摘要：作為一項(xiàng)基本制度，體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)遵循權(quán)力界限明晰、運(yùn)行機(jī)制融貫的總體邏輯，其聚焦深化改革中的主要矛盾，致力于從優(yōu)化治理信息結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新協(xié)調(diào)合作機(jī)制、消弭治理風(fēng)險(xiǎn)3個(gè)方面創(chuàng)建“上下共治”的新格局。基于充分的理論依據(jù)，研究運(yùn)用多種政策分析工具，構(gòu)建了我國地方體育行政執(zhí)法及處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)評價(jià)模型。通過對24個(gè)省級行政區(qū)體育行政執(zhí)法和處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)量化分析發(fā)現(xiàn)，地方體育行政部門已經(jīng)建設(shè)了初步的制度框架，其中有10個(gè)省級行政區(qū)的基準(zhǔn)得分較高，達(dá)到了良好等級，這些為后續(xù)開展相關(guān)工作提供了依據(jù)。但是整體看，地方體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)在總體設(shè)計(jì)、權(quán)力配置、舉措創(chuàng)新等方面還存在不少問題，在進(jìn)一步的行政治理改革中，體育行政部門應(yīng)高度重視這些問題，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，依托數(shù)字信息平臺系統(tǒng)性開展建設(shè)工作。關(guān)"鍵"詞：體育法；地方體育行政執(zhí)法；地方體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)；行政治理建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容和舉措。黨的二十大報(bào)告明確提出“深化行政執(zhí)法體制改革”“完善行政執(zhí)法程序，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和能力建設(shè)，健全行政裁量基準(zhǔn)”。2022年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》）提出了貫徹新發(fā)展理念，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的一系列舉措。國家戰(zhàn)略改革要求為建立體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，推進(jìn)體育法治高質(zhì)量發(fā)展提供了重要依據(jù)。目前，我國有24個(gè)省級行政區(qū)發(fā)布了獨(dú)立的體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，形成了基本制度框架，但對這些基準(zhǔn)文本梳理看，仍然存在著對國家相關(guān)要求的認(rèn)識不到位、體育行政權(quán)力與行政相對人權(quán)利的配置不夠合理、重點(diǎn)領(lǐng)域體育行政裁量舉措不完善等突出問題，距離“行政裁量標(biāo)準(zhǔn)制度化、行為規(guī)范化、管理科學(xué)化”的目標(biāo)還有很大差距。鑒于此，本研究運(yùn)用PMC（policymodelingconsistencyindex）建模方法、政策文本分析工具（ROSTCM6和WARDART）等對我國24個(gè)省級行政區(qū)體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)進(jìn)行量化評價(jià)分析，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，為進(jìn)一步落實(shí)這一制度提出針對性舉措。1"體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的內(nèi)涵基于國務(wù)院辦公廳于2022年8月印發(fā)的《意見》以及相關(guān)地方發(fā)布的文件，對體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)概念進(jìn)行界定：體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)主要是指體育行政機(jī)關(guān)結(jié)合本地區(qū)、本部門的行政管理實(shí)際，按照裁量涉及的不同事實(shí)和情節(jié)，對相關(guān)法律法規(guī)中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度等進(jìn)行細(xì)化量化，以特定形式向社會公布并施行的具體體育執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。其核心目的是實(shí)現(xiàn)體育行政權(quán)力優(yōu)化配置，提升治理效率，切實(shí)維護(hù)群眾的體育權(quán)益。作為行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的有機(jī)組成部分，體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)也呈現(xiàn)出多維度的內(nèi)涵。首先，具有明確的基本制度指向性。從內(nèi)在機(jī)理看，中國治理實(shí)踐有其獨(dú)特的發(fā)展規(guī)律、價(jià)值目標(biāo)和覆蓋場域，其不斷向不同的主體、領(lǐng)域、空間延伸，形成了公域與私域的有序貫通、公益與私益的有機(jī)融合，這奠定了行政法治建設(shè)的基礎(chǔ)[1]。在中國國家治理轉(zhuǎn)向中，行政法治是重中之重，其以制度建設(shè)為著力點(diǎn)，其中“作為可能性”是重要內(nèi)容，核心是評判“行政機(jī)關(guān)在既定資源約束條件下履行職責(zé)所能達(dá)到的水平”[2]。