[公檢法司]試論高速公路應急管理體系的構建

試論高速公路應急管理體系的構建

一、高速公路應急管理的概述

應急管理是指政府及其他公共機構在突發公共事件的事前預防、事發應對、事中處置和善后管理過程中，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，保障公眾生命財產安全，促進社會和諧健康發展的有關活動。在高速公路上發生的，重特大道路交通事故、危險化學品泄漏、惡劣天氣、自然災害以及其他突然發生影響安全暢通的事件，稱為高速公路應急事件。

高速公路是一個國家現代化的標志之一，隨著我國改革開放的不斷深入和經濟的快速發展，高速公路的建設得到了迅猛的發展。高速公路的存在促進了經濟的發展和社會的繁榮，方便了人們的外出，高速公路已成為人民出行與貨物運輸的主要通道，在國民經濟的發展中占據越來越重要的位置。隨著高速公路車流量的不斷增大，高速公路交通事故也日益增加。交通事故的頻發，給國家和人民的生命財產造成了巨大的損失。而且我國正處于高速公路建設迅猛發展時期，高速公路發生重大事故，其政治影響和經濟損失大。但是，由于高速公路自身的特殊性，高速公路重大災害事故搶險救援不同于一般公路的災害事故搶險救援。所以，如何處置高速公路災害事故，盡量降低災害事故帶來的損害，正確搞好應急管理是擺在交通管理者面前的一項重要任務。

二、高速公路應急管理的工作特點

高速公路應急管理工作具有以下特點：

（一）不確定性。道路交通事故，就是指車輛在道路上因過失或意外造成的人身傷害或財產損失的事件。其主觀方面表現為過失或意外，也就決定了道路交通事故的不確定性，高速公路上每天發生的各種事故的時間、地點都不具有唯一特定性，發生事故的情況也都不盡相同，因此不同時間、不同地點均有可能發生不同的事故，我們的應急管理也不可能存在固定化模式，高速公路應急管理也就存在很大程度上的隨機性。

（二）及時高效性。及時性即是發生情況后能及時知曉、及時上報、及時進行處置并及時發布相關信息。高速公路由于人流、物流、車流較大，發生各種事故后易造成大面積的交通擁堵，也極易發生次生事故，造成重大的人員傷亡、財產損失和社會影響。因此，高速公路的應急管理必須具有及時性。所謂應急，關鍵就是一個快字。一旦發生事故，要快速到達現場、快速勘查、快速救援、快速恢復交通，嚴防二次事故發生。指揮有力、出動迅速、處置及時成為應急預案的核心要求。同時高速公路作為大容量的公共服務設施，成為人們生產、生活、出行的重要通道，從而也容易造成高速公路交通事故發生頻率較高，惡性事故不斷發生。高速公路交通事故發生后，由于救援不及時和救援措施不當，造成道路交通事故死亡率增高。據有關資料介紹，我國交通事故死亡者中大約有40％為當場死亡，60％是死于送往醫院途中或在醫院中死亡的。醫療實踐表明，同樣傷勢的重傷員，如能在30分鐘內獲救，其生存率為80％，而在90分鐘內獲救，其生存率就僅為10％以下。由此可見，應急救援的高效性是保障高速公路交通事故傷者生命財產安全的前提，也是高速公路暢通、有序、快速運轉的保障。

（三）預防性。預防是高速公路突發事件應急管理較為重要的功能要素，如果能夠真正地發揮這一環節的作用，高速公路的事件發生會有相當大的減少，這樣也就真正達到了保證道路安全、暢通的最終目的。預防功能主要體現在預案管理和預警預報兩個方面，提前制定好突發事件發生時的組織職責、運作程序、資源保障等方面的應急方案，以便更好、更快地完成應急響應，提高應急效率；預警預報就是事先對可能出現的態勢提出警告，對于不利的氣象條件、不利的交通條件、不利的道路條件及各種復雜的情況等可以預見的或可能造成的威脅的相關情況匯報進行及時甚至超前的通告，以防止事件擴大，減少次生事故和次生災害的可能。其核心是應急預案，關鍵是預案啟動，原則是堅持預防為主，常備不懈，快速反應、及時疏導處理。高速公路路政管理部門要針對可能發生的惡劣天氣和突發事件，制定出暴雨天氣交通處置預案、大雪天氣處置預案、大霧天氣處置預案、路面結冰處置預案、交通事故引起道路阻塞的處置預案及施工路段的處置預案等，這些預案都要詳細規定惡劣天氣和突發事件發生時高速公路路政管理部門采取的應急措施。應急措施制度化、規范化，就形成了應急機制。

