財政研究論文-政府間財政支出責任劃分研究述評摘要：政府間支出責任劃分理論方面的研究主要集中于分析框架，其中最具代表性的是Musgrave的“財政三職能”、Oates的財政聯邦制理論、Olson的財政均等化原則和Martinez的多維框架理論；實證方面，Musgrave、Martinez等眾多學者分別對成熟市場經濟國家和轉軌國家的支出責任劃分情況進行了研究；方法上則主要采用了成本收益法、比較分析法、實驗經濟學以及第二代財政聯邦制理論等研究方法。關鍵詞：政府間財政關系；財政支出；支出責任劃分中國政府間財政關系的根本問題是它的不平衡，對此，世界銀行一份研究報告建言，改革方案可從支出責任劃分入手（夏祖軍，2006）。這是構建政府間財政關系體系的基礎（Martinez，1994）。為此，本文從理論、實證和研究方法三個方面，對國外有關支出責任劃分的重要文獻進行了系統梳理，希望能為中國現行政府間財政關系改革提供一些借鑒。一、理論分析支出責任劃分的最初研究，受斯密“廉價政府”思想的影響，僅限于原則性探討，如Bastable提出受益原則、行動原則和技術原則（注：參見：毛程連（2003）。）。進入20世紀，隨著公共產品理論的深入發展，Tiebout（1956）提出了著名的“用腳投票”模型，該模型披露了消費者對地方公共品的偏好，從而幫助地方政府決定提供本地公共品的水平。雖然Tiebout沒有明確闡明地方政府支出水平確定的機制，也沒有揭示出地方政府承擔的具體支出責任，但他的研究表明了地方政府可以優化資源配置，有效提供地方公共品。對支出責任劃分的系統的理論研究則始于20世紀中葉Musgrave對財政職能的分析。Musgrave（1959）歸納出“財政三職能”，由此確定了政府承擔資源配置（提供公共物品與服務）、收入分配和經濟穩定的支出責任，這幾乎成為支出責任劃分的理論基石。然而，Musgrave的分析僅限于一級政府，現實中的聯邦制國家是多級政府，由此Oates（1968）提出了財政職能在各級政府間最優劃分的問題。研究發現：經濟穩定方面，區域的開放性特征限制了地方政府財政政策的有效實施，而周期性波動是全國性特征，要求實行中央計劃和直接補償政策；收入分配方面，經濟個體的流動性極大地限制了地方政府改變現有收入分配格局的能力；資源配置方面，地方政府對公共需要較為敏感，且地方政府有為消費者提供一攬子公共選擇的愿望，因此，地方政府提供地方公共品、中央政府提供全國范圍的公共品是適當的，但中央政府應參與外部性的糾正，其參與程度要綜合考慮溢出效應與規模經濟。簡言之，聯邦政府承擔收入分配與經濟穩定的主要責任，而地方政府和聯邦政府都有提供公共物品與服務的重要責任。上述研究雖然擴展到了兩級政府，但仍未解決多級政府間的支出責任劃分問題。Oates（1972）提出了財政聯邦制理論，旨在解決聯邦制國家政府間財政收支的最優劃分問題。在Oates看來，聯邦制政府是一個集中與分散決策相結合的公共部門，該部門中，各級政府對公共服務內容的抉擇，主要取決于相應轄區居民的公共需求。因此，合理分配收入和穩定經濟是聯邦政府的使命，而與市場失靈有關的提供公共品、消除外部性等應由州和地方政府負責，但典型的公共品（如國防），仍應由聯邦制政府提供并籌資。可見，Oates進一步發展了原有的支出責任劃分思想，他不僅明確了聯邦制下州政府的支出責任，還揭示出各級政府的最終目標是滿足本轄區的公共需求，而這些原則也成為后來政府間財政支出責任劃分的基本框架。盡管傳統經濟理論為辨識各級政府的財政職能奠定了基礎，但它并未明細支出責任劃分。由此，Olson（1969）以公共物品確定行政轄區從而確定轄區支出責任的思路，探討了指導行政轄區責任劃分合理模式的發展原則。在財政均等化原則：政府間責任劃分中，他先依據交易費用不為零，否定了當時轄區間自由討價還價能夠以帕累托最優方式解決外部性的觀點，隨后通過分析公共物品受益范圍與提供該物品的行政轄區之間的關系，得出財政均等化原則，即公共物品的受益者與成本負擔者一致。