摘要在我國建設社會主義現代化的道路上，提出了構建社會主義和諧社會的目標。構建和諧社會是一項系統工程，需要建立和完善許多制度。從靈活有效地解決社會矛盾和糾紛的角度來看，行政調解制度是構建和諧社會的重要組成部分。這一制度的存在在一定程度上減輕了行政機關的壓力。特別是在國家實施“大調解”工作模式的今天，行政調解制度作為一個基本組成部分發揮著重要作用。行政調解制度不僅為行政機關節省了大量的費用，而且為群眾解決糾紛提供了更加便捷的調解手段。但與此同時，行政調解制度也存在一些問題，在一定程度上阻礙了行政調解制度的順利運行。本文主要從“大調解”的角度，從四個方面闡述了我國現行行政調解制度存在的問題。同時，從擴大行政調解范圍，優化行政調解組織、提高調解員職業素養，完善行政調解程序，明確行政調解效力四個方面闡述了完善我國行政調解制度的思路。關鍵詞：“大調解”視野；和諧社會；行政調解制度；問題；對策

前言隨著“大調解”機制的建立和迅速推進，行政調解以其獨特的功能價值和功能優勢，日益成為一種流行的糾紛解決方式，確立了其在“大調解“工作體系中的主導地位。然而，自20世紀90年代以來，由于對行政調解缺乏足夠的重視，我國行政調解在制度供給、組織設計和實際運作方面存在諸多問題。在《國務院關于加強法治政府建設的意見》的指導下，通過加快行政調解立法、擴大行政調解范圍、規范行政調解程序、明確行政調解協議的法律效力，建立專門的行政調解組織。因此基于我國現有制度，借鑒國內外學者的研究，需對行政調解制度進行完善。行政調解的理論分析行政調解的概念行政調解是指由國家行政主體根據國家法律、政策，本著自愿原則，通過說服教育等方式，解決與其行政職能有關的民事糾紛和行政糾紛，在訴訟之外主持的調解活動。行政調解作為行政主體解決糾紛的重要手段，存在于許多國家，如日本警察的行政調解和美國行政賠償糾紛的行政調解。行政調解的特性主體上的行政性行政調解是行政主體為解決糾紛、消除糾紛而主持的調解活動。它是行政主體行使權力的一種方式。其主體既不是司法調解中的人民法院，也不是人民調解中的群眾自治組織，而是依法享有行政職權的國家行政機關和法律、法規授權的一些組織。在我國現行法律制度中，行政調解的主體基本設置在行政機關，而法律法規對授權組織行使行政調解權的規定很少，但《消費者保護法》和最近頒布的《治安管理處罰法》中有一些規定。對象的民事性行政調解的對象是公民、法人或其他組織之間的民事糾紛，如合同糾紛、交通事故損害賠償糾紛、知識產權糾紛等。這些民事糾紛的當事人的法律地位是完全平等的，沒有秩序和服從的管理關系。這些糾紛發生在民事主體相應的民事活動中，而不是行政主體的行政活動中。因此，它不同于行政復議的對象。行政復議的對象是行政相對人對行政主體的行政行為不滿而引發的行政糾紛。形式上的準司法性行政調解在形式上是準司法的，行政調解主要體現行政主體作為第三人對平等民事主體之間民事糾紛的調解。這與司法調解相同。行政主體作為調解人，是公正的。通過調解教育，對糾紛做出合理合法的判斷。這種調解不同于一般具體行政行為，具有司法調解的一般特征，但在調解方式、調解程序、調解范圍和調解效力等方面不同于司法調解。因此，行政調解在形式上是準司法的。調解方式上的非強制性行政調解并不是強制性的，行政調解程序的啟動和運作，甚至其執行，完全是糾紛雙方同意的結果。是否申請調解，是否達成協議，達成何種協議，當事人完全自愿，行政主體不能強制。在行政調解中，行政組織以組織者和調解人的身份出現，其行為不具有行政許可和行政處罰等強制性，而只是代表外部力量的勸說和教育，最終的決定應基于當事人不受欺騙威脅的真實意圖。