H省職工養老保險發展現狀的調研分析報告目錄TOC\o"1-2"\h\u11897H省職工養老保險發展現狀的調研分析報告 120046第一節H省基本養老保險制度的建立與發展 131822一、傳統養老保險到“統賬結合”養老保險的發展歷程 224198二、職工養老保險制度發展與變革的特點 529990第二節H省人口老齡化及參保情況 613212一、H省基本養老保險參保現狀 7682二、H省人口結構和老齡化發展趨勢 7481第三節H省職工養老保險收支管理現狀 923556一、養老保險基金收支情況 1012147二、基金投資管理現狀 105139一、個人賬戶的發展歷程 1131773二、個人賬戶的政策目標 1310802三、個人賬戶運行現狀 13目前我國企業職工基本養老保險實行省級統籌制度，各省養老保險的發展也因人口老齡化程度、參保結構、勞動力流動、待遇調整辦法的不同呈現出地域差異，但在推進基本養老保險全國統籌的大背景下，任何省份都應當在國務院和人力資源和社會保障部頒布的宏觀養老保險政策指導下推行地方性措施，地方基本養老保險的制度和經辦也應當不斷適應國家養老保險理念的轉變，做到政策的有序銜接。因此，在探討養老保險制度可持續性問題前有必要對國家宏觀職工養老保險制度和H省職工養老保險制度的歷史沿革和運行現狀進行梳理，并進行比較分析，全面把握職工養老保險的發展現狀。第一節H省基本養老保險制度的建立與發展我國現行的基本養老保險體系是由企業職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險和機關事業單位基本養老保險共同組成，其中職工養老保險制度建立時間最早、改革次數最多，籌資與給付機制最為復雜，是基本養老保險體系的主體和核心，故本文以職工養老保險為研究對象。因此有必要對職工基本養老保險制度發展與變遷線索做一個梳理。回顧我國職工養老保險制度70多年的發展歷程，經歷了計劃經濟時期的國家統包統攬發展模式到市場經濟轉軌初期的社會化發展模式，再到創新發展時期多元治理框架下的統賬結合發展模式，養老保險制度發展歷程就是不斷適應經濟體制改革的過程，養老保障理念也實現了從平均主義到效率優先再到公平與效率兼顧的轉變。傳統養老保險到“統賬結合”養老保險的發展歷程基于對國家和H省養老保險政策文件的分析，可以發現我國基本養老保險經歷了從非繳費、福利型、單一層次的國家保障模式到繳費型、統賬結合、多層次的社會保險模式發展轉變，大體上經歷了四個發展階段。（一）初步建立階段（1949—1965）我國的養老保險制度始于1949年，當年9月全國政協通過的《共同綱領》首次提出在企業中“逐步實行勞動保險制度”，1951年國務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，作為第一個規范性的文件，該條例明確指出養老保險費由參保企業按月工資總額的百分之三繳納，并規定其實行個人不繳費的管理模式，該條例標志著我國職工養老保險制度雛形的初成。至1956年底，勞動保險制度覆蓋的職工數量達到2300萬人，企業職工基本養老保險制度基本確立。1957年國務院又出臺了《關于工人、職員退休處理的暫行規定》，并對工人、職員的退休費標準做出了明確的規定，建立了一整套由企業、單位直接提供福利與服務的養老保障體系，這一時期更多的是呈現“慈善”政府的功能定位，個人不用繳費，退休金全部來自國家財政撥款。（二）停滯凍結階段（1966—1976）十年“文革”期間勞動部被撤銷，養老保險事務陷入無人管理的境地，政策法規形同虛設。1969年，企業職工養老保險制度也被迫廢除，職工的退休待遇不再以繳費提取的形式進行，變更從“營業外”支出，相當于取消了養老社會保險的全國統籌，養老保險退變為“企業保險”，企業負擔加重。（三）恢復與探索階段（1977—1996）“文革”結束后，隨著社會秩序的逐步恢復，養老保險制度也開始重新步入正軌。1978年國務院出臺了《關于工人退休、退職的暫行辦法》，重新恢復并規范了養老保險制度架構，明確將退休職工的待遇由一次性發放調整為按月發放。1981年國務院又發布了《關于嚴格執行工人退休、退職暫行辦法》，明確要求符合條件的職工應該嚴格執行退休制度，按時退休。一系列規范性文件或辦法的出臺修復了原有的退休養老保險制度，重新規范了養老保險的管理，但此時仍然是企業全額承擔退休職工的養老金，未能突破“單位保障”的制度瓶頸。1984年，隨著《中共中央關于在經濟體制改革的決定》的頒布，國企改革拉開序幕。為適應國企改革，改善企業間畸高畸低的養老負擔，各地紛紛開展養老保險社會統籌試點，有效保障了“提前退休”富余勞動力的后顧之憂。