全域土地綜合整實踐不經驗借鑒

我國國土整治發展演變

1.1名稱由來

?"國土整治”一詞，最早出現在國務陷批轉原國家建委的

《關亍開展國土整治應作的報告》。1981年4月2日，中央此記中豳搜版舸胃糊

處第97次會議提出，"搞好國土整治、

?同期，中國自然資源研究會、中國地理學會、中國生態學學

會、中國環境科學學會、中國國土經濟學研究會聯合開展了

《中國國土整治或略研究》，提出了加強機構建設、編制國土

整治貶劃、開展國土資源詳查、制定綜合性國土法貶等措施”

?1982年，全國人大五屆五次會議批準的國民經濟和社會發展

第六個五年計劃（1981?1985年），與設了“國土開發和整治“

與章（第二十四章），提出編制部分地區國土開發整治JK劃，

開展對重點地區的綜合考察和與題研究。

1.1名稱由來

?1998年，"國土整治”一詞出現在新修訂的《土地管理法》

自然資源部辦公廳

中。2017年，國務夠批準的《全國國土!H劃綱要（2016-2030

年）》提出，推進形成國土集聚開發、分類保護不綜合整治

自然資源部協公廳關于印發自然說源都

"三位一體"總體格局，開展“四區一帶"國土綜合整治的目所屬專業增位機構編機的通知

標供務。2018年3月，國務隙機構改革方案提出組建自然資源部;

（中央爽十■估單依■，時值

2018年11月25日，自然資源部國土整治中心成立。1）（中央■力/字nf）.復格客單*網

?國土整治是對國土的開發、利用、治理、保護的概摘提法

（吳傳鈞）”國土整治包犧資源利用、環境保護、生產力布局、

交通網建設乃至生活游憩等各個方面（周立三）。國土整治應自然資源部辦公廳文件

堅持生態學、經濟學原則（馬世?。?。

?多年以來，我國國土整治主要圍繞單一目標開展，出現了土

自然資源部辦公廳關乎印裳口”資源部

地開發、土地整理、土地復墾、高標準農田建設、城鄉建設用國土整治中心（自然資源部上地科技創*

地增減掛鉤等項目類型。中心）“三定”K定的通知

5

1-2概念內涵

土地整治是為滿足人類生產、生活和生態的功能需要，對未利用、開合理利用、損毀和退化土

地進行綜合治理的活勵。包括土地開發、土地復墾、土地整理、土地修復。

——《土地整治術詫》TD/T1054-2018

1-2概念內涵

全域土地綜合整治

全域土地綜合整治：以科學城劃為前提，以鄉鎮戒部分村莊為基本實施單元，針對鄉村耕地細碎化、空間

布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化等綜合性問題，通過全域貶劃、整體設計、綜合治理、多措