體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)建設(shè)也遵循這一總體邏輯。一方面，“作為可能性”也充分體現(xiàn)出體育領(lǐng)域的深層次改革，即在現(xiàn)有的資源稟賦和條件下，體育行政部門應(yīng)當(dāng)確立新發(fā)展理念，切實(shí)履行職責(zé)，深化執(zhí)政為民舉措，不斷提升認(rèn)知格局和治理水平。另一方面，基于權(quán)力與權(quán)利的適配，基準(zhǔn)制度要始終保持體育行政權(quán)力和群眾體育權(quán)利之間的張力，確保二者相互促進(jìn)。系統(tǒng)論強(qiáng)調(diào)整體有序運(yùn)行，體育行政權(quán)力和公民體育權(quán)利處于基準(zhǔn)制度這一統(tǒng)一體中，不可分割，共同指向建構(gòu)新型治理情境。其次，核心是優(yōu)化體育治理模式。當(dāng)前，數(shù)字時(shí)代的中國多層級政府治理帶來3個(gè)關(guān)鍵性變化，即信息優(yōu)勢的上下分化、屬地原則的效能衰減、社會風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模放大。這些變化成為驅(qū)動當(dāng)代中國政府形成“上下共治”治理模式的關(guān)鍵因素[3]。毫無疑問，體育行政也面臨深層次改革，其關(guān)鍵變化也表現(xiàn)在3個(gè)方面：一是數(shù)字技術(shù)運(yùn)用使體育治理場景日趨復(fù)雜，多層級體育行政部門的信息結(jié)構(gòu)整體發(fā)生改變，上級體育行政部門日益轉(zhuǎn)向“信息治理”，并賦權(quán)下級行政部門或其他多元主體開展“實(shí)務(wù)治理”。二是體育治理領(lǐng)域不斷拓展，跨部門、跨區(qū)域合作成為常態(tài)，傳統(tǒng)屬地治理已經(jīng)難以應(yīng)對，需要建立大跨度的區(qū)域或者部門協(xié)作機(jī)制。正如有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)字時(shí)代，基于數(shù)字技術(shù)的治理疆域正在生成，其迥異于傳統(tǒng)治理，引發(fā)了權(quán)屬觀念的深刻變革[4]。在這一過程中，體育行政的屬地管理原則也逐步減弱，更加需要建立“大協(xié)調(diào)”的治理機(jī)制，這一變革不可謂不深刻，應(yīng)給予高度關(guān)注。三是體育治理范圍不斷拓展，治理風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大，需要不斷強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。從社會結(jié)構(gòu)性要素看，政府政策應(yīng)對的問題是多方面的，當(dāng)總量政策的社會實(shí)施渠道不健全，會引發(fā)利益差異，進(jìn)而導(dǎo)致社會分化，從而使社會危機(jī)的傳導(dǎo)機(jī)制更為復(fù)雜[5]。體育行政裁量基準(zhǔn)制度正是應(yīng)對這一危機(jī)的重要舉措，其將所有治理的具體任務(wù)和目標(biāo)、業(yè)務(wù)流程、階次等與不同群體的利益聯(lián)系起來，完善治理方式和渠道，將潛在的風(fēng)險(xiǎn)降至最低。最后，立足具體治理領(lǐng)域，強(qiáng)化上下共治，注重治理實(shí)效。“法治軌道預(yù)設(shè)了一條通向中國式現(xiàn)代化的正確道路，全社會的一切活動都不能脫離或偏離法治軌道，否則就會跌入權(quán)力任性或政治野蠻的峽谷”[6]。將權(quán)力納入法治軌道是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要保障和必然要求。毫無疑問，為了實(shí)現(xiàn)既定體育治理目標(biāo)，也需要將不同類型的體育行政權(quán)力納入法治軌道，這是實(shí)現(xiàn)權(quán)力優(yōu)化配置的關(guān)鍵。體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)則是落實(shí)這一戰(zhàn)略要求的具體舉措，其通過細(xì)化治理領(lǐng)域，完善治理機(jī)制，不斷增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的包容性、系統(tǒng)性和融貫性。深層次看，通過基準(zhǔn)制度建設(shè)，也能夠有效支撐各級體育行政部門的權(quán)力空間，清晰界定責(zé)任邊界，同時(shí)不斷優(yōu)化控制機(jī)制及協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，以共同面對治理績效壓力。當(dāng)前最為迫切需要解決的是各級體育行政部門應(yīng)當(dāng)立足所轄區(qū)域體育資源的可及性、可調(diào)配性，細(xì)化行政作為的依據(jù)和邊界，明確任務(wù)匹配度，確定執(zhí)政作為可能性的預(yù)期結(jié)果，同時(shí)采取有效舉措，確保預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2"構(gòu)建體育行政執(zhí)法與處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)評價(jià)模型基于上述分析，運(yùn)用PMC方法[7]對我國地方體育行政執(zhí)法和處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（以下簡稱“基準(zhǔn)”）進(jìn)行建模分析。PMC指數(shù)模型是一種通過構(gòu)建指標(biāo)體系評價(jià)政策內(nèi)部一致性的權(quán)威分析工具，主要由確定政策樣本、建立分析模型、展開結(jié)構(gòu)性分析3個(gè)部分構(gòu)成。