財(cái)政研究論文-公共財(cái)政框架下的農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題摘要農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)公共財(cái)政框架的公平誘導(dǎo)和釋放，公共財(cái)政框架最核心的功能就是要改變現(xiàn)行權(quán)力資源配置格局。公共財(cái)政框架下的農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題不是農(nóng)業(yè)內(nèi)部的問(wèn)題，而是必須構(gòu)建先分離再融合、創(chuàng)造的總體思路和模型。我們應(yīng)在能掌握的權(quán)力資源開(kāi)始漸進(jìn)改革，在農(nóng)業(yè)和公共財(cái)政框架的融合階段作出可操作的具體方案，使兩者雙向互動(dòng)，并從根本上解決農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題。關(guān)鍵詞公共財(cái)政遺忘效應(yīng)權(quán)力資源農(nóng)業(yè)發(fā)展在公共財(cái)政框架下研究農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，是當(dāng)前的一個(gè)熱點(diǎn)，也有了一些成果。但研究者大都是從原先的假設(shè)和前提出發(fā)，從而使公共財(cái)政框架的解釋能力下降，農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題研究也被引入了無(wú)發(fā)展性的淺灘。反過(guò)來(lái)，其從宏觀上也誤導(dǎo)公共財(cái)政框架構(gòu)建的初衷，偏離了問(wèn)題的重點(diǎn)，這也必然會(huì)影響到正在變革中的農(nóng)業(yè)，一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題探索的進(jìn)一步深化。因此，筆者試圖打破常規(guī)，應(yīng)用新的框架和方法分析兩者的關(guān)系，并為我國(guó)正處于變革中的農(nóng)業(yè)和公共財(cái)政框架的研究提供借鑒。一、公共財(cái)政框架下的農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題的實(shí)質(zhì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的總體落后有其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因。SmithAdam（亞當(dāng)斯密，1776）認(rèn)為，1分工是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的源泉，工業(yè)與農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率差別原因是工業(yè)中分工的好處大于交易費(fèi)用，而農(nóng)業(yè)中的協(xié)調(diào)費(fèi)用高于好處。農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入的比重下降，不是因?yàn)槿藗兊钠没蛏a(chǎn)條件的外生變化，而是農(nóng)業(yè)必須靠從工業(yè)進(jìn)口機(jī)器來(lái)間接進(jìn)行分工。進(jìn)行分工的同時(shí)，也使整個(gè)市場(chǎng)打破了原來(lái)的均衡點(diǎn)，并開(kāi)始尋找新的均衡點(diǎn)。SmithAdam的觀點(diǎn)有一個(gè)前提，即工業(yè)和農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)環(huán)境中擁有相同的權(quán)力資源。對(duì)于我國(guó)的農(nóng)業(yè)而言，無(wú)論是封建社會(huì)還是解放后，都是權(quán)力資源配置格局下的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)。康芒斯的觀點(diǎn)2雖然有些極端，但市場(chǎng)功能的發(fā)揮及資源配置的過(guò)程肯定是以一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)為前提的。農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)公共財(cái)政框架的構(gòu)建和真正運(yùn)行，但公共財(cái)政框架除了對(duì)農(nóng)業(yè)收支的規(guī)范化和科學(xué)化進(jìn)行界定外，最核心、最重要的功能是調(diào)整和重組全社會(huì)的權(quán)力資源配置格局。“三農(nóng)問(wèn)題，本質(zhì)上是一個(gè)道德問(wèn)題”（楊小凱）。3當(dāng)全社會(huì)在某個(gè)時(shí)刻都認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)的艱難處境時(shí)，一時(shí)的言論很是動(dòng)聽(tīng)感人。