1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》的出臺標志著企業職工養老保險社會統籌制度改革的開始，基本養老保險基金由政府根據支付費用的實際需要和企業、職工的承受能力，按照“以支定收、略有結余、留有部分積累”的原則統一籌集；1993年黨的十四屆三中全會通過了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出城鎮職工基本養老保險由單位和個人共同負擔，實行社會統籌與個人賬戶相結合；1995年國務院發布《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》提出建立適應城鎮各類企業職工和個體勞動人員、統賬結合、經辦社會化的多層次養老保險制度。（四）統賬結合統一成型階段（1997—至今）1997年國務院頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，結束了各地紛紛不一的做法，將個人繳費比例統一為11%，并規范了各地區繳費、待遇計算等規則，正式確立了我國統籌賬戶和個人賬戶相結合的職工基本養老保險制度。在該文件的指引下，H省于1998年出臺了《H省建立統一的企業職工基本養老保險制度的實施意見》和《H省企業職工基本養老保險實行省級統籌的實施意見》兩份文件，統一了全省企業職工和用人單位繳費比例及養老金計發辦法，開啟了H省社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險改革。統籌賬戶采用現收現付制，調節收入再分配，體現養老保險的社會互濟共助原則，注重的是公平；個人賬戶采用完全基金積累制，關注儲蓄功能，注重效率。實行社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險模式把社會責任和個人責任結合起來，把公平與效率、宏觀的集合風險能力與微觀的激勵機制結合起來，某種程度上兌現了公平與效率改革理念。H省養老金開始改由社會發放，“單位人”開始與單位脫鉤，企業間畸輕畸重的養老金財務負擔由此得到根本改變，H省統賬結合的職工基本養老保險制度基礎由此奠定。2000年國務院頒布《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》，將個人繳費比例下調至8%，并要求做實；2005年國務院發布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，要求逐步做實個人賬戶（5%起步）。2006年H省在借鑒東北三省試點經驗的基礎上，結合省內實際情況，制定了H省做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點實施方案，同年獲得國務院批準。主要采取動態做實、半動態補助的辦法。動態做實，即個人賬戶做實的數額隨著個人繳費工資的增長而增長。半動態補助，即中央財政對已做實的部分（存量）實行定額包干補助，不再隨個人繳費工資總額的變化重新調整；對新增做實的部分（增量），以當年個人繳費工資總額為基數計算補助數額。每做實1個百分點，中央財政補助0.75個百分點（最高不超過3.75個百分點），地方財政補助0.25個百分點。規定從2006年1月1日起，按3%起步做實個人賬戶，以后逐步提高。做實的個人賬戶基金與社會統籌基金實行分別管理。同時要求做實的個人賬戶基金由省級社會保險經辦機構統一管理，納入社會保障基金財政專戶。個人賬戶儲存額的多少，取決于個人繳費額和個人賬戶基金收益，并由社會保險經辦機構定期公布。為有效解決職工養老保險覆蓋面不夠廣、參保人數不夠多等問題，2006年H省印發了《H省完善企業職工基本養老保險制度實施意見》,明確將城鎮企業職工、個體工商戶及靈活就業人員列為企業職工基本養老保險參保對象的同時，并要求將以上三類人群列為參保重點。表2-1個人賬戶養老金計發月數表退休年齡計發月數退休年齡計發月數402335616441230571584222658152432235914544220601394521661132462126212547208631174820464109491996510150195669351190678452185687553180696554175705655170資料來源：《H省完善企業職工基本養老保險制度實施意見》2018年7月國務院印發了《國稅地稅征管體制改革方案》，將包括養老保險費在內的各項社會保險費交由稅務部門統一征收，養老保險費的征收效率得到了極大提高。