其中確定政策樣本主要包括基準(zhǔn)的收集與篩選；建立分析模型主要包括基準(zhǔn)變量分類與參數(shù)識別、形成多投入產(chǎn)出表、計(jì)算PMC指數(shù)、繪制PMC曲面圖；結(jié)構(gòu)性分析主要包括對基準(zhǔn)的總體評價(jià)、指標(biāo)橫向分析，以及基準(zhǔn)的縱向分析。2.1"確定基準(zhǔn)樣本通過兩個(gè)途徑搜集地方基準(zhǔn)樣本：一是以“體育行政處罰”“體育行政裁量”為關(guān)鍵詞，利用北大法寶地方法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行精確檢索，共收集22份地方規(guī)范性文件；二是在各省體育局官網(wǎng)中檢索收集到了16份基準(zhǔn)樣本。對上述基準(zhǔn)篩選的標(biāo)準(zhǔn)為：一是截至2024年4月1日，我國省級政府或省級體育行政部門正式發(fā)布；二是剔除非獨(dú)立體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)（有3個(gè)省份并未單獨(dú)制定體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)），以及省級以下地方政府體育行政部門發(fā)布的基準(zhǔn)；三是選擇最新頒布的基準(zhǔn)，排除失效或正在修訂的基準(zhǔn)。經(jīng)過篩選，最終確定了北京市（P1）、重慶市（P2）、天津市（P3）、安徽省（P4）、湖北省（P5）、貴州省（P6）、河北省（P7）、河南省（P8）、湖南省（P9）、吉林省（P10）、江蘇省（P11）、江西省（P12）、遼寧省（P13）、山東省（P14）、陜西省（P15）、福建省（P16）、四川省（P17）、甘肅省（P18）、黑龍江省（P19）、廣西壯族自治區(qū)（P20）、寧夏回族自治區(qū)（P21）、內(nèi)蒙古自治區(qū)（P22）、西藏自治區(qū)（P23）、新疆維吾爾自治區(qū)（P24）24個(gè)省級行政區(qū)的體育行政執(zhí)法與處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)樣本。2.2"建立基準(zhǔn)分析模型第1步是基準(zhǔn)變量分類與參數(shù)識別。運(yùn)用ROSTCM6軟件，將《國務(wù)院公文主題詞表》導(dǎo)入自定義詞表，提取出與基準(zhǔn)相關(guān)的主題詞，并按照詞頻高低順序輸出。在對主題詞輸出處理時(shí)，剔除了與體育行政執(zhí)法與處罰裁量權(quán)無關(guān)的詞匯或程度副詞，合并了具有相同含義或具有包含關(guān)系的詞語。例如，將“體育賽事”“賽事活動”合并為“體育賽事活動”。經(jīng)過甄別，最終輸出詞頻前60的詞語作為基準(zhǔn)關(guān)鍵詞。24項(xiàng)基準(zhǔn)中“體育”一詞共出現(xiàn)1797次，“違法”一詞出現(xiàn)1761次，二者的中心度最高，且都與“管理”“規(guī)定”“法律”，以及“違法所得”“罰款”“改正”“行政處罰”等詞語密切關(guān)聯(lián)。這表明我國地方體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定更加關(guān)注具體的業(yè)務(wù)管理及對違規(guī)行為的處罰。第2步是形成基準(zhǔn)多投入產(chǎn)出表。首先依據(jù)《意見》對“行政裁量權(quán)基準(zhǔn)”的界定，解構(gòu)了體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的構(gòu)成要素，主要包括裁量主體、裁量對象、裁量依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限、裁量標(biāo)準(zhǔn)、公布實(shí)施。其次，進(jìn)一步解讀《意見》和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)地方體育行政執(zhí)法工作的若干意見》等要求，補(bǔ)充了基準(zhǔn)要求、適用范圍、執(zhí)法及處罰程序、處罰類型、處罰階次、監(jiān)督管理、權(quán)力救濟(jì)等一級指標(biāo)。最后，運(yùn)用RuizEstrada指標(biāo)篩選方法，從政策系統(tǒng)性、動態(tài)行為（作為和不作為）、實(shí)施及效果、潛在問題入手，合并同類項(xiàng)，剔除非核心要素，最終確定了10個(gè)一級指標(biāo)和43個(gè)二級指標(biāo)，形成了體育行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)的多投入產(chǎn)出表（見表1）。此外，采用二進(jìn)制對二級指標(biāo)進(jìn)行量化賦值，如果基準(zhǔn)內(nèi)容符合要求，該參數(shù)設(shè)置為1，反之設(shè)置為0。第3步是計(jì)算基準(zhǔn)的PMC指數(shù)。采用Estrada[8]提出的計(jì)算方法，依據(jù)基準(zhǔn)評價(jià)指標(biāo)體系，對政策文本進(jìn)行量化處理，計(jì)算出具體的PMC指數(shù)。計(jì)算過程如下：①根據(jù)公式（1）和（2）對二級指標(biāo)進(jìn)行賦值；②數(shù)值代入公式（3）計(jì)算一級指標(biāo)的值；③根據(jù)公式（4）計(jì)算體育行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)的PMC指數(shù)。通過PMC指數(shù)對24個(gè)省級行政區(qū)基準(zhǔn)進(jìn)行評價(jià)，政策的總得分為10分，借鑒Ruize評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，劃分5個(gè)等級進(jìn)行評價(jià)（見表2）。X～N[0，1]"""""""（1）X=｛XR：[0～1]｝"""（2）（3）（4）第4步是繪制PMC曲面圖。基于基準(zhǔn)PMC指數(shù)矩陣結(jié)果，選取不同層級的基準(zhǔn)文本，利用Excle2010軟件繪制PMC三維曲面圖。研究設(shè)置10個(gè)一級指標(biāo)，由于24個(gè)省級行政區(qū)基準(zhǔn)在X3裁量依據(jù)的得分均為1，為了使PMC矩陣的平衡性，參考相關(guān)研究成果[9-10]，選擇剔除X3，建立3×3的三階矩陣，構(gòu)建方式見公式（5）。