升井，采用”內涵綜合、目標綜合、手段綜合、效益綜合”的綜合性整治手段，整體推進農用地整理、建設用

地整理和鄉村生態保護修復的國土綜合整治活勵。

——《上地整治術詫》TD/T1054-2018

1.3國土整治發展歷程

第四階段

8

1.4國土整治業務演變

02^

?國家或略

耕地保護

部署土地開發項目落實土地復墾制度部署基本農田整理

保持耕地面積相對穩定贓范生產建設活勵提升耕地保護水平糧食安全

^5^^6^脫貧攻堅

鄉村振共

生態文明

開展城鄉建設用地增減掛鉤實施多種類型土地整治實施土地整治重大項目

推勵城鄉區域協調項目，提升土地管理水平服務國家或略和經濟發展

9

1.4國土整治業務演變

□1986年，中央提出"十分珍惜和合理利用每寸

土地開發

1.土地，切實保護耕地”的基本國策。同年6月，

全國人大通過《土地管理法》，將"合理利用

?對未利用土地，通過工程、土地，切實保護耕地”作為立法主要目標。

生物或綜合措施，使其達到可

□1987年4月，國務陵發布實施《中華人民共和國

利用狀態的活動，包括開發為

耕地占用稅暫行條例》。

農用地和開發為建設用地。

□1997年5月，中共中央國務夠印發《關亍進一步

加強土地管理切實保護耕地的通知》(中發

(1997)11號)，提出實行占用耕地不開發、復

墾掛鉤政策。

□1987年7月，原國家土地管理局在遼寧本溪召開

全國土地開發經驗交流會，號召加強土地開發，

保持耕地面積穩定。

10

1.4國土整治業務演變

□1989年1月，國務侈批準施行《土地復墾定》，

2.土地復墾

明確了土地復墾范圍、原則、內容、程序等。

□1997年5月，中發(1997)11號文提出，實行

?對生產建設活動和自占用耕地不開發復墾掛鉤政策。

然災害毀損的土地，采取

□2011年2月，國務侈第145次常務會議通過《土

綜合整治措施，使其達到

地復墾條例》，贓定土地復墾責伏人和J務。

可利用狀態的活動。

□2012年12月，原國土資源部部務會議審議通過

《土地復墾條例實施辦法》，2013年3月1口實

施。2019年12月第一次修訂。

□2012年，原國土資源部印發《關亍開展充礦廢

棄地復墾利用試點疣作的通知》(國土資發

(2012)45號)，將歷叱遺留充礦廢棄地不新

增建設用地相掛鉤。

11

1.4國土整治業務演變

3.土地整理（基本農田□2005年2月，原國土資源部印發《關亍加強和改

整理、高標準農田建設）進土地開發整理施作的通知》，提出大力開展

基本農田整理，建立基本農田整備區制度。

?在一定區域內，按照土地利用規劃和城市規劃所確

□2012年4月，《國土資源部財政部關亍加快編

定的目標和用途，采取行政、經濟、法律、工程和生物

等措施，對田、水、路、林、村進行綜合整治，對土地制和實施土地整治比劃大力推進高標準基本農

利用狀況進行調整改造，對土地資源進行重新分配，以

增加有效耕地面積，提高土地質量和土地利用效率，改田建設的通知》印發，提出加快建設4億畝旱澇

善生產、生活條件和生態環境的活動。保收高標準基本農田。

□2012年10月，《關亍加快推進500個高標準基

本農田示范縣建設的意見》印發，提出“十二

五”期間，全國500個示范縣基本農田保護區內

建成開少亍2億畝高標準基本農田o

□2013年10月，《全國高標準農田建設總體劃》

印發，提出到2020年建成旱澇保收的高標準農

田8億畝。

12

1.4國土整治業務演變

年月，《國務除關亍深化改革嚴格土地

4.城鄉建設用地增減掛鉤□200410

管理的決定》（國發（2004）28號）印發，首

次提出城鎮建設用地增加要不農村建設用地減

?依據土地利用總體規劃和土地整治規劃，將若干擬

復展為農用地的建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于少相掛鉤。

城鄉建設的地塊（即建新地塊）共同組成拆舊建新項目□2005年，原國土資源部印發《關亍衽范城鎮建

區，通過土地復墾和調整利用，實現項目區內耕地面積

有增加、質量有提高，建設用地總量不擴大、布局科學設用地增加不農村建設用地減少相掛鉤試點應

合理的土地整治措施。

作的意見》（國土資發（2005）207號），先期

在天津、浙江等8省部署實施了第一批試點項目。

當年批準試點項目183個，下達控標7.38萬畝。

□2009年，增減掛鉤試點進入全面近范推進階段，

原國土資源部分兩批次下達掛鉤周轉拴標

40.275萬畝。

□據統計，全國每年200-300萬畝，存量3億畝。

1.4國土整治業務演變

口自2008年以來，全國沼現了多類型、多模式、

5.國土綜合整治