（四）安全性。維護道路交通安全是公安機關的天職，也是公安機關在構建和諧社會中的主要任務之一。在道路通行中，人的生命財產安全都得不到保障，也就無從談起社會的和諧。隨著社會的不斷發展，人們對出行的安全要求越來越高。如果特大或惡性交通事故控制不了，頻頻發生，交通事故死亡人數居高不下，人民群眾對“出行”這個最基本的行為都沒有安全感，那就根本無從談起構建和諧社會。在當前及今后一段時間，我們的工作重點應轉移到高速公路通行安全、應急救援管理必須從安全上入手，切實加強重點單位、重點車輛、重點駕駛人的管理，積極排查整改危險橋梁、危險隧道和危險路段，加強雨雪霧等惡劣天氣的交通預警處置，不斷完善交通標志標識，盡最大的努力減少交通事故，確保不發生群死群傷等惡性事故，盡量給民眾出行以安全感。即使是發生了應急事件，我們的應急救援也必須在確保安全的原則下進行，從而減少和避免更大的傷亡和損失。

三、高速公路應急管理的現狀

2013年4月30日13時20分許，一輛微型面包車行至杭瑞高速公路K2366處時發生交通事故后停放于右側車道內，造成1人受傷、車輛受損。隨后1輛載鐵礦石的大型牽引車，1輛載西瓜的大貨車，1輛載柴油的油罐車，4輛載香蕉的貨車先后相撞、側翻，事故造成7車受損，2人受傷，部分貨物潑灑的交通事故，楚雄往昆明方向的交通中斷并造成大量車輛滯留在高速公路上。

事故發生后，高速公路交巡警支隊昆楚大隊民警于13時50分到達現場，值班領導迅速安排轄區民警17人，對現場進行處置，并通過各類公眾媒體及時發布事故信息，引導楚雄往昆明方向車輛由連汪壩收費站駛出，繞行老320國道往長田收費站上高速公路。因交通中斷，現場勘查處理過程中共調配2輛大型吊車，6輛撥貨車，8輛清障車，2輛背車，60余名工人繞行老公路60余公里后從前方逆向行駛進入現場施救。經過艱苦不懈的努力，于當日22時30分才將現場清理結束，恢復通車。至次日凌晨1時30分，滯留于楚雄往昆明方向的車輛慢慢疏通完畢。車輛通行狀況剛趨于正常，1輛載西瓜的大貨車再次側翻，交通再度中斷。2時50分，1輛吊車、2輛撥貨車、1輛拖車及50名工人到達現場開始施救。因現場施救需要，3點20分，昆楚大隊再次在楚雄往昆明方向連旺壩進行斷交并進行分流，至07時40分施救完畢，昆楚高速公路才再次恢復通車。此次事故因現場施救難度大、施救時間長等因素造成滇西往昆往方向的車輛大面積擁堵滯留長達18小時，整個楚雄城區向昆明、大理兩個方向的車輛無法出行，社會影響極大。該事故的處置體現了高速公路現場應急救援的現狀：

（一）高速公路應急管理機構現狀。高速公路應急管理的主要力量是各高速公路運營管理單位、路政、交警部門，根據實際情況再通知急救、消防、環保、公安、安監等部門參與。在處置過程中，運營單位主要負責監控、報警、聯絡，路政部門負責保護路產路權和維護秩序，交警部門負責交通秩序管理、事故現場勘查處理和治安刑事案件的先期處置，急救部門負責人員傷亡處理，消防部門則負責火災、?；沸孤┑奶幹谩－h保、公安、安監則視情況分別參與環境污染、重大治安刑事案件和重大安全生產事故的處理。以上單位或部門，主要是通過接警單位對信息進行處理，然后按照各單位（部門）的職責和權限相互通報信息，分別啟動應急預案，開展突發事件的應急處置工作。各單位（部門）之間主要通過電話聯系的方式進行溝通。而涉及到跨路段的應急處置，尤其是跨省際路段的應急處置時，則往往要通過有關上級部門進行協調。

目前，就我們交通管理者而言，高速公路應急管理機構、救援體系還不完善。一是相關法律法規滯后，沒有就相關高速公路應急管理制定較為完善的制度化體系；二是道路交通事故緊急救援預測、預警和協調聯動存在體制、機制上的極大障礙。高速公路交通管理雖然有專門的交警組織，但高速公路上一旦出現事故，消防、急救等部門很難在第一時間趕赴現場,而高速交警從接警到抵達事故現場有時也要花費相當長的時間，道路交通事故緊急救援應急保障和快速處置能力有待提高；三是救援隊伍除消防部門外，存在散、亂、小的問題，且綜合素質不高，救援手段、裝備比較落后，缺乏統一的規范化管理，沒有相應的高速公路管理應急救援中心；四是道路交通事故緊急救援宣傳不夠，教育薄弱等。

（二）高速公路應急管理人員的現狀?？陀^來看，由于目前普遍缺乏對高速公路應急管理的全盤考慮和統籌規劃，在各部門各自為政的情況下，高速公路應急管理的人力資源主要來自于運營管理單位、路政、交警、消防等各職能部門以及公路沿線的部分道路救援機構。因此，高速公路應急救援管理人員的組成五花八門，專業程度參差不齊，整體素質不高，加之缺乏必要的實戰演練和專業培訓，部分民警、交通協管員和施救人員現場處置能力有所欠缺，對自己在應急處置中的職責和任務不是十分清楚，對應急處置中需要的技能不全面了解,現場處置能力及應變能力較低，導致交通事故現場救援及撤除的速度較慢。