（5）基于上述步驟，研究重點(diǎn)對我國24個(gè)省級行政區(qū)體育行政執(zhí)法和處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)展開結(jié)構(gòu)性分析。一方面，根據(jù)PMC指數(shù)結(jié)果對基準(zhǔn)進(jìn)行總體的評價(jià)；另一方面，針對基準(zhǔn)的10個(gè)一級指標(biāo)得分和不同等級，展開橫向和縱向的系統(tǒng)性分析。3"基準(zhǔn)結(jié)構(gòu)性分析3.1"基準(zhǔn)總體評價(jià)總體看，我國24個(gè)省級行政區(qū)基準(zhǔn)的PMC指數(shù)均值為6.08分，沒有基準(zhǔn)獲得優(yōu)秀等級的良好等級10個(gè)，一般等級7個(gè)，較差等級7個(gè)（見表3）。應(yīng)該說，這一情況與國家的要求還有不小的差距，地方體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)任重道遠(yuǎn)。通過表3可以看到，第一，PMC指數(shù)評價(jià)等級為“良好”的基準(zhǔn)，得分從高到低依次為：天津（8.17）、江蘇（7.97）、山東（7.87）、西藏（7.83）、貴州（7.80）、四川（7.77）、寧夏（7.70）、江西（7.63）、內(nèi)蒙古（7.60）湖南（7.50）。這10個(gè)基準(zhǔn)整體設(shè)計(jì)較為合理，適用范圍較為明確，執(zhí)法主體責(zé)任和實(shí)施程序，以及裁量階次和處罰標(biāo)準(zhǔn)比較清晰，同時(shí)也提出了較為多樣的監(jiān)督檢查舉措。第二，PMC指數(shù)評價(jià)等級為“一般”的基準(zhǔn)，得分從高到低依次為：安徽（6.90）、北京（5.70）、河北（5.70）、黑龍江（5.50）、湖北（5.10）、廣西（5.10）、新疆（5.10）。這7個(gè)基準(zhǔn)總體研制較為規(guī)范，明確了體育行政執(zhí)法及處罰的適用范圍、階次、類型和程序，為進(jìn)一步實(shí)施提供了依據(jù)。但是這些基準(zhǔn)在多樣化實(shí)施舉措，以及監(jiān)督管理、權(quán)利救濟(jì)方面的系統(tǒng)性考量與設(shè)計(jì)還不夠，需要進(jìn)一步完善。第三，PMC指數(shù)評價(jià)等級為“較差”的基準(zhǔn)，得分從高到低依次為：甘肅（4.73）、陜西（4.33）、河南（4.33）、重慶（4.15）、福建（4.13）、遼寧（3.93）、吉林（3.28）。這7個(gè)基準(zhǔn)不規(guī)范的問題比較突出，其中僅對體育行政執(zhí)法和處罰的范圍和階次進(jìn)行了規(guī)定，執(zhí)法及處罰程序、權(quán)利救濟(jì)程序的設(shè)計(jì)不健全，缺乏有效的實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制，這些極易造成基準(zhǔn)在實(shí)施時(shí)面臨更大的困難和挑戰(zhàn)。3.2"基準(zhǔn)各指標(biāo)的橫向分析從建模數(shù)據(jù)看，24個(gè)省級行政區(qū)基準(zhǔn)對大多數(shù)的指標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定，但仍然有少數(shù)基準(zhǔn)對多元實(shí)施舉措、監(jiān)督管理機(jī)制、權(quán)利救濟(jì)等規(guī)定缺失。此外，24個(gè)省級行政區(qū)基準(zhǔn)的得分也存在很大差異，反映出裁量權(quán)的側(cè)重點(diǎn)不同，也反映出體育行政權(quán)優(yōu)化配置還有很大空間。具體分析如下：第一，基準(zhǔn)要求指標(biāo)（X1）的均值為0.54分，其中天津、湖南、江蘇、江西、山東、四川、寧夏、內(nèi)蒙古、西藏9個(gè)省級行政區(qū)得分均在0.80分以上，吉林、遼寧、甘肅、河南4省得分僅為0.20分。該指標(biāo)反映出不少省級行政區(qū)基準(zhǔn)對國家推動行政改革整體要求的貫徹還不夠充分。通過對二級指標(biāo)的分析看，24項(xiàng)基準(zhǔn)在“體育基準(zhǔn)裁量權(quán)合理配置（X1：2）”和“明確目標(biāo)導(dǎo)向（X1：5）”指標(biāo)的得分較高，這說明所有基準(zhǔn)的目標(biāo)較為清晰，都重視規(guī)范各級體育行政執(zhí)法主體的裁量權(quán)。但是基準(zhǔn)在其他指標(biāo)上反映出的問題卻十分突出，主要表現(xiàn)為：一是基準(zhǔn)在“貫徹新發(fā)展理念（X1：1）”指標(biāo)上的得分比較低，僅有河北、陜西、福建、新疆4個(gè)省級行政區(qū)的基準(zhǔn)提及了新發(fā)展理念，這說明很多地方體育行政部門還沒有確立與國家經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的觀念。二是62.50%的基準(zhǔn)未明確“完善體育行政執(zhí)法和處罰程序（X1：3）”的要求，這不利于進(jìn)一步建立細(xì)化的程序和機(jī)制，也不利于形成充分的執(zhí)法和處罰依據(jù)，這是當(dāng)前需要解決的關(guān)鍵問題之一。三是54.17%的基準(zhǔn)未明確“體育行政執(zhí)法及處罰監(jiān)督機(jī)制（X1：4）”的要求，這不利于深化推進(jìn)體育行政監(jiān)督機(jī)制的完善。第二，主體職責(zé)指標(biāo)（X2）的均值為0.62分，其中山東和內(nèi)蒙古獲得滿分，河南、吉林、遼寧、陜西、福建、甘肅6省得分僅為0.33分。該項(xiàng)指標(biāo)反映出很多省級行政區(qū)的基準(zhǔn)還需要進(jìn)一步明確體育行政執(zhí)法主體職責(zé)，切實(shí)踐行社會責(zé)任。