由于現(xiàn)行的權(quán)力資源的格局，制定者和執(zhí)行者都是原先既定利益的受惠者，他們會(huì)逐漸遺忘以前的言論，遺忘權(quán)力資源初期取得的不公平性。“當(dāng)不平等成為社會(huì)的一般規(guī)律時(shí)，最大的不平等是不會(huì)引起注意的。”4在農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題上，這種“遺忘效應(yīng)”也同樣存在。據(jù)現(xiàn)在農(nóng)業(yè)方面的政策和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的研究來(lái)看，公共財(cái)政框架只是開(kāi)始了最基礎(chǔ)的試探性的構(gòu)建。我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏足夠的保障，公共產(chǎn)品的城市化傾向和農(nóng)村地方公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重滯后，成為農(nóng)民增收、城鄉(xiāng)差別拉大、二元結(jié)構(gòu)更趨突出的根本原因（王國(guó)華、李克強(qiáng)）。人口占總數(shù)最多的產(chǎn)業(yè)，在財(cái)政的二次分配中，竟然只有不到500億元，遠(yuǎn)低于其他的產(chǎn)業(yè)，而且國(guó)家的行政管理費(fèi)用在2004年就已經(jīng)達(dá)到了3000多億元。各種源自社會(huì)等級(jí)制度的限制，極大的破壞了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而在此種權(quán)力資源配置格局下的國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持（很多時(shí)候這種照顧是看得見(jiàn)、摸不著的），又進(jìn)一步扭曲了真正的農(nóng)村市場(chǎng)。再加上農(nóng)業(yè)原先交易效率的低下，農(nóng)業(yè)本身分工結(jié)構(gòu)有向自給自足的全部均衡傾斜的趨勢(shì)，以及政績(jī)化的政策和個(gè)別地區(qū)農(nóng)業(yè)邊際改革的成果，使這種變化顯得異常的模糊。到2002年，地方政府有45%的財(cái)權(quán)，但行使著69.3%的事權(quán)，使得財(cái)政框架下的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過(guò)制度外的收費(fèi)用以彌補(bǔ)巨額的負(fù)債。一些學(xué)者在研究農(nóng)業(yè)問(wèn)題時(shí)，總是從既定的假設(shè)出發(fā)，他們單純的認(rèn)為公共財(cái)政框架正在順利和諧地構(gòu)建中或已經(jīng)基本構(gòu)建完畢，并且能為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供應(yīng)有的支持和公開(kāi)、公平、合理的引導(dǎo)。這顯然是沒(méi)有真正理解農(nóng)業(yè)和公共財(cái)政框架的核心關(guān)系問(wèn)題，他們錯(cuò)誤地估計(jì)了既得利益者及其代表的權(quán)力和抵制、誤導(dǎo)農(nóng)業(yè)改革的能力。現(xiàn)行權(quán)力資源配置格局的制定者和實(shí)施者大都是原先的受惠者，從馬克思哲學(xué)理論分析，他們對(duì)這種格局持天生的唯心主義認(rèn)同。那么，那些學(xué)者根據(jù)前面的前提而做的一系列研究的實(shí)用價(jià)值也就值得質(zhì)疑。“一個(gè)階層的民主，也要依靠其經(jīng)濟(jì)力量。”5因此，我們要打破原來(lái)的老套路，正如CoaseR.（科斯，1937）提出企業(yè)為什么會(huì)出現(xiàn)一樣（而不是從規(guī)模經(jīng)濟(jì)舊的角度），6當(dāng)時(shí)人們也是忽略了這個(gè)問(wèn)題，只知道企業(yè)的存在或企業(yè)研究方向就是一個(gè)前提，但當(dāng)科斯及其弟子張五常對(duì)企業(yè)理論作出了突破性的研究之后，人們對(duì)于企業(yè)和企業(yè)的管理理論的視野及解釋力就更高明了。公共財(cái)政框架也是一樣。二、公共財(cái)政框架下的農(nóng)業(yè)發(fā)展思路及模型農(nóng)業(yè)問(wèn)題是一個(gè)社會(huì)等級(jí)問(wèn)題，由此而引出的權(quán)力資源配置格局的嚴(yán)重傾斜，其實(shí)農(nóng)業(yè)始終處在社會(huì)權(quán)力資源循環(huán)的外圍。7構(gòu)建公共財(cái)政框架，首先就要突破這道頑固的防線，然后重新科學(xué)地重組權(quán)力資源配置格局，引導(dǎo)我國(guó)由分配型財(cái)政、生產(chǎn)型財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，最大程度上削減和緩沖農(nóng)業(yè)分配過(guò)程中的協(xié)調(diào)費(fèi)用負(fù)擔(dān)，從根本上杜絕農(nóng)業(yè)發(fā)展的桎梏。