠佳。4稅收優惠管理主體多，對管理權缺乏必要的責任和約束機制導致稅收優惠管理混亂。各地不同程度地存在優惠大戰問題。雖然在名義上稅收優惠的管理權高度集中于中央，但從實踐上看幾乎各個層級的政府都或多或少地制定了部分稅收優惠項目。各地為了地方利益，常開展稅收優惠大戰，稅收優惠政策被濫用。削弱了稅收法律的權威。5稅收優惠手段以直接優惠為主，并且對政府讓渡的稅款使用方向缺乏限定條款，導致稅收優惠的政策效應不明顯。我國常見的稅收優惠手段主要是減免稅、退稅等直接方式而采用稅收抵免、加速折舊和延期納稅等間接方式很少。直接優惠方式雖然簡單明了。但在激勵效應上明顯低于間接優惠。這必然會帶來效率上的損失。由此可見缺乏稅式支出理念的粗放型稅收管理模式一方面導致了稅收優惠的無效投入另一方面稅收管理的混亂給不法納稅人提供了尋租機會，加之監督和處罰機制不健全，在實踐中產生了拿稅收優惠做交易的種種垢病。稅式支出理念的提出正是針對傳統優惠政策的粗放特征及其問題而來的。根據稅式支出理論，稅收優惠不再被視為政府在稅收收入方面對納稅人的一種讓渡而是作為政府財政支出的一種形式將其列入國家預算并賦予其同直接預算支出一樣的評估和控制程序以制度創新的方式實現稅收優惠管理的科學化和規范化。因此，從稅收優惠到稅式支出，并不僅僅是概念上的簡單變換，而是一種新的管理理念的確立。這種稅收優惠管理制度的創新，必將使我國稅收優惠政策效果提高到一個新的水平。二、建立稅式支出的預算控制制度稅式支出的預算控制制度。就是將非基準稅制性質的稅收優惠采取類似財政預算支出管理形式，要求任何稅收優惠必須經過國家預算控制程序方可實施。稅式支出的預算控制，是稅式支出管理制度的核心內容。圍繞這一核心，還必須對稅式支出如何界定、稅式支出政策手段、稅式支出金額的統計及效果的評估等問題做出明確的規定。這些規定的總和，即構成了稅式支出管理制度。建立我國的稅式支出預算控制制度，有幾個方面的問題要解決好：第一我國稅式支出預算控制方式的選擇綜觀世界各國實踐稅式支出的預算控制方式主要有三種類型。即非制度化的臨時監督與控制、建造統一的稅式支出賬戶以及臨時性與制度化相結合的控制方法。非制度化的臨時監督與控制是政府在實施某項政策過程中，只是在解決某一特殊問題時才利用稅式支出并對此加以管理，這種監督與控制是臨時的，沒有形成制度；而統一的稅式支出賬戶則相反，它對全部稅式支出項目按年編制成定期報表(通常按年度編報)，連同主要的稅式支出成本的估價，附于年度預算報表之后。在加拿大和美國這些賬目實際上被合并于國家預算分析過程之中。構成整個國家預算分析的一部分；臨時性與制度化相結合的控制方法則只對那些比較重要的稅收減免項目規定編制定期報表，納入國家預算程序，但并不把那些被認為是稅式支出的項目與基準稅制結構區分開來，亦即并不建立起獨立的稅式支出體系(陳共，2000)。從各國實踐經驗來看。建造統一的稅式支出賬戶，采取全面預算管理是稅式支出管理的最有效途徑。但結合我國的預算管理水平的實際情況并考慮到我國長期以來并沒有一套系統的稅收優惠管理制度，稅式支出的預算管理還有一系列基礎性的工作有待完成，所以，建立全面的預算管理只能設定為遠期目標。從近期來看。應從對現行稅收優惠條款進行梳理、分析和歸類等基礎工作人手，先在一個較小的范圍內(比如某一部門或某一具體稅式支出項目)開始進行稅式支出成本預算分析，編制簡單的稅式支出預算表，然后再逐漸擴大到主要的稅式支出形式，形成正規的、系統的稅式支出預算表，并附在年度預算表之后，報權力機構審批。在此基礎上，通過一個較長時期的摸索，不斷補充完善。實現稅式支出預算與直接預算的有機結合并從預算法的高度實行對稅收優惠效果及支出規模的控制。(隋政文，2003)這樣一個由易到難，分步推進的策略，應該是比較符合我國現實情況的。第二稅式支出的范圍的界定在稅式支出管理的國際實踐中，基于不同的政府在不同時期宏觀政策目標和宏觀調控任務的定位上的差異。各國對基準稅制的理解也不盡相同。這樣，一項稅收優惠規定究竟是屬于基準稅制還是對基準稅制的偏離，在各國的稅式支出管理中呈現很大差異。我們目前要做的。首先要對現行稅法進行認真梳理和分析，將那些出于優惠目的而制定的可能減少稅收收入的法令條款開列出來，在此基礎上。劃分