通過進(jìn)一步對二級指標(biāo)的分析看，24項(xiàng)省級行政區(qū)基準(zhǔn)在“依法制定所轄區(qū)域的體育行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（X2：1）”“嚴(yán)格遵循法定執(zhí)法程序和范圍（X2：2）”和“依據(jù)基準(zhǔn)實(shí)施體育行政處罰（X2：3）”指標(biāo)上的得分較高，這說明地方體育行政部門對執(zhí)法和處罰的界限進(jìn)行了比較清晰的界定。但也應(yīng)該看到，這些基準(zhǔn)在其他指標(biāo)方面還存在很大的提升空間，主要表現(xiàn)為：一是54.17%的基準(zhǔn)未明確規(guī)定“體育行政執(zhí)法部門應(yīng)保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和救濟(jì)權(quán)（X2：4）”的職責(zé)，這不利于深入貫徹落實(shí)“權(quán)力與權(quán)利適配”的基本理念，也不利于建立針對性的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。二是87.50%的基準(zhǔn)未明確規(guī)定“執(zhí)法責(zé)任人承擔(dān)不當(dāng)執(zhí)法行為后果的法律責(zé)任（X2：5）”的職責(zé)，這不利于規(guī)范行政執(zhí)法人員行為，會使行政執(zhí)法存在較大的“權(quán)力尋租”風(fēng)險(xiǎn)。三是54.17%的基準(zhǔn)未明確規(guī)定“各級體育行政執(zhí)法部門應(yīng)自覺接受監(jiān)督檢查（X2：5）”的職責(zé)，這不利于建立相對獨(dú)立的監(jiān)督檢查機(jī)制，也不利于指導(dǎo)下級體育行政部門開展工作。第三，裁量依據(jù)（X3）的均值為滿分1.00分，這說明各省級行政區(qū)的基準(zhǔn)制定都明確了具體的行政執(zhí)法和處罰裁量權(quán)范圍，且每項(xiàng)工作都有比較充分的法律法規(guī)依據(jù)。例如，基準(zhǔn)均對依據(jù)《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）《體育賽事活動管理辦法》《公共文化體育設(shè)施條例》《經(jīng)營高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理辦法》《預(yù)付卡管理?xiàng)l例》《彩票管理?xiàng)l例》《反興奮劑條例》等對相關(guān)業(yè)務(wù)和活動的行政執(zhí)法與處罰進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。這些依據(jù)既有法律法規(guī)的明文規(guī)定，也有原則性規(guī)定，體現(xiàn)出基準(zhǔn)嚴(yán)謹(jǐn)性和靈活性的結(jié)合，有利于形成量化的體育行政裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。""""第四，基準(zhǔn)適用范圍指標(biāo)（X4）的均值為0.83分，其中北京、天津、河北、湖南、江西、山東、陜西、甘肅、廣西、西藏10個(gè)省級行政區(qū)的基準(zhǔn)獲得滿分，其余大部分省市基準(zhǔn)得分都在0.60分以上，僅有吉林基準(zhǔn)的得分為0.40分。該指標(biāo)反映出絕大多數(shù)省級行政區(qū)的基準(zhǔn)對具體管理業(yè)務(wù)都有較為明確的規(guī)定，這也進(jìn)一步印證了指標(biāo)X3的情況。通過對二級指標(biāo)的分析看，24個(gè)省級行政區(qū)基準(zhǔn)的裁量范圍較為清晰，大多數(shù)都對《體育行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》所規(guī)定的5類體育行政裁量權(quán)進(jìn)行了明確。但是部分基準(zhǔn)適用范圍也存在不全面的問題。37.50%的基準(zhǔn)沒有將“興奮劑管理（X4：1）”納入適用范圍；29.20%的基準(zhǔn)沒有包含“體育賽事活動的管理（X4：5）”；內(nèi)蒙古基準(zhǔn)中缺少“高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的管理（X4：2）”；湖北、吉林、遼寧3省基準(zhǔn)沒有涉及“體育彩票管理（X4：4）”。《意見》中明確提出“法無授權(quán)不可為”，基準(zhǔn)適用范圍是行政執(zhí)法和處罰裁量的基礎(chǔ)，是保障體育行政執(zhí)法運(yùn)行效率的關(guān)鍵。基準(zhǔn)適用范圍不全面會導(dǎo)致執(zhí)法和處罰缺少依據(jù)，造成行政執(zhí)法權(quán)限爭議，不利于開展體育行政執(zhí)法活動。第五，執(zhí)法及處罰程序指標(biāo)（X5）的均值為0.67分，其中天津、貴州、湖南等9個(gè)省級行政區(qū)的基準(zhǔn)獲得滿分，重慶、湖北、河北、河南等11個(gè)省級行政區(qū)的基準(zhǔn)得分僅為0.40分，這反映出基準(zhǔn)對執(zhí)法和處罰程序的整體設(shè)計(jì)還需要提升。通過進(jìn)一步對二級指標(biāo)分析看，24個(gè)省級行政區(qū)基準(zhǔn)在“行政處罰決定（X5：4）”和“執(zhí)行（X5：5）”方面的得分比較高，表明基準(zhǔn)都細(xì)化了行政違法行為的具體情節(jié)，同時(shí)也提出了較為完善的公開機(jī)制。但是基準(zhǔn)在執(zhí)法及處罰程序方面還存在很大不足。一是有58.30%的基準(zhǔn)沒有涵蓋體育行政執(zhí)法“調(diào)查取證過程（X5：1）”。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）明確規(guī)定行政執(zhí)法及處罰程序主要包括“調(diào)查取證、檢查結(jié)果進(jìn)行審查、告知當(dāng)事人并聽取意見、作出行政處罰決定、行政處罰執(zhí)行”“違法事實(shí)不清、證據(jù)不足的，不得給予行政處罰”。這些規(guī)定表明調(diào)查取證是體育行政執(zhí)法和處罰必不可少的環(huán)節(jié)之一。不少省級行政區(qū)的基準(zhǔn)忽視了“調(diào)查取證”環(huán)節(jié)，這在實(shí)施中容易引發(fā)錯(cuò)用或者濫用處罰依據(jù)的情況，應(yīng)引起高度重視。