（三）高速公路應急救援裝備現狀。在缺乏國家行政體系的充分重視和專項資金準備的情況下，部分高速公路應急救援物資主要由運營管理單位儲備供應，高速公路應急資源準備還處在較為薄弱的初級階段，應急救援存在以下問題：

一是現有施救清障實力還不能完全滿足當今高速公路交管工作的需要。主要表現在施救人員不足和缺乏足夠的大型施救設備，遇到大型貨車肇事時只能根據需要臨時招集施救人員和租借吊車、駁貨車等大型施救設備，嚴重耽誤了施救搶通時間；二是高速公路上駁貨工作難度較大。大型貨車事故現場往往造成貨物散落在通行車道甚至對向車道上，由于高速公路地理位置的特殊性和貨物形態的不同，一些裝卸貨物的機械設備無法使用，如散落的煤炭、礦石、水果、百貨、電器等貨物，只能靠人工清理，耗時較長。另外，目前從事運輸的貨運車輛載貨量太大，一輛滿載貨物的肇事大型拖掛車經常需要四、五輛重型貨車才能完成駁貨，因場地條件、人員限制等因素，接駁貨物耗時太長；三是路面保潔隊伍力量薄弱。發生交通事故的車輛由于碰撞、側翻等原因，車上機器零件的潤滑油、所載的燃油往往都會潑灑到路面，致使路面濕滑無法通行，特別是運輸柴油、汽油等危化品車輛發生事故后，一旦出現泄漏，污染的路面少則幾百米多則上千米，路面保潔工作任務量十分艱巨。而作為本應提供路面保潔服務的高速公路經營單位投入到路面保潔工作的人力、物力十分有限，一旦因交通事故導致路面大面積油污，僅憑有限的人力、物力往往需要較長的時間來進行路面清掃處理。交警在處置現場過程中，時常遇到肇事車輛清障施救完畢而路面油污未處理完畢，導致交通管制時間延長，民警、協管員以及清障施救部門人員只能拿起掃帚、鏟子等工具又投入到路面保潔工作中。

高速公路現有救援裝備應付一般突發情況尚可，一旦發生重大特殊情況，或發生大范圍的重大突發事件，人、財、物、機械等應急資源的調用容易陷入捉襟見肘的局面，從而影響應急管理的高效進行，容易造成不良的社會影響。

四、高速公路應急管理體系的構建

通過高速公路交巡警支隊多年來的不斷探索、總結，高速公路應急管理應在構建以下五大機制的基礎上形成完整的體系：

（一）強化新型勤務機制建設。以“分散、多點、大控制”為內容，以“節點控制法”為核心，在繼續實行以管控“三時制”（即準時、錯時、延時）、處警“三快制”（即快速出警、快速勘查、快速撤除）、勤務“三聯制”（即聯勤、聯動、聯管）的“三三制”的基礎上，進一步推行“警區責任制”的新型勤務機制，合理劃分、調配警力，深入調研，強化警區間協作配合，從而做到提前預防，隨機應變，及時出警，安全、高效的進行應急處置。

（二）強化“區域警務”協作機制。充分整合高速公路沿線的警務力量優勢，積極與沿線公安局、派出所、交警隊、消防隊加強協作，建立“區域警務協作”體系。在現有條件下，僅靠我們公安機關本身很難實現高速公路快速高效的應急救援，必須積極爭取黨委、政府的高度重視和大力支持，不斷當地向黨委、政府請示匯報，使高速公路應急救援管理在當地黨委、政府部門達成共識，逐漸形成區域警務協作與黨政警協作為一體的齊抓共管的良好格局。

（三）完善“聯勤、聯動、聯管”協作機制。充分整合高速公路相關管理部門的力量，按照國家發改委、交通運輸部（發改價格[2010]2204號）文件要求，明確由高速公路經營管理單位來統籌組織實施高速公路車輛救援工作，與醫院、路政聯手建立“聯勤、聯動、聯管”協作體系，充分發揮聯席會議平臺作用，加強各部門之間的協調聯動，積極爭取各職能部門的大力支持和配合，不斷完善應急救援工作機制及預警機制，制定科學合理的應急救援預案。

（四）整合力量，推進交通事故快處快賠機制。創新工作思維及工作方法，加強與保險、司法等單位協作，推行保險協作機制和人民調解員機制，并結合“警區責任制”的推行，加快道路交通事故現場的處置速度，提高效率，充分發揮保險快處快賠工作在高速公路平安暢通建設中的巨大作用。

（五）提升信息化預警管理機制。以科技系統為支撐，建立信息化的預防管理機制。深化科技管控應用水平，充分發揮科技管控設備效能，堅持路面巡邏與網上巡邏相結合，加快立體管控網建設。一旦發生道路阻塞，立即派員趕赴現場，查