中國銀河證券研究部CHINAGALAXYSECURITIESRESEARCH1．事件2013年6月17日，中國物流與采購聯合會（以下簡稱“聯合會”）發布《關于＜收費公路管理條例（修正案征求意見稿的修改建議》（以下簡稱“修改建議”提出了6方面的修改意見。2．我們的分析與判斷“修改建議”中包含了合理的成分，例如要求進一步公開公路收支和還貸情況。但從板塊投資的角度觀察，其中有諸多“建議”不利于高速公路，例如：不應延長收費年限、經營期滿后的養護費不應由使用者負擔、限制“統貸統還”等。（二）或將影響《條例》終版聯合會是亞太物流聯盟和國際采購聯盟的中國代表，負責制定和發布我國的PMI指數，在物流行業擁有較大的影響力。其“修改建議”可能對《收費公路管理條例》的最終修正案產生較大影響。3．投資建議“修改建議”在很大程度上否定了一個多月前出臺的“征求意見稿”，可能令市場再次擔憂收費公路政策將向不利于板塊投資的方向發展。謹慎推薦維持評級分析師周曄zhouye_yj@執業證書編號：S1000510120029相對指數表現圖9%4%-1%-6%-11%-16%-21%12/6/1812/8/1812/10/1812/12/1813/2/1813/4/1812/6/1812/8/1812/10/1812/12/1813/2/1813/4/18資料來源：中國銀河證券研究部相關研究《新條例征求意見，舊利空或已出盡》（20130509）但考慮到高速公路板塊目前估值不高（“征求意見稿”發布后累積的漲幅已在近期的市場調整中全部回吐且“修改建議”對最終條例的影響尚不確定，我們維持對公路板塊的“謹慎推薦”評4．風險提示終版《條例》大范圍采納“修改建議”，并引致新的政策打壓高速公路盈利能力。中國銀河證券研究部CHINAGALAXYSECURITIESCHINAGALAXYSECURITIESRESEARCH11 11.1.六條修改意見 11.2.否定延長收費年限 11.3.否定上調收費標準 1 1 2 2 3 7111.“修改建議”基本否定“征求意見稿”“修改建議”中包含了合理的成分，例如要求進一步公開公路收支和還貸情況。但在收費年限調整、收費標準制定這兩大核心問題上，“修改建議”基本否定了《收費公路管理條例（修六條修改意見的主要內容是：l國家實施免費政策不應通過延長收費年限方式予以補償，更不應由未享受政策的物流企業來承擔。l建議明確延長收費年限的期限。l建議公路還貸、經營期滿后養護費用由燃油稅解決。l建議對“統貸統還”投融資模式加以限制，鼓勵民間資本進入公路領域。l建議國家上收公路收費標準制定和調整權限。l建議進一步公開公路收支和還貸情況。6條意見中的前三條主要是否定延長收費年限。其中第一條針對《重大節假日免收小型客車通行費實施方案》，提出不應通過延長收費年限來補償公路企業的相關損失；第二條針對高速公路改建擴容和政府還貸公路的轉讓，認為以此為由延長收費年限“是說不過去的”；第三條針對經營期滿后的養護費用來源，認為不應通過繼續收費來支付養護費。第4和第5條意見主要是否定上調收費標準。其中第4條要求限制“統貸統還”，本質上是要求各地停止以“好路”補貼“差路”的投融資模式，從而為降低“好路”的收費標準提供依據；第5條要求由交通運輸部統一管理全國各地的通行費標準，實質上是為各地靈活調整收費標準設置障礙。2.《條例》終版或受影響物流與采購聯合會是亞太物流聯盟和國際采購聯盟的中國代表，負責制定和發布我國的PMI指數，在物流行業擁有較大的影響力。其代表諸多會員單位提出的“修改建議”可能對《收費公路管理條例》的最終修正案產生較大影響。223.投資建議“修改建議”在很大程度上否定了一個多月前出臺的“征求意見稿”，可能令市場再次擔憂收費公路政策將向不利于板塊投資的方向發展。但考慮到高速公路板塊目前估值不高（“征求意見稿”發布后累積的漲幅已在近期的市場調整中全部回吐且“修改建議”對最終條例的影響尚不確定，我們維持對公路板塊的“謹慎推薦”評級。4.風險提示終版《條例》大范圍采納“修改建議”，并引致新的政策打壓高速公路盈利能力。