二是有54.20%的基準(zhǔn)缺少“體育行政執(zhí)法調(diào)查結(jié)果審核（X5：2）”“聽取當(dāng)事人意見（X5：3）”執(zhí)法流程的設(shè)計(jì)。依據(jù)《行政處罰法》上述條款，需要對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審核，并聽取當(dāng)事人的陳述、申辯才能作出處罰決定。這些規(guī)定是提高體育行政執(zhí)法程序公正、公平合理及保障當(dāng)事人合法權(quán)益的重要依據(jù)，部分省級行政區(qū)基準(zhǔn)后續(xù)應(yīng)予以完善，以充分體現(xiàn)程序上的公平、正義。第六，裁量階次指標(biāo)（X6）的均值為0.66分，其中貴州、山東、黑龍江3省的基準(zhǔn)獲得滿分，另有17個(gè)省級行政區(qū)的基準(zhǔn)得分均在0.60分以上，而吉林、遼寧、陜西、福建4省的基準(zhǔn)得分為0分。該項(xiàng)指標(biāo)反映出絕大多數(shù)省級行政區(qū)的基準(zhǔn)較為充分地理清了裁量權(quán)對應(yīng)的關(guān)系，明確了執(zhí)法和處罰的范圍，總體上形成了“不予處罰（X6：1）、免予處罰（X6：2）、從輕處罰（X6：3）、減輕處罰（X6：4）及從重處罰（X6：5）”5個(gè)等級的裁量階次，但是由于4個(gè)省級行政區(qū)的基準(zhǔn)中沒有對該指標(biāo)設(shè)計(jì)，故而拉低了整體得分。通過進(jìn)一步對二級指標(biāo)分析看，大多數(shù)基準(zhǔn)裁量階次的精確性還需要提升。例如，僅有貴州、山東、黑龍江3省基準(zhǔn)明確了免于處罰的具體情節(jié)，而其他大部分基準(zhǔn)則將免予處罰歸于不予處罰范疇。法理上看，不予處罰與免于處罰存在很大區(qū)別，前者是指行為事實(shí)不構(gòu)成行政處罰意義上的違法，行為人不應(yīng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；而免予處罰則是指行為事實(shí)已經(jīng)構(gòu)成了行政違法，但由于行為人有特殊情況而免予對其進(jìn)行處罰[11]。還有部分基準(zhǔn)將“從輕處罰”和“減輕處罰”混淆。從輕處罰是指行政機(jī)關(guān)綜合考慮減免處罰因素，依法對違法行為人做出幅度或者程度較低的處罰[12]。減輕處罰則是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)事實(shí)情節(jié)在法定的處罰種類、幅度降格至最低限以下給予違法行為人處罰[13]。從處罰程度上看，減輕處罰處于從輕處罰和免于處罰之間，從輕處罰必須在具體處罰幅度內(nèi)進(jìn)行裁量，而減輕處罰則可以在處罰幅度以下進(jìn)行處罰。第七，處罰類型指標(biāo)（X7）的均值為0.96分，其中有22個(gè)省級行政區(qū)的基準(zhǔn)獲得滿分，重慶的基準(zhǔn)得分最低，僅為0.25分。該指標(biāo)反映出絕大多數(shù)地方體育行政部門貫徹落實(shí)《行政處罰法》中的有關(guān)各類行政處罰的規(guī)定，形成了本地域處罰依據(jù)。對二級指標(biāo)分析表明，24個(gè)省級行政區(qū)基準(zhǔn)在“警告、通報(bào)批評（X7：1）”“罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物（X7：2）”“暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件（X7：3）”“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)（X7：4）”指標(biāo)上的得分較高，這說明地方體育行政部門設(shè)計(jì)了多元化處罰手段，堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，有利于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。但是也應(yīng)該看到，個(gè)別省級行政區(qū)的基準(zhǔn)規(guī)定的處罰類型單一。例如，重慶市的基準(zhǔn)處罰只有罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物處罰，這不符合《意見》中“堅(jiān)決避免亂罰款，嚴(yán)格禁止以罰款進(jìn)行創(chuàng)收，嚴(yán)格禁止以罰款數(shù)額進(jìn)行排名或者作為績效考核的指標(biāo)”的相關(guān)規(guī)定。第八，基準(zhǔn)實(shí)施指標(biāo)（X8）的均值為0.34分，沒有基準(zhǔn)獲得滿分，重慶、河南、吉林、遼寧、陜西、福建、甘肅、廣西、新疆9個(gè)省級行政區(qū)的基準(zhǔn)得分僅為0.20分。該項(xiàng)指標(biāo)反映出地方體育行政部門沒有高度重視行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的實(shí)施，缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)。對二級指標(biāo)的深入分析表明，24個(gè)省級行政區(qū)基準(zhǔn)在“依法公開體育行政處罰決定（X8：2）”和“建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制（X8：4）”指標(biāo)得分較高，這說明基準(zhǔn)堅(jiān)持公開、公正的原則，并注重部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。但這一點(diǎn)遠(yuǎn)不足以支撐基準(zhǔn)的高效實(shí)施。24個(gè)省級行政區(qū)基準(zhǔn)均未明確對“執(zhí)法人員培訓(xùn)（X8：3）”，23個(gè)基準(zhǔn)沒有形成“加大宣傳普及力度（X8：1）”“推進(jìn)行政執(zhí)法裁量技術(shù)應(yīng)用（X8：5）”的舉措，這會造成基準(zhǔn)難以得到高效實(shí)施。