多功能進行綜合的土地整治項目，推勵區域國

土綜合整治，如以高標準農田建設、產業集聚

?以土地、水、礦產、海洋等主

發展、生態景觀建設為重點的農田整治模式，

要自然資源要素為對象，分區域、

以遷村開點、整村搬遷、舊村改造為重點的農

有重點地改造和修復生態系統,

促進國土空間有序開發的活動。村建設用地整治模式，以舊城鎮、IH京礦和城

中村改造為重點的城鎮充礦建設用地整治模式。

□在特定的國土空間內，以土地整治為平臺，實

施城鄉統籌土地整治模式，推勵農業空間的

"三集中"。比較有代表性的模式有浙江嘉興

的兩分兩換、重慶的地票、河南鄭州的復墾券、

天津華明鎮的宅基地換房、浙江省的千村示范

萬村整治、全域土地綜合整治等。

14

1.4國土整治業務演變

口2008-2011年，原國土資源部、財政部在吉林、新疆、

6.土地整治重大工程

青海、寧夏、河南、甘肅、海南等省組織實施了14個

土地整治重大應程，總近模3566.02萬畝，新增耕地

。衣據土地利用總體規劃、土地整治規劃、

生態保護修梵規劃，為落實國家重大故略決819.32萬畝，總投資610.21億元。

策，由省級人民政府立項并組織實施，國家□2010年10月，"兩部"不河北、江蘇、山東、湖北等

給予一定資金支持的大規模國土整治項目。

10個省區簽署土地整治示范省建設協議，實施貶模

2634萬畝,新增耕地174.50萬畝，總投資520.64億元。

□2018年3年，"兩部"在四川、貴州、江西、新疆等8

個貧困地區，采取中央資瞳補劣方式，開展農村土地

綜合整治，農村散亂、閑置、低效建設用地整理，廢

棄、損毀土地復墾，推勵“土地整治+”活勵。

□2016年?2018年，財政部原國土資源部原環境保護部

先后分三期在全國24個省組織實施山水林田湖草生態

保護修復重大抗程試點，總投資超過3000億元。

15

1.4國土整治業務演變

?小知識：國土整治業務名稱的變化史

1998年，土地整理，土地開發，土地復墾；

2000年，土地開發整理；

2005年，基本農田整理，建設用地整理，城鄉建設用地增減掛鉤；

2008年，土地復墾整理開發，農村土地綜合整治，土地整治；

2011年，高標準基本農田建設，高標準農田建設：

2015年，國土整治，國土綜合整治；

2018年至偽，國土空間生態修復，全域土地綜合整治，山水林田湖草生態保護修復。

16

1.5國土整治功能作用

?國土整治是優化國土空間布局、建設美麗鄉村的重要平臺手段，是服務耕地保護和節

約集約用地的重要井措，支撐國家發展對自然資源的需求。

?國土整治能夠快速解決社會需求，實施土地資源管理的精細化。

—落實國冢'占補平衡"政策。省內使用，跨省流轉；

—補充地方建設用地計劃拴標的開足。增減掛鉤，血礦廢棄地復墾利用；

落實國家節約集約用地政策0土地復墾、應礦廢棄地復墾、退化土地治理等;

不土地政策建立聯勵關系。土地贓劃、用途管制、土地征收、登記交易等。

4內容層面

目標層面<

3從?的衣用地蛉油.高標冷衣手段層面

址設.內衣HJEa用處整治.str；

從熟?的保護耕地提孤產,逐步不斷梟Hftt化.

,廢棄加蠅'農村環嵯禁汨.神集令JQ劃.項目和貨柒等.對接上地政簧：全曲

脫優攻堅.新農村建設、生態文明和英麗中代

：石.M怏等多限期支：濟知H上刎用途制和生態保護施

結合11?

?11

17

1.6國土整治工作成效

國省市縣4級

項目管理上圖入庫

整治機構2600家

資籟管理實施監管

與業人員2萬多

權屬管理績效評估

14個大學土地整治應程本科與業

1-建立了土地整治業務制度體系2-建立了土地整治組織工作體系

3-建立了土地整治JB劃體系4-建立了土地整治技術體系

不土地利用好劃（計劃）應程技術和標準

國土空間比劃、用途管制筆進行對接發布實施J5項國家標準、27項行業標準、150多項地方標準

18

?案例：國際經驗借鑒

土地整治是世界上許多國家解決社會經濟發展過程中土地利用問題和

城鄉發展的一項重要措施；是解決國土空間（環境）問題、推動鄉村振興、

建設生態宜居美麗鄉村的重要平臺和抓手。

國外土地整治歷史可以追溯到16世紀中葉的德國、荷蘭、法國、俄羅

斯等國，近年來，澳大利亞、加拿大、日本、韓國和我國臺灣地區等也都

開展了卓有成效的土地整治工作。

不同國家和地區以及同一國家的不同發展階段，土地整治的側重點、

實施內容均有所差異，但本質上都體現了對土地利用布局和土地關系的調

整。其中以德國、荷蘭、日本和我國臺灣地區最有代表性。

?案例：國際經驗借鑒

以德國為例。公元1250年，以地塊合開為主要內容的土地整理在德國興起開逐漸在

世界其他國家展開。經歷了三個階段:

16世紀中葉至20N為了改變因土地私有和維承的分割使農地細碎、零散的現狀，通過地塊合并或“小塊井大塊”，

世紀初力促進農業的規模經營，改善農業生產條件，實現糧食產能的提高，解決糧食危機問題。

20世紀初至70年M為了改建祓二戰破壞的城市，通過工地整理來儲備城市建設和大型基礎設施建設需要的，地，

代同時又可使被大型工程建設打亂的地塊規則化，實現城市重建規劃。

隨著人口、資源、環境和發展問題的日益凸顯，對農業過度生產和城市.無序擴張帶來的影響有

20世紀70年代至J

了更深的認識。為了實現各因素平衡、有序、持續的發展，土地整治的目標逐漸向更廣泛延伸。

今F

通過9地整治，實現經濟效益、社會效益和環境效益的三者統二

20

J

2.1國家政策演變

2010年，財政部、原國土資源部不河

土地整治以單一的土地北、內蒙古、吉林、黑龍江、江蘇、安

整理、土地開發、土地徽、江西、山東、湖北、廣西10個省

復墾、高標準基本農田伴簽訂合作協議，開展土地整治示范省

建設等項目類型出現建設，組織土地制度和模式創新，取得

了一批農村土地綜合整治典型案例。

1998年2000年-2005年

《土地管理法》2005年2010年

‘增減掛鉤”政策舁啟亍工地綜合整治的先例r

明確提出擾照土地利用總體近國家開始實施“增減掛鉤"一方面拓展了土地整治功能，實現了城鄉用地布

劃，對田、水、路、林、村綜試點政策，將農村建設用局的優化，提高了土地資源利用效率；另一方面

合整治，增加有效耕地面積、地減少和城鎮建設用地增推勵了城鄉之間土地要素的流勵，盤活了農村資

改善農業生產條件和生態環境加進行掛鉤。產，為鄉村發展注入了新的活力和勵力。

上海市郊野公園建設、武漢市田園綜合體建設、成都市全域

并福美麗新村建設等模式探索，以及湖南省安仁縣稻田公園、

湖北省廣水市桃源古村、重慶市銅梁區奇彩夢園、山東省臨

沂市兮山區李官鎮新型社區建設等土地整治項目實踐，都體

現了全域土地綜合整治的基本內涵和功能特點。大贓模開展22

全域組織的省份：浙江、湖北、河南等。

2.2浙江省實踐

，2003年，時佚浙江省委此記的習近平作出了“建設生態省"、實施"千村

U示范、萬村整治”兩大或略決策。以農村生產、生活、生態三大環境改善為

重點，推勵農村土地整治市:作，傕生了“兩山理論”的發源。

2018年9月27口，浙江”「村示范、萬村整治”應程獲聯合國“地球衛士獎”

中的“激勵不行勵獎"。

?2018年10月5日，習近平總由L記作出重要掛示：浙江“干力應程”起步早、

方向潴、成效好，7T仁對全國有示范作用，在國際上也得到訃可。

“要深入總結經驗，掛導督促各地朝著既定目標持續發力，麗麗為功，開斷

譜寫美麗中國建設的新篇章”。

23

2.2浙江省實踐

9文件J

2018年9月26口，黨中央國務除發布《鄉村振共或略比劃(2018-

2022年)》，統籌城鄉發展空間，對國土空間的開發、保護和整

治進行全面安排和總體布局。加快國土綜合整治，實施農村土地綜

合整治重大行勵。

2019年3月6日，中共中央辦公廳、國務卜多辦公廳轉發《中央農辦、

農業農村部、國家發展改革委關亍深入學習浙江“千村示范、萬村

整治”工程經驗扎實推進農村人居環境整治工作的報告》。

自然資源部部長陸昊控示，要從自然資源部職責特別是鄉村貶劃、

土地綜合整治等角度，深入總結浙江經驗，做好工作。

到2020年，開展300個土地綜合整治示范村鎮建設，基本形成農村土地.