因此，在整個調解過程中，行政主體可以運用各種合法合理的方式進行調解，并在當事人意思自治的前提下達成調解協議。效力上的非拘束性行政調解屬于非訴訟活動，一般來說，行政調解協議主要通過道德力量執行，例如雙方的承諾和信譽以及公眾輿論。當事人申請仲裁或單獨提起訴訟的權利不能因為行政調解而受到限制，這與人民調解的效力類似。這違背了一旦協議送達即與判決具有同等法律效力的司法調解。目前，大多數學者認為，除個別情況外，調解協議一般不具有法律強制執行力。在調解協議的執行過程中，行政相對人拒絕甚至對抗調解協議。行政機關無權強制執行，更不用說采取強制措施了。然而，筆者認為正是由于這種情況，行政調解沒有發揮應有的作用，反而浪費了當事人和行政主體的時間和精力，導致目前行政調解的作用沒有得到應有的發揮。這也是行政調解長期被忽視的一個重要原因。救濟方式上的特殊性由于行政調解是在雙方當事人自愿的基礎上完成的，如果雙方當事人不同意調解行為，可以完全拒絕簽署調解協議。行政調解當事人不得以不接受行政調解為由，以調解行政主體為被申請人或者被告提起行政復議或者行政訴訟。另一方面，如果行政主體及其工作人員在調解過程中采取不適當的手段，例如強迫當事人簽字和作出承諾，則該行為實際上不屬于調解，而是違反當事人意愿的行政命令。當事人對這種強制性行政行為不服的，可以申請上級行政機關復議或者以調解事項為由提起行政訴訟。因行政調解違法給當事人造成損失的，行政主體應當按照法定程序給予賠償?！按笳{解”視野下我國行政調解制度存在的問題行政調解制度內容簡單、對象含糊目前，我國行政調解的相關法律規定非常簡單，只涉及調解的情況、調解的主體和客體。此外，調解的對象相對模糊，沒有確切的范圍和限制。據筆者統計，主要包括財產損害賠償民事糾紛、輕微違法行為歸屬糾紛、行政賠償金額糾紛和賠償金額糾紛。它體現了人類的很大程度的決心和自由，很容易與其他糾紛處理方式混為一談，不利于當事人選擇正確的方式解決糾紛和糾紛。此外，調解對象的范圍也有一定的局限性，只關注實際權益。這種狹隘的設置模式將難以充分發揮行政調解在現代行政中的作用。由于規定不詳細，缺乏相應的程序，可操作性不強，容易依賴經驗，這使得行政調解的運作盲目、武斷。一方面，行政機關應當主動依法履行調解職責，或者根據當事人的申請及時調解民事糾紛。然而，由于規定不詳細，一些調解機構不履行或不愿意履行其行政調解職責。一些行政機關認為調解費時費力，有時“吃力不討好”。當事人可能不履行調解協議，這不利于政府權威，因此他們推卸責任，不愿調解。特別是一些跨地區、跨行業的重大疑難糾紛、矛盾很容易激化，一些涉及群眾基本生活的熱點和難點問題，很容易導致大規模的訴求活動。這些糾紛應該是行政調解的優勢所在。行政機關應及時進行調解、疏導和預防，防止或減少沖突的加劇，維護社會穩定。然而，一些行政機關害怕承擔責任，害怕困難，或者干脆忽視告訴當事人提起訴訟，或者干脆利落，缺乏耐心和細致的說服。另一方面，一些行政機關將行政調解視為攫取權力、獲取利益的手段。在實踐中，通常會發生強制調解、越權調解或強制履行調解協議。法律文件種類形式多樣，層次參差不我國設立行政調解的法律文件種類繁多，幾乎包括所有與行政調解有關的法律，包括行政法法規部、行政法規部、地方法規部、規章部以及大量的一般性規范性文件。關于行政調解的規定分散在眾多文件中，人們很難全部掌握，內部沖突不可避免，無法形成一個有機統一的行政調解監管體系。在實踐中，各種行政調解都是“獨立”的，難以協調形成合力。“行政是一種誠信的社會，它是為了一系列有目的的目的而在未來形成的?！