《意見》中明確提出加大宣傳力度，加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)，充分運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段，推進(jìn)行政執(zhí)法裁量規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)等一系列實(shí)施措施和要求。各省級行政區(qū)體育行政部門應(yīng)融會貫通，將其創(chuàng)造性吸納到基準(zhǔn)制度的建設(shè)和實(shí)施中。第九，基準(zhǔn)監(jiān)督管理指標(biāo)（X9）的均值為0.35分，天津、貴州、江蘇、四川4個(gè)省級行政區(qū)基準(zhǔn)獲得滿分，北京、重慶、湖北、河北等13個(gè)省級行政區(qū)的基準(zhǔn)得分均為0分。該項(xiàng)指標(biāo)反映出地方體育行政裁量權(quán)監(jiān)督管理機(jī)制還不健全，存在較大的“權(quán)力濫用”風(fēng)險(xiǎn)。對二級指標(biāo)的進(jìn)一步分析表明，有54.17%的基準(zhǔn)沒有監(jiān)督管理方面的規(guī)定，這不利于防止和糾正體育行政處罰過程中的違法或不當(dāng)行為。同時(shí)，雖然有29.17%的基準(zhǔn)設(shè)計(jì)了對體育行政執(zhí)法和處罰的監(jiān)督，但不夠全面，主要表現(xiàn)在監(jiān)督主體不清晰，缺乏多元化的監(jiān)督舉措。具體來看，湖南、江西、山東、寧夏和西藏沒有將體育行政執(zhí)法和處罰裁量權(quán)“納入法治政府建設(shè)考評體系（X9：2）”；安徽、山東、內(nèi)蒙古基準(zhǔn)中沒有明確指出“公眾參與體育行政執(zhí)法監(jiān)督和評議的途徑和方式（X9：3）”。總體看，當(dāng)前地方政府迫切需要建立健全體育行政監(jiān)管機(jī)制，全面貫徹落實(shí)《體育法》的相關(guān)規(guī)定，這決定著體育法治建設(shè)的深化程度。第十，權(quán)利救濟(jì)指標(biāo)（X10）的均值為0.11分，沒有省級行政區(qū)基準(zhǔn)獲得滿分，其中北京、重慶、安徽、湖北等16個(gè)省級行政區(qū)基準(zhǔn)沒有關(guān)于當(dāng)事方權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定，該項(xiàng)指標(biāo)反映出基準(zhǔn)沒有切實(shí)從保護(hù)多元主體合法權(quán)益的角度進(jìn)行設(shè)計(jì)。《行政處罰法》第七條規(guī)定：“對行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”“公民、法人或者其他組織因行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到損害的，有權(quán)依法提出賠償要求。”依據(jù)該條款，各省級行政區(qū)體育行政部門應(yīng)依法保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)、請求行政賠償權(quán)等一系列權(quán)利，但通過對二級指標(biāo)分析看，僅有33.33%的基準(zhǔn)提出了“當(dāng)事人可以對體育行政處罰決定提出行政復(fù)議（X10：1）”；所有基準(zhǔn)均未提及當(dāng)事人可以申請“行政訴訟（X10：2）”和“行政賠償（X10：3）”。這一情況與我國行政執(zhí)法為民的基本理念存在一定的偏差，需要引起高度重視。3.3"不同等級基準(zhǔn)的縱向分析為了更直觀地解構(gòu)地方體育行政執(zhí)法和處罰基準(zhǔn)，研究進(jìn)一步對良好、一般、較差3個(gè)不同得分等級的基準(zhǔn)進(jìn)行解析，并在此基礎(chǔ)上繪制PMC曲面圖和戴布拉圖。PMC曲面圖可以形象地展示各地方基準(zhǔn)的指數(shù)得分，通過觀察立體曲面的起伏變化直觀地判斷基準(zhǔn)各指標(biāo)的優(yōu)勢和不足；戴布拉圖可以直觀地展示多項(xiàng)基準(zhǔn)某一指標(biāo)的得分情況進(jìn)行綜合評價(jià)。具體分析如下：1）良好等級基準(zhǔn)的分析。綜合相關(guān)指標(biāo)看，10個(gè)省級行政區(qū)良好基準(zhǔn)的PMC指數(shù)均值為7.78分，其中天津市（P3）基準(zhǔn)的得分最高，為8.17分，湖南省（P9）基準(zhǔn)得分最低，為7.50分。這些省級行政區(qū)的基準(zhǔn)基于國家對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定的要求，形成了較為系統(tǒng)的基準(zhǔn)文本。通過繪制PMC曲面圖和戴布拉圖，可以清晰地看到良好等級基準(zhǔn)呈現(xiàn)出以下兩個(gè)方面的顯著特征。其一，指標(biāo)的立體結(jié)構(gòu)特征顯著。一方面，10個(gè)基準(zhǔn)的共性得分指標(biāo)和失分指標(biāo)較為一致。從PMC曲面圖（見圖1）看，10個(gè)基準(zhǔn)曲面水平整體呈現(xiàn)前高后低、兩邊高中間低的態(tài)勢，表明3個(gè)維度上（橫軸、豎軸和縱軸）的顯示度比較清晰，其中橫軸和豎軸高得分指標(biāo)和低得分指標(biāo)比較集中，不足主要體現(xiàn)在“基準(zhǔn)實(shí)施（X8）”“監(jiān)督管理（X9）”和“權(quán)利救濟(jì)（X10）”方面；縱軸則反映出10個(gè)基準(zhǔn)在高得分指標(biāo)上的相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)較為充分，貫徹落實(shí)比較到位。另一方面，10個(gè)基準(zhǔn)在內(nèi)部一致性方面存在較大差異。從圖可知，天津市（P3）和江蘇省（P11）2項(xiàng)基準(zhǔn)的PMC曲面明顯處于坐標(biāo)軸的更高水平，曲面水平整體更趨于平緩，凹陷程度更低，這說明兩個(gè)基準(zhǔn)的制定更為合理，內(nèi)容更加全面、系統(tǒng)和具體，而其他基準(zhǔn)在多項(xiàng)指標(biāo)上的得分不夠顯著，需要進(jìn)一步筑牢法理依據(jù)，提升翔實(shí)性。