綜合整治制度體系：到2022年，示范村鎮建設擴大到1000個，形成具名T

推廣全國的制度體系。

24

2.2浙江省實踐

2017年7月，浙江省杭州市西湖區2018年8月14日，浙江省政府辦公廳印發《關亍實施全域土

雙浦鎮探索開展全域土地綜合整治地綜合整治不生態修復充程的意見》（浙政辦發（2018）

試點探索。80號），提出了總體要求、主要任務、政策措施、工作保障,

34

2018年10月19口，浙江省保護耕地和全域土地綜合整治不2018年10月25日，浙江省委省政府在海

生態修復領導小組辦公室印發《全域土地綜合整治不生態修寧市召開全省鄉村全域土地綜合整治不生

復工程三年行勵計劃（2018-2020年）》，提出到2020態修復充程現場會，部署開展全城土地綜

生，全省實施全域土地綜合整治不生態修復工程500個，覆合整治不生態修復。

蓋300個鄉鎮、2000個行政村，其口建成100個示范工程。

25

2.2浙江省實踐

縣級制定計劃

經省同意

制定實施方案

浙江省是我國第一個提出實施全域土地綜合整治試點的省份。

26

2.2浙江省實踐

1-產業生態2-城郊低效建3-現弋農業4-鄉村旅游爭特色H莊改6-農田整治

融合型設用地整治型引領型帶勵型造修更型保護型

2018-2019年，浙

不舊H戊造紫彩以,空間改構，

利用"近郊貼城"江省共實施410個

結合.全面實施山河里整、鄉村

以土地整治和環的區位優勢，結豺合全域旅游和

土地綜合整治和重生■'為n標，

境治理為切入點.合拆后土地棕合推進農房大集聚."美麗鄉村愧鄉村全域土地綜合

農忖人居環境帔大手筆推進土地

推進低小故企業利用、產業升級聚出萬畝連片設,以全域景區

治.保護利用傳綜合貉治便知

陶理和廢棄礦山改造,打開r城"高標壓*,發化理念開展全域整治不生態修復充

線民居，打造關"方由就地變良

瓊令利用.為產鄉融合發展的新展"精致.高效、土地掾合整治,

麗田園'關麗庭w.通過產業程，涉及個行

業發醫的出了空通道.開拓了產生態、集約”的挖掘土地的縣合1436

哆.美陽村座.目入使得萬填

何，掛進綠色產業我組的新空間,都市里現代農業.價破，打造全域

促成了多H傳統~陽同“慢~花政村，土地總面積

業發展實現了環境面貌旅游示范區.

文化的復蘇?留園”.鄉村空間

的新提升.

住了鄉愁。得到百?機史新，990萬畝,計劃總

.投資802億元。

案例：在清縣洛案例：杭州市濃案例：平湖市廣案例：杭州市臨案例：杭州市富案例：衢州市衢

臺領東橫村江區長河街道優鎖安區天目山恢陽區銀卻街道江區廿里鎮

27

2.3湖北省實踐

2018年3月22日

原湖北省國土資源廳印發《蘭亍開展農村土地綜合整治試點的通知》提出，著眼服務湖北鄉村振興,

執照"數量、質量、生態"三位一體思路，統籌運用農用地整治、建設用地整治等系列土池政策，圍

繞打造現代農業產業和鄉村旅游園區、修第和保護‘山水林田湖草”、支持美麗鄉村建設、劣推精準

扶貧等內容，建設一批土地綜合整治示范項目，探索土地整治新模式、新路徑。

2019年10月

《中共湖北省委湖北省人民政府關亍全面學習浙江"千萬慶程”經驗扎實推進美麗鄉村建設的決定》(鄂發(2019)

5號),湖北省全域國土綜合整治領導小組辦公室美亍甲報全域國土綜合整治項目的通知。

2019年11月1口

湖北省政府批轉省臼然資源廳《關于推進全域國土綜合整治的意見》,提出整體推進“一治理四整治一綠化"應程。

明確了七項支持政策，要求京程區有5%新增耕地.分為四個部分：總體要求、重點任務、支持政策、保障措施.