庇捎谛姓{解法律文書的種類和層次很多，包括法律、行政法規和部門規章，因此具有不同法律效力的法律文書中關于行政調解的規定是重復的，甚至是相互矛盾的。這可能導致交叉調解和重疊調解。例如，對于輕微刑事案件的調解，公安機關可以自行調解，而地方基層人民政府，如鄉鎮負責人、司法助理或鄉鎮政府指派的相關人員，也可以調解其管轄范圍內的輕微刑事糾紛。其他行政調解領域也存在一定程度的這種情況。如何應對行政調解中的積極沖突尚未形成機制。鑒于目前我國對行政調解制度沒有統一的法律規定，行政調解的相關內容僅零散在一些法律文件中。這導致中國行政調解制度的法律規范缺乏統一性。行政調解程序缺失調解具有靈活性的特點，但靈活性并不意味著不需要程序。如果沒有適當的程序規定和最低要求的正當程序保障，當事人就很難達到完全自由和協議的理想狀態，也就不可能有公平和合法的調解結果，可能會出現一些學者所稱的“共識貧困”。在中國，幾乎所有設立行政調解的法律文件都只設立了行政調解，而沒有設立具體的調解程序。在實踐中，行政調解主體往往根據其他行政程序或自創的調解程序進行調解，具有任意性。程序是公正、合理、及時解決爭端的有力保障。行政調解缺乏基本的程序保障，當事人可能因程序不公而對調解結果不滿意，難以自覺履行調解協議。行政調解必須有基本的程序保障。然而，在我國現行法律法規中，對調解程序的規定很少。只有《合同糾紛行政調解辦法》有更詳細的規定，《辦法》只規定了五個簡單的程序，即申請受理、調解、終止和備案，缺乏筆者認為行政調解中必要的一些程序措施和原則，如在調解中聽取當事人的陳述和抗辯。這是程序民主和程序正義的基本要求，也是公民主體地位的體現。然而，由于“權力行政”的影響，行政主體往往不能充分聽取當事人的陳述和辯護，當事人的陳述權和辯護權常常受到侵犯。這些程序缺陷往往導致當事人對行政主體失去信任，難以發揮行政調解功能。因此，立法應建立程序制度，以確保當事人權利的有效行使，這也是國外行政調解制度所倡導的程序參與原則。另一個例子是，行政調解沒有指定調解的時間限制。指定調解的時限有助于確保調解的效率。如果在期限內無法達成調解，行政調解機構可以終止調解，這有利于督促當事人合理使用行政調解作為救濟手段，有利于消除長期糾紛造成資源浪費的現象。然而，我們目前的調解制度沒有規定調解的時限。行政調解的原則和方法不明晰行政調解的優點在于簡單快捷，因此只需遵循一些基本原則即可。然而，我國法律法規對行政調解的原則沒有明確規定，如公開原則。目前大多數行政調解都將公開作為一項基本原則。由于行政糾紛涉及濫用行政權力，“陽光是最好的防腐劑”，行政糾紛的調解應以公開原則為基礎。然而，民事糾紛更多地涉及當事人的私人利益，與公共利益本身幾乎沒有直接聯系。此外，在現實中，人們接受調解的重要原因是為了避免“家庭丑角”的曝光，而不是為了破壞和諧。因此，民事糾紛的行政調解應以不公開原則為基礎，公開原則除外。就調解方法而言，調解工作注重結果而非過程，從而導致錯誤。我們的調解人經常依靠自己的經驗來開展工作。對于傳統投訴，投訴單涵蓋了整個調解過程，但對于一些復雜的投訴，他們認為損害事實是顯而易見的，并花費了大量精力來促進雙方之間的和解。調解雙方當事人之間損害事實因果關系的證據沒有確定，物證也沒有保存。當他們最終處理投訴時，他們發現許多證據不是自己掌握的，使他們陷入了兩難境地。“大調解”視野下我國行政調解制度的完善對策適當擴大行政調解的范圍如前所述，行政調解的范圍一般僅限于民事糾紛、輕微違法行為、所有權糾紛和行政賠償金額糾紛，并不涵蓋上述所有方面。