綜合而言，10個(gè)省級行政區(qū)的基準(zhǔn)離優(yōu)秀等級還有一定的距離，基準(zhǔn)張力急需提升，地方體育行政部門應(yīng)立足本地域體育事業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況，整合優(yōu)質(zhì)資源，從多維度完善體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，全面優(yōu)化穩(wěn)固體育治理秩序。其二，基準(zhǔn)指標(biāo)均存在短板，“木桶效應(yīng)”比較明顯。從戴布拉圖（見圖2）看，10個(gè)省級行政區(qū)基準(zhǔn)高得分指標(biāo)的趨勢較為一致，但短板問題卻比較突出，這極大制約了基準(zhǔn)整體效應(yīng)的發(fā)揮，需要引起高度重視。具體表現(xiàn)為：一是除寧夏（P21）基準(zhǔn)外，其他省級行政區(qū)基準(zhǔn)在基準(zhǔn)實(shí)施（X8）指標(biāo)中的得分僅為0.40分，這說明絕大多數(shù)省級行政區(qū)體育行政部門尚未建立完善的協(xié)同實(shí)施機(jī)制，多元化舉措不足，沒有充分理清“上下共治”的關(guān)系。二是有8個(gè)省級行政區(qū)的基準(zhǔn)在“權(quán)利救濟(jì)（X10）”得分僅為0.33分，2個(gè)省市的基準(zhǔn)得分為0分，這反映出體育行政部門缺乏對保障公民體育權(quán)益的具體設(shè)計(jì)。依據(jù)前文分析，信息優(yōu)勢決定治理格局的優(yōu)化。當(dāng)上級體育行政部門集中各種信息后，會進(jìn)行結(jié)構(gòu)性配置，要求建立均衡的機(jī)制，對各類業(yè)務(wù)模塊進(jìn)行一致性支持，這既是原則，也是途徑。各級體育行政部門應(yīng)最大限度克服短板，將行政權(quán)力納入完善的“制度籠子”，確保不出現(xiàn)漏洞。2）一般等級基準(zhǔn)的分析。綜合相關(guān)指標(biāo)看，7個(gè)省級行政區(qū)一般基準(zhǔn)的PMC指數(shù)均值為5.59分，其中安徽（P4）基準(zhǔn)的得分最高，為6.90分，湖北（P5）、廣西（P20）和新疆（P24）基準(zhǔn)得分最低，為5.10分。7個(gè)省級行政區(qū)的基準(zhǔn)總體貫徹了國家相關(guān)文件的要求，但是在整體結(jié)構(gòu)和指標(biāo)分布方面還有很大的提升空間。其一，整體結(jié)構(gòu)不均衡，差異顯著。與良好等級的基準(zhǔn)相比，一般等級基準(zhǔn)的整體結(jié)構(gòu)差異明顯。從PMC曲面圖（見圖3）可知，一方面，7項(xiàng)基準(zhǔn)的橫軸和豎軸呈現(xiàn)出較大跨度的左低右高態(tài)勢，同時(shí)由左至右緩慢增長，但在某一臨界點(diǎn)又呈現(xiàn)快速下降趨勢，尤其是縱軸呈現(xiàn)中間高兩邊低，兩側(cè)向中間遞進(jìn)的立體結(jié)構(gòu)。基準(zhǔn)橫軸和豎軸左側(cè)和右側(cè)得分低說明在“基準(zhǔn)要求（X1）”“執(zhí)法及處罰程序（X5）”和“基準(zhǔn)實(shí)施（X8）”方面存在不足，需要進(jìn)一步優(yōu)化和完善。縱軸中間高反映出基準(zhǔn)在“適用范圍（X4）”和“處罰類型（X7）”方面表現(xiàn)較好，反映出體育行政部門比較重視執(zhí)法和處罰對象、范圍。另一方面，7個(gè)省級行政區(qū)基準(zhǔn)中的得分差達(dá)到了1.8分，這一落差也反映出不同基準(zhǔn)結(jié)構(gòu)跨度大，整體需要提升。其中安徽（P4）的基準(zhǔn)得分最高，曲面水平趨于平緩，左右兩側(cè)得分差異性小，而其他6個(gè)基準(zhǔn)的縱橫跨度曲線非常明顯，說明不同基準(zhǔn)之間的一致性存在很大不足。而進(jìn)一步分析看，7個(gè)省級行政區(qū)基準(zhǔn)離優(yōu)秀等級的差距大，說明地方體育行政部門對“行政裁量權(quán)”的深入設(shè)計(jì)不足，未能形成多維度相互銜接和支持的結(jié)構(gòu)性內(nèi)容，這會影響基準(zhǔn)的有序運(yùn)行，尤其是會增加共治面臨的風(fēng)險(xiǎn)。其二，基準(zhǔn)指標(biāo)得分分布較為一致，高得分指標(biāo)有4項(xiàng)，較低得分或低得分指標(biāo)6項(xiàng)。從戴布拉圖（見圖4）看，7個(gè)省級行政區(qū)基準(zhǔn)得分主要集中在“裁量依據(jù)（X3）”“基準(zhǔn)適用范圍（X4）”“處罰階次（X6）”和“處罰類型（X7）”4項(xiàng)指標(biāo)上，而其他6個(gè)指標(biāo)得分均低于0.55分，尤其是“基準(zhǔn)監(jiān)督管理（X9）”得分僅為0.10分，“權(quán)利救濟(jì)（X10）”得分為0分。體育行政裁量權(quán)基準(zhǔn)應(yīng)具有統(tǒng)一性，也就是說，應(yīng)涵蓋主要的業(yè)務(wù)，建立針對性的程序、機(jī)制，并采取有效的實(shí)施舉措。功能主義進(jìn)路認(rèn)為，確立制度框架，能夠?yàn)檎畽?quán)力運(yùn)行提供一種有效和公正的結(jié)構(gòu)，這正是國家推進(jìn)積極職能改革的基本要求[14]。在這里可以看到，細(xì)化體育行政裁量權(quán)，并對其進(jìn)行合理配置與規(guī)制是推進(jìn)體育有效治理的重要內(nèi)容和手段，這也是體育行政權(quán)力制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。目前，這7個(gè)省級行政區(qū)的基準(zhǔn)與國家推進(jìn)體育行政改革的要求還有不小的差距，需要高度重視基準(zhǔn)制度的系統(tǒng)性建設(shè)。3）較差等級基準(zhǔn)的分析。綜合看，7個(gè)省級行政區(qū)基準(zhǔn)的PMC指數(shù)得分都在5分以下，均值為4.13分。這些基準(zhǔn)的共性問題十分突出，還沒有形成基本的制度框架，難以為體育行政執(zhí)法和處罰提供切實(shí)的依據(jù)。從PMC曲面圖