2019年國務院又印發了《降低社會保險費率綜合方案》，將職工養老保險統籌費率調整為16%。至此，職工養老保險統賬結合模式基本確立以后的發展都是在此基礎上的微調。從1997年確立統一的職工養老保險制度至今，經過二十多年的改革和發展，統一的養老金制度一直平穩運行中，且覆蓋面不斷擴大，根據人社部公布的《2019年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，截至2019年底，全國城鎮職工基本養老保險的覆蓋人數已達到43488萬人。而經過二十多年的發展，H省也已經建立起了覆蓋內資、外資企業，涵蓋農業和非農業戶籍人口、征地農民、外地戶口的全方位基本養老保險體系，覆蓋人數達到1746萬人。職工養老保險制度發展與變革的特點通過上述H省和全國職工養老保險制度的對比分析，發現整個發展過程大體一致，但在部分具體政策的執行，如個人賬戶改革等，H省有自己的地方特色，但總體改革步調基本一致，因此，H省職工養老保險制度運行情況可以作為全國職工養老保險發展現狀的縮影，通過對H省職工養老保險制度的分析，一定程度上能夠反映出全國的發展情況，進而為“十四五”期間實現基本養老保險全國統籌提供一定的借鑒。職工養老保險制度70多年的改革與發展歷程反映了國家養老保障治理理念實現了從平均主義到效率優先再到公平與效率兼顧的轉變，具有以下幾個特點：第一，由單位保障向社會化轉變。由計劃經濟時期的單位承擔養老保險的主體責任轉化為國家、用人單位與職工分擔責任。計劃經濟時期職工退休后在原單位領取退休金，逐步建立起養老保險責任分擔機制，基本養老保險由政府負責組織實施，用人單位和參保職工履行繳費義務，實行開放透明的社會化管理。第二，由全部統籌向部分積累制度轉變。將傳統的職工養老保險現收現付制轉變為部分基金制，實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式，制度通過三個層次明確了個人賬戶的作用，理論上實現了部分積累，開啟從無到有的發展進程，統籌基金體現再分配功能，促進公平；個人賬戶積累體現激勵機制，促進“多繳多得，長繳多得”，注重效率。第三，由單支柱向三支柱轉變。原有的企業養老制度由政府主導，過分依賴政府，責任、風險都過于集中，而且未能厘清單位和個人以及政府和市場這兩對關系，從長遠看不利于企業的發展和經濟的運行。隨著人口老齡化程度的加深，需要發揮政府、市場“兩只手”的作用，完善三支柱養老保險體系。第一支柱：基本養老保險，由政府主導，為保障退休人員基本生活需要，由政府制定制度、組織管理和投資運營，并承擔兜底風險；第二支柱：企業年金和職業年金，將退休金待遇水平與在職時的繳費相聯系，不存在代際轉移，能夠有效補充第一支柱的不足；第三支柱：商業養老保險則是自愿性的個人儲蓄性養老保險，根據本人意愿和繳費能力自愿參加，充分發揮市場在多樣化養老服務方面的優勢，政府僅提供公平有效的競爭環境。養老保險制度的建立與發展伴隨著經濟體制改革，從計劃經濟時期的國家包辦到推進國企改革時期的配套保障，再到市場經濟的維系機制，最終成為推進國家治理體系和治理能力現代化的一個重要組成部分。養老保險的發展呈現出與經濟體制改革相適應的鮮明特征。H省人口老齡化及參保情況我國養老保險基金缺口產生的主要原因之一是人口老齡化，而老齡化加速的原因主要有兩方面，其一是人口預期壽命延長，二是多年推行的生育政策及觀念的改變帶來的出生率下降。如孫祁（2001）認為，“人口老齡化、在職人員提早退休以及退休人員的增長比例大大高于在職職工增長比例等因素，是導致我國養老保險基金空賬及巨大隱性債務的根本原因”。在人口老齡化背景下考量基本養老保險運行情況需對人口老齡化情況和參?，F狀進行分析，包括繳費人數、人口年齡結構等。一、H省基本養老保險參?，F狀近年來，H省一直致力于提高職工養老保險覆蓋面，擴大參保群體規模，基本養老保險擴面工作扎實有序推進，基本養老保險覆蓋范圍不斷擴大，特別是隨著2006年《H省人民政府關于印發<H省完善企業職工基本養老保險制度實施意見>的通知》的出臺，明確了企業職工基本養老保險范疇主要包括城鎮企業職工、個體工商戶和靈活就業人員，職工養老保險“?；?，廣覆蓋”工作取得了良好成效。據統計，2019年末全省城鎮職工養老保險參保人數為1745.59萬人，比2018年末增長5.7%，其中在職職工1520.1萬人，離退休人員486.4萬人，同比均增長5.7%。制度內供養比為3.13:1，略高于警戒線3：1。