例如，民事糾紛只是行為人違反治安管理造成的財產損害和人身傷害的糾紛，也是基層人民政府調解的民事糾紛的一部分。所有權爭議僅限于專利、商標、土地、森林、漁業、草原、礦產和水產品等領域。在行政調解的范圍內，有些事項適用于調解，有些事項不適用于調解。糾紛解決機制不統一、不協調，在一定程度上影響了社會、政治和經濟生活的正常運行，制約了行政管理的效率，不能發揮其應有的作用。行政調解的范圍必須擴大，這是學術界的共識。然而，人們對行政糾紛是否納入行政調解的范圍仍有很多疑問，認為行政糾紛的調解似乎違反了政治和法律治理的原則。事實上，許多行政糾紛之所以發生，“是因為行政機關利用其優越地位，自覺或不自覺地給當事人造成困難。這種困難可以通過行政機關態度的改變而消除。”同時，行政主體享有的行政職權并非全部權利和義務，其中一部分是具有權利性質的行政權力。行政主體可以在法定范圍內自由處分具有權利性質的行政職權。因此，借鑒法國的經驗，將行政糾紛納入行政調解范圍是可行的。當然，基于各種實際因素，行政主體不能調解所有糾紛。因此，筆者認為應調整和補充以下三個方面。首先，所有涉及人身權利和財產權的民事糾紛，以及所有所有權和利益糾紛，都應該進行調解，這不僅不影響公共利益和其他組織和個人的權益，而且可以維護穩定和團結，促進社會和經濟發展。只要在主持調解的組織的權力范圍內，就可以進行調解。第二，在行政管理或其他公共或私人利益活動過程中，為實現行政目標和實現某些目標而就手段和方法或相關事項發生爭議，例如在行政執法中是進行突擊檢查還是定期檢查，而無論是及時整體開發還是逐步部分開發礦區，都可以納入行政調解的范圍。第三，在具體行政隸屬關系范圍內，各單位成員之間的相關行政糾紛可以納入行政調解范圍。優化行政調解的組織、提升調解員職業素養筆者認為，首先，在政府機構的職能中，應當設立專門的行政調解機構。雖然在許多情況下，人們會優先要求行政機關解決糾紛。然而，由于糾紛的類型不同，人們上訴的行政機關也不同。一些糾紛主體可以向工商行政管理部門申訴，一些糾紛主體可向土地行政管理部門等申訴。制度的構建必須有社會基礎，不能脫離現有的制度現實。因此，筆者主張在各種行政制度中設立專門的行政調解機構，并配備專門的行政調解員。行政調解機構的工作人員必須具有專門的法律知識或相對豐富的社會經驗，這有利于提高行政調解的運作效率，促進行政調解向專業化、專業化方向發展。其次，在人民政府調解中，筆者認為沒有必要設立專門的調解機構，政府調解工作由各級人民政府法制辦公室承擔。這是因為法律事務辦公室是各級人民政府的法律工作機構。具體承擔各級人民政府的有關行政和法律事務，參與政府的調解工作。調解工作人員主要由法律事務辦公室工作人員內部調動，或根據效率原則配備其他設備。如有必要，可以臨時聘請公共律師參與。有人可能會問，法律事務辦公室是否有能力進行政府調解？筆者認為，法律事務辦公室作為政府的法律工作機構，具體負責政府調解工作。因此，法律事務辦公室只能做好政府調解工作。就法制現狀而言，做好政府調解工作的關鍵是提高行政協調能力。行政協調是指行政管理過程中的協調。它是一種管理行為，指導行政組織、行政部門和行政人員建立良好的相互合作關系，以實現共同目標，從而實現一定的行政目標。我們應該做好行政協調。法律事務辦公室的工作人員除了提高專業素質外，還應樹立大局意識和服務意識，不分個人得失。只有這樣，我們才能有向心力，在各級政府授權下整合各部門解決糾紛的權力，做好政府調解工作。健全行政調解的程序公正是調解的靈魂，程序是公正的保障。