1.先分離。即先把公共財(cái)政框架的構(gòu)建和農(nóng)業(yè)本身首期分離，對(duì)整個(gè)社會(huì)特別是公共財(cái)政框架，可以避免現(xiàn)行的社會(huì)等級(jí)制度下的“迷霧政治”。在“迷霧政治”的環(huán)境中，就是有某些階層借原來(lái)的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)和人群的政策導(dǎo)向掩蓋其真正的目的，使政策和政策的可行性與連續(xù)性大打折扣。如農(nóng)村的金融信貸，國(guó)家有意搞活農(nóng)村金融市場(chǎng)，但真正受益的卻是房地產(chǎn)行業(yè)。在分離中，我們要根據(jù)憲法真正地構(gòu)建公共財(cái)政框架，給予農(nóng)業(yè)以公平。公共財(cái)政框架的首期構(gòu)建也要與農(nóng)民在國(guó)民中應(yīng)有的權(quán)力相匹配，更重要的是框架的推行和實(shí)施更要符合這一標(biāo)準(zhǔn)。要打破權(quán)力中的黃宗羲定理，框架的實(shí)施也是針對(duì)實(shí)施者的，否則，由于政府和上層等級(jí)的既得利益，邊際利益的調(diào)整也會(huì)達(dá)到極限。如自1978年的農(nóng)業(yè)邊際利益調(diào)整，到上世紀(jì)90年代時(shí)達(dá)到了極限，造成了延續(xù)至今的農(nóng)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期停滯不前。如果不打破原來(lái)的權(quán)力資源分配的格局，農(nóng)業(yè)本身結(jié)構(gòu)又將更遠(yuǎn)離帕累托最佳，而現(xiàn)行農(nóng)業(yè)內(nèi)部畸形的市場(chǎng)均衡又在破壞其發(fā)展。所以，要依靠公共財(cái)政框架對(duì)行政機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府作出大幅度的壓縮，這是關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展命運(yùn)的根本性措施，況且國(guó)家政權(quán)和公共財(cái)政也能夠承受這種變革及其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。我們借助柯布道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)建立一個(gè)簡(jiǎn)化的模型來(lái)進(jìn)行初淺的量化，以便更好地理解權(quán)力資源在政治和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)領(lǐng)域以及在城市和農(nóng)村的配置所產(chǎn)生的長(zhǎng)期社會(huì)發(fā)展績(jī)效。Y=AaBb（A=c1+d1，b=c2+d2）A和B分別表示權(quán)力資源在政治和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)領(lǐng)域的配置，具體轉(zhuǎn)化為財(cái)政間接控制市場(chǎng)配置（財(cái)政間接控制）兩部分；a和b則相應(yīng)的表示社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效對(duì)該領(lǐng)域權(quán)力資源的彈性參數(shù)，且a+b=1；表示綜合績(jī)效系數(shù)；Y表示總體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效；c和d表示農(nóng)村和城市的權(quán)力資源配置。由于我國(guó)總體分工演進(jìn)和專業(yè)化已到了一定的階段，完全保險(xiǎn)的行業(yè)部門(mén)改革也取得了有效的成績(jī)，從理論和實(shí)踐的角度已經(jīng)證明：市場(chǎng)配置效率高于財(cái)政直接配置效率，即a.在這一模型下，現(xiàn)行的財(cái)政體制為：AB，d2c2，d1d2.即權(quán)力資源只要由財(cái)政直接控制，且主要配置在城市，但B的比重在逐步的增大。公共財(cái)政框架在這個(gè)模型下應(yīng)該是：Ad1，d2c2，即工商基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制，權(quán)力資源總體向市場(chǎng)傾斜，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化，逐步消減城鄉(xiāng)對(duì)立的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，因而可以從根本上解決農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題。這是公共財(cái)政框架構(gòu)建和運(yùn)行的總的思路。2.再融合、創(chuàng)造。在融合和創(chuàng)造過(guò)程中，農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題就會(huì)變得比先