表2-2H省企業職工基本養老保險參保情況表單位：人年份在職職工數退休人數離休人數2010704225324102752461620117744631257416126614201281772572669585220512013916785529354621962420149830726308973717823201510426653325279216143201611082382337735514464201710668592353619412864201812639748368934411246201913611748383408910026資料來源：根據H省社保基金決算統計報表數據整理得二、H省人口結構和老齡化發展趨勢截止2019年末，H省總人口10952萬人，比上年末增加46萬人，其中常住人口9640萬人，比上年末增加35萬人。全年出生人口120萬人，出生率11.02‰；死亡人口75萬人，死亡率6.84‰；自然增長率4.18‰。65周歲以上人口占比達11.16%，開始逐步接近老齡化第二階段（社會老齡化），可見H省的老齡化程度已經相當嚴重，近年來，隨著H省經濟水平的提高，就業機會也隨之增多，務工人員逐漸由省際間流動向省內流動傾斜。參考歷年統計數據，發現H省人口發展形勢主要體現出以下特征：1.人口總量保持增長，增速趨于平緩H省人口總量由2009年底的9967萬人增加至2019年底的10952萬人，十年間共增加985萬人，年平均增長率達0.9%，比全國平均水平高0.4%，可見H省人口增長情況相對樂觀。從增長率變化情況看，近年來H省人口增長速度在逐漸變緩。而相比于總人口，H省常住人口數受人口流動因素影響，變化趨勢不定，各年間常住人口數量增減不一，但從整體變化趨勢看，略有上漲，常住人口總體保持平穩態勢。2.城鎮化基礎薄弱，后期水平顯著提高2010年H省城鎮化率達到38.80%，比全國城鎮化率49.95%低11.15個百分點，主要是由于全省農村人口數量多，城鎮化基數低，城鎮化速度慢。經過近十年的發展，H省城鎮化率得到很大的提高，2019年城鎮化率增加到53.21%，與全國城鎮化率60.60%只相差7.39個百分點。雖然仍低于全國城鎮化水平，但H省省此間城鎮化率平均以每年1.35個百分點的速度增長，超出全國平均每年1.16個百分點的城鎮化增長速度。由此可見，H省城鎮化進程正處于快速發展階段。3.年齡結構呈現老齡化，老年人口撫養比攀升2010

—2019年，H省適齡勞動人口（15-64歲）數量由6644萬人減少到6514萬人，在常住人口中比重下降1.5個百分點，而65歲及以上老年人口數量由786萬人增加至1076萬人，比重上升1.3個百分點，老年撫養系數由11.9%提高到16.5%，這意味著每100名勞動年齡人口就需要供養16.5名老齡人口，平均每6名勞動人口就要承擔一個退休人員的養老生活。與2010年相比，2019年平均每100名勞動年齡人口要比2010年多撫養4.6名老人，人口結構老齡化趨勢明顯。國際社會以老年人撫養比0.2作為一個警戒線，0.2意味著每5名勞動人口就需要承擔一名老年人的退休生活，以當前繳費比例來看大約是勞動人口拿出所得的50%來供養老年人，才能夠在維持勞動人口生活水平的同時保證退休人員的待遇，而一旦超過0.2，勞動人口的贍養負擔大幅增加，將不利于社會經濟的發展，也無法保障老年人的待遇水平，可能極大的增加財政負擔,進而再反作用于社會經濟。人口老齡化將直接導致養老保險基金增速放緩，支出增速加快，部分地區養老保險基金結余甚至面臨耗盡風險。表2-3近年H省人口老齡化情況年份65歲以上人口比重（%）老年撫養系數20108.411.920118.612.320128.812.620139.113.020149.413.520159.613.920169.914.4201710.1914.9201810.6115.6201911.2016.5數據來源：根據歷年H省統計年鑒相關數據整理計算得出，人口數據以常住人口為基準。

圖2.1H省人口老齡化情況H省職工養老保險收支管理現狀養老保險基金收支情況近年來，H省一直致力于擴大職工養老保險覆蓋面，特別是隨著養老保險費征收體制改革的實施，職工養老保險費交由稅務部門統一征收，職工養老保險基金的發展取得了一定的成效，由表2.4及養老金收支趨勢圖可知，H省基本養老保險收支總體呈現穩步增長態勢，各年基金收入略大于支出，基本能夠實現養老保險基金收支平衡，略有結余。H省企業職工基本養老保險收入從2013年的756.79億元增長到2019年的1506.12億元，年平均增長12.15%；支出從2013年的642.11億元增長到2019年的1464.94億元，年平均增長14.74%，養老金支出增幅明顯高于收入增幅，從長期看，養老保險結余將逐步耗光，如果剔除財政對企業職工基本養老保險的補助，養老保險收支將出現缺口，考慮到自2019年5月1日起，H省將企業職工基本養老保險單位繳費比例從19%降至16%，而支出的剛性增長態勢短期內難以扭轉，今后養老金收支矛盾將會進一步凸顯。 