對于行政調解程序的規定，一般認為主要包括以下幾個方面：第一，當事人的適用；第二，驗收；第三，面對面談判；第四，達成協議；第五，調解協議準備就緒。筆者認為，除上述程序外，還應引入行政通知程序和聽證程序。所謂行政通知，是指當爭議當事人向行政機關申請行政調解時，行政機關必須向爭議當事人說明必須注意的事項和行政調解的正確方式，不得隨意忽視或拒絕。通過行政通知，可以向相對人明確行政調解的相關要求，從而幫助當事人正確行使權利，有效保護當事人的權益。聽證程序是指行政機關在達成調解協議之前，聽取雙方當事人的陳述、申辯和質證，然后說服和建議當事人引導其達成調解協議的程序。聽證程序的目的是澄清事實，發現真相，并讓各方有機會就爭議事實發表意見。此外，當事人有權聘請代理人參與調解。其次，借鑒國外行政調解制度，建立積極的溝通機制，確保當事人充分享有表達真實意思的機會。通過積極溝通，雙方可以了解對方的想法和合作的好處，從而達成諒解和妥協。溝通包括當事方之間以及當事方與調解主持人之間的溝通。法律應規定明確的程序，以確保各方享有這一權利。第三，明確調解期限，明確行政調解機構及其工作人員的法律責任。規定調解期限有助于保證調解的效率?？紤]到我國的實際情況，最好將調解期限定為兩個月。如果在期限內無法達成調解，行政調解機構可以終止調解，這有利于督促當事人合理使用行政調解作為救濟手段，有利于消除因長期懸而未決而浪費資源的現象。責任是規范實施的保障。沒有責任，程序和系統就不再可靠。因此，行政調解機構及其工作人員應明確其在行政調解中應履行的義務和違反義務應承擔的責任，并建立相應的問責機制，確保問責到位，使行政調解機構及其工作人員能夠真正為人民服務，推動行政調解活動在人們期待的和諧社會軌道上健康有序地運行。最后，建立調解與審判分離制度。行政調解糾紛一般屬于行政裁決的范疇。如果無法通過調解達成協議，自然會對爭議作出行政裁決。為了使爭議裁決客觀公正，原調解人應當回避。這是因為，首先，調解和裁決的分離可以避免調解人明示或暗示當事人。如果他們拒絕調解，裁決結果只能是相同的。第二，行政裁決者應避免先行。明確行政調解效力行政調解協議缺乏法律效力。最高人民法院發布的《關于審理人民調解協議民事案件的若干規定》確認了人民調解協議的效力，但沒有規定行政調解協議的有效性。當事人不履行調解協議的，不承擔任何法律責任。這樣，行政調解就沒有效果，反而浪費了當事人和行政主體的時間和精力。新頒布的《治安管理處罰法》意識到了這一點，因此，規定：“因民事糾紛引起的打架斗毆、損害他人財產等違反治安管理行為，情節較輕的，公安機關可以調解。當事人經公安機關調解達成協議的，不受處罰。調解不成或者沒有達成協議的達成協議后，公安機關應當依照本法規定對違反治安管理的人進行處罰，并告知當事人可以解決民事糾紛，依法向人民法院提起民事訴訟。“這種做法確實可以促進當事人接受和解并自覺履行調解協議。然而，在大多數情況下，行政主體沒有類似的行政措施來督促當事人履行協議。因此，行政調解協議應該具有一定的可執行性，即當事方認為行政主體有義務履行調解協議時，應當賦予行政調解協議一定的可強制執行性主動調解程序或調解協議違法的，可以在法定期限內向法院提起訴訟。訴訟的啟動導致調解協議的自然無效，法院在判決中應尊重調解協議的合法、合理、合理的內容。同時，如果當事人在法定時間內既不履行協議又不向法院提起訴訟，調解協議生效，可以申請執行。

結束語在我國大調解制度的構建過程中，與人民調解和司法調解相比，行政調解目前處于弱勢地位。規范層面上缺乏統一的行政調解立法，認知層面上行政調解相關主體意識淡薄是形式和實質原因。鑒于我國