通過分析公共物品生產成本，他總結出規模經濟原則。但他同時指出，規模經濟較難把握，有時相反會導致規模不經濟，解決的辦法就是地方政府最小化單位成本，聯邦政府則依據外溢程度對收益外溢部分給以地方政府補助，由此他又概括出聯邦補助原則。值得注意的是，在談到聯邦補助時，Olson曾提到如果地方政府沒有特別受益，那么就應該完全由聯邦政府承擔所有成本，可見，早在上世紀60年代就已經蘊含了實施責任與籌資責任相分離的思想。Olson的研究為財政實踐提供了重要指導，然而其分析主要集中于配置問題，而且依據財政均等化原則會產生無數個行政轄區，這顯然是不符合實際的。Martinez（2001）拓展了研究思路，指出支出責任本身具有多維成份：一是實際生產或供應，二是提供或管理，三是籌措資金，四是制定規則、標準或政策。并由此給出了一個典型的支出責任劃分框架。該框架揭示了多項公共服務都涉及多級政府，據此，Martinez認為分權改革必須政府間合作。齊守印(2003)在傳承Martinez思想的基礎上又進一步指出，為了克服公共物品的效益外溢性、兼顧效率與公平,不僅公共物品的決策責權、執行責權、管理責權、監督責權需要分別配置于兩級以上政府機構,而且其中決策、執行、管理、監督每一項責權差不多都要以不同的側面配置于不同級政府機構。但特爾米納什（2003）等對管理責任與融資責任相分離的分權模式提出了質疑，認為責任分離會導致政府支出擴大、地方政府財政責任感降低等問題的產生。因此，這一分析框架的可行性還有待考察。二、實證研究(一)成熟市場經濟國家的支出責任劃分上世紀70年代起，財政分權成為公共財政領域的焦點，但美國卻出現了資源配置不均與財政體制橫向失衡問題。在此背景下，Musgrave等（1976）試圖探尋出高效的財政結構。他們重新審視了各級政府的財政角色及政府間財政關系，認為穩定和分配職能劃歸中央政府，配置職能由受益轄區（地方、地區或全國）承擔。但這種劃分仍有調整的余地，因為：（1）溢出效應的解決需要更高一級政府干預；（2）中央政府可能考慮到地方公共服務的重要價值而給予補助；（3）財政聯邦主義哲學觀提倡地方轄區財政地位均等化；（4）轄區間財政差異可能導致配置無效率，需要中央來緩解這一差異；（5）中央政府具有稅收優勢。此外，他們專門分析了美國的貧窮和教育財政問題。根據聯邦政府承擔收入分配的原則，他們認為貧窮問題，“應該是國家問題，而不該將此負擔轉移給鄰近的慈善團體，也不該給那些正好住在有大量低收入人口、有著強烈福利需求的轄區的人造成稅收負擔”，也就是說，貧窮問題屬于福利財政范疇，應由聯邦政府負責。而人口流動性的增強（越來越少的人在接受公立教育的轄區工作），要求教育財政由地方政府提供向地方、州和聯邦政府聯合提供模式轉變。事實上，到70年代末，教育不僅由各級政府聯合提供，而且教育支出需求的不斷擴大，遠遠超過了地方政府財政能力，結果州政府以補助金的形式承擔了近50%的中小學教育支出。這表明，支出責任劃分將隨著實際變化而不斷調整；聯邦及州政府應承擔部分混合公共物品供給的資金提供責任；支出責任劃分的確定還需綜合考慮責任承擔者的財政能力。1984年，Musgrave等揭示了美國新聯邦主義趨勢。他們指出，二戰后聯邦補助體制的不斷發展導致大量共同責任出現，由此產生出有別于傳統“層級蛋糕”模式的“大理石花紋蛋糕”（注：大理石花紋蛋糕一般指通過把淡色和暗色的面粉相混合而做成的有條紋或斑紋的蛋糕，這里比喻混合模式的財政聯邦制。）的財政聯邦制，而新聯邦主義正是倡導傳統層級模式的回歸，要求嚴格劃分各級政府責任。該思想源于1982年的里根計劃，即：聯邦承擔全部公共醫療補助責任，州承擔所有對有子女家庭的補助責任（AFDC）和給低收入者發放食物券的責任；1984年起，革新州的44個補助計劃；為補償前兩項對州造成的超額成本，建立臨時性信托基金；1991年起，聯邦加大對州的轉移支付力度，州對轉移支付資金的使用具有自主權。該計劃是為了提高州和地方財政自主能力，實現公共項目的高效管理。但實施過程中，新的責任劃分遭到州和地方政府的抵