2020年4月29日

D湖北省全域國土琮合整治領抄小組辦公室關亍甲報全域國土綜合整治項目的通知，明確了甲報條件、程序和實施方案

內容等，提出項目擾照“?次甲報，一個批發管總”的原則實行統一立項，由縣級人民政府組織開展項目的立項審批

而:作，卜達立項總批夏，自然資源部門對子項目開再重復立項。

28

2.3湖北省實踐

2.支撐政策

1.允許建設用地控標和補充耕地捶標省內調劑使用

2.優化國土空間好劃布局

3.合理調整永麗基本農田

4.保障農村產業融合發展用地

5.建立多元化投入機制

6.實行用地計劃拴標和資釐獎補

7.構建農民權益保障和利益共享機制

3.實施方案框架

1.基本情況2.項目背景3.原則不依據

4.玩作目標5.主要應作內容6.土地權屬調整

7.資超測算8.實施計劃不效益分析9.實施保障

29

2.4河南省實踐

河南省

主要任務

編制村莊JH劃擇優選擇試點制訂實施方案開展綜合整治

空間加■耕地保護■口也利用■上態M、境■政策保陷

也川優化山川陽化山加3?oi.huoii也川仃涉

2018年11月，河南省人民政府關亍報送河南省開展全域國土淙合整治劣推鄉村振興成略實施施作方案

的函(豫政函(2018)100號)，提交了《河南省開展全域國土綜合整治劣推鄉村振興或略實施充作

方案》，提出到2020年開展200個示范村鎮建設，到2022年全省啟勵實施1000個示范村鎮建設。

30

2.6其他

上海市城市總體規劃(2017-2035玨)?2012年12月，上海市提出郊野單元公園選址及概念

，EAZ3rAi上?市■用電布■?M8D

!fi劃，聚焦資源條件好、生態功能優、毗鄰新城和社

區、交通條件好的地區，選址21個郊野公園。箜止

2018年，己建成廊下、嘉北、青西、長興島、浦江、

廣富林、松南等7個郊野公園。

?郊野單.元貶劃不村莊旺劃合開編制廠、增減掛鉤旺劃二?

等多更合一，統籌各類建設項目，關注村莊發展的人居、產業、配套設施的落地。城劃通過圖則落實肘劃管控內容。

2.6其他

依托農村土地綜合整治、順應新型城鎮化發展世律,

成都市創新探索出了"小組微生”模式：小JH模聚

集，組團式發展，微田園生活，生態化發展。

該模式通過堅持統籌曳劃、產村相融、設施標配、

市場運作、群眾自主，讓并福美麗新村既留住了鄉

愁、富裕了鄉親。

■堅持統籌贓劃、產村相融、設施標配、市場運作、群眾自主，讓并福美麗新村既留住了鄉愁、富裕了鄉親。

2.6其他

成都市“小組微生”模式

微田園

對相對集中民居，好劃出前

宜聚則聚、宜散則散和尊新村由幾個大小兀等的小聚居

庭后院，形成“小菜正確處理山、水、田、林、

承農民意思、方便農民生組團組合而成，組團間留有足

園""小果園"，保持”房路不民居的蘭系，讓居民

產生活的原則夠的生態距離和空間，既適當

前屋后、瓜果梨桃、鳥語花望得見山、看得見水、記

組合集中，又各自相對獨立

香''的田園風光和農村風貌得住鄉愁

33

2.6其他

重慶市銅梁區奇彩夢園：打造城郊體驗式鄉村休閑旅游

2.6其他

湖北廣水桃源古村：特色古村保護

35

2.6其他

湖北大悟的釐雞嶺扶貧項目：特色古村保護

2.6其他

37

2.6其他