表2-4H省基本養老保險收支情況單位：萬元年份收入支出結余20137567906642110911467972014838126875272628540062015937242686373187351082016105257199546930978789201710805727105288372768902018132776011234552693207520191506120214649392411810圖2-2H省基本養老保險收支情況數據來源：根據H省財政廳公布的決算數據整理所得。二、基金投資管理現狀H省養老保險基金由省轄市保險機構進行統一規劃和管理，基金收支和運行按照社?；鹭攧罩贫葓绦?。長期以來，養老保險基金保值增值問題一直備受社會大眾的廣泛關注，如何實現基金的低風險、高收益，在保障基金安全的前提下最大限度擴大基金規模，充實資金儲備，應對外界環境變化可能帶來的支付風險一直是制度追尋的目標，也是全體國民的希望。表2-5H省企業職工基本養老保險個人賬戶記賬利率單位：%年份記賬利率年份記賬利率20032.020103.520052.320113.520062.820143.520085.020153.020093.520168.3120177.1220188.29資料來源：根據H省人力資源和社會保障廳發布的《關于企業職工基本養老保險個人賬戶記賬利率的通知》及人力資源和社會保障部公布的數據整理所得，根據人社部印發的《關于統一和規范職工養老保險個人賬戶記賬利率辦法》（人社部發﹝2017﹞31號），職工基本養老保險個人賬戶記賬利率每年6月份由人力資源社會保障部和財政部統一公布。

第四節H省職工養老保險個人賬戶運行現狀根據國家和H省基本養老保險的發展歷程可知，統籌基金關注的是公平，個人賬戶則體現了養老保險制度運行過程中的效率，個人賬戶的模式選擇在整個基本養老保險制度的發展中都占據十分重要的位置，因此有必要對H省市職工養老保險個人賬戶進行分析。一、個人賬戶的發展歷程根據國家和H省市相關政策文件規定，個人賬戶的發展也經歷了相當長的變化過程，每一時期的變化都與當期的政策目標和發展要求密切相關。本文分析了自1995年以來H省企業個人賬戶和繳費基數的變化，結合前文關于H省市個人賬戶政策與國家政策的比較分析，可以得出關于國家和H省設立賬戶的初衷以及希望借此實現的公共政策目標。1995年個人開始繳費，但初始時期并不劃入個人賬戶，且當時繳費比例和基數都比較低，只有超過上限的單位和個人繳費部分才劃入賬戶，這種規則體現了制度設立之初，對于基本養老保險共有性和共濟性的性質認定，政府和企業作為養老保險負擔的主要承擔者，個人在養老保險中的作用并不被重視，且個人賬戶也并未被視為個人的私有權。1999年H省印發了《企業職工基本養老保險個人帳戶管理辦法》，規定從1995年1月1日至1998年6月30日，全省職工個人帳戶按職工繳費工資17%的費率記入，其中按職工本人繳費工資記入部分為11%，按當地職工平均工資記入部分為6%；從1998年7月1日起，全省職工個人帳戶按職工本人繳費工資11%的費率記入，包括職工個人繳納的全部養老保險費和從企業繳費中劃轉記入部分；從1998年7月1日起，職工個人繳費部分按4%記入，企業繳費劃轉部分按7%記入，以后隨著個人繳費比例的提高，相應降低從企業繳費中劃轉記入部分。從政策調整的趨勢可以看出，個人賬戶的私有權經歷了從模糊到法定的轉變，個人賬戶積累金額開始按年計息體現了“部分積累”到“全部積累”的進步。1995年10月起，個人賬戶不再劃入社會統籌，個人賬戶的私權才得到了正式的肯定，個人繳費完全劃入賬戶，并作為個人的權益不斷積累，是個人賬戶發展的一個里程碑。但與此同時，超上限的個人繳費和單位繳費依然在劃入個人賬戶，這一時期延續到1997年的12月，在此時期體現了政策對于鼓勵單位和個人多繳多得的指導性意見。而依據基本養老保險在當時的實際運行情況，外資企業作為發展較快、經濟水平較高的主體，這種激勵性要更為明顯，許多外資企業都為職工繳納了超上限單位劃轉的部分；相比之下內資企業僅有部分運營較好、效益較高的才存在單位劃轉，許多國有企業在此時期面臨改制，同時也因為傳統養老制度和“現收現付”養老制度殘留的影響，越是大的國有企業就有越多的離退休人員，企業的包袱就會越重，在市場競爭中就將處于不利的地位。因此急需建立一種社會化的籌資機制，以均衡各企業的退休負擔。1999年H省出臺了《企業職工基本養老保險