33現決定對《收費公路管理條例》作如下修改：一、在第三條增加兩款作為第二款和第三款：“非收費公路的發展資金由公共財政承擔；收費公路以高速公路為主體，其發展資金除公共財政投入外，可利用社會融資方式籌集，通過收取的車輛通行費償還。收費公路不得無償劃撥。除收費權益以外，收費公路不得轉讓和上市交易。”二、將第四條修改為：“全部由政府投資或者社會組織、個人捐資建設及養護管理的公路，不得收取車輛通行費。”三、將第七條第二款和第三款分別修改為:“軍隊車輛、武警部隊車輛，公安機關、交通運輸管理部門在轄區內收費公路上處理交通事故、執行正常巡邏任務和處置突發事件的統一標志的制式執法車輛，以及經國務院交通運輸主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府批準執行搶險救災任務的車輛，免交車輛通行費。對符合國家規定的整車合法裝載鮮活農產品運輸車輛和進行跨區作業的聯合收獲機、運輸聯合收獲機（包括插秧機）的車輛以及經國務院批準在特定時段通行的其他車輛，免交車輛通行費。聯合收獲機不得在高速公路上通行。”四、將第十一條第二、三、四款分別修改為:“省、自治區、直轄市人民政府交通運輸主管部門對本行政區域內的政府還貸公路，可以實行統一管理、統一貸款、統一還款，并依照前款規定成立法人組織具體實施。經營性公路實行特許經營制度，其建設項目應當向社會公布，采用招標投標方式選擇投資者，選定的投資者應當與相關交通運輸主管部門簽訂特許經營協議。特許經營協議應當包括特許經營的標的；對收費公路的養護管理、服務質量、信息公開等主要責任內容；批準的收費期限和收費標準以及調整的具體方式；確定的合理回報率；收費權益轉讓的有關要求；收費期滿后的公路移交手續等內容。特許經營管理辦法由國務院交通運輸主管部門會同國務院發展改革、財政部門制定。經營性公路由依法成立并簽訂特許經營協議的公路企業法人建設、經營和管理。”五、將第十二條第一項修改為:“（一）高速公路以及其他封閉式的收費公路，除兩端出入口外，不得在主線上設置收費站。但是，對于省、自治區、直轄市之間確需設置主線收費站的應當聯合設置。”六、將第十三條修改為：“省級以上交通運輸主管部門應當對高速公路以及其他封閉式的收費公路，推行聯網收費和電子不停車收費，并逐步實現全國聯網，減少收費站點，提高通行效率和服務水平。聯網收費的具體辦法由國務院交通運輸主管部門會同國務院有關部門制定。”七、將第十四條第二項修改為:“（二）經營性公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區、直轄市的經營性公路收44費期限，最長不得超過年。國家實施免費政策給經營管理者合法收益造成影響的，可通過適當延長收費年限等方式予以補償。”并增加兩項作為第三項、第四建擴容增加投資需調整收費年限的，可依據本條例有關規定重新核定。（四）還貸、經營期滿后，除由公共財政承擔養護費用的以外，高速公路可按滿足基本養護管理支出需求的原則收取通行費，收費年限可按照公路的兩個大修周期進行核準。”八、將第十六條修改為:“車輛通行費的收費標準，應當根據下列因素確定：（一）對于政府還貸公路的收費標準，應當根據貸款、有償集資款總額、融資成本、償還債務的期限、當地物價指數、收費年限以及交通流量等因素計算確定。（二）對于經營性公路的收費標準，應當根據投資總額、融資成本、合理回報、當地物價指數、收費年限以及交通流量等因素確定。（三）對于還貸、經營期滿后的高速公路收費標準應當根據養護及運營管理成本確定。（四）修建與收費公路經營管理無關的設施、超標準修建的收費公路經營管理設施和服務設施，其費用不得作為確定收費標準的因素。（五）車輛通行費收費標準可根據交通流量、當地物價指數變化情況等因素適時予以調整，其程序應當依照本條例第十五條規定辦理。”九、在第十六條后增加一條作為第十七條：“經營性公路投資的合理回報率可在上海銀行間同業拆借利率（Shibor）基礎上通過適當上浮的方式確定。具體的上浮幅度在特許經營協議中確定。”十、將第十八條修改為：“建設收費公路，應當符合下列技術等級和規模：（一）高速公路連續里程30公里以上。但是，為完善國家高速公路網而修建的以及城市市區至本地機場的高速公路除外。（二）一級公路連續里程50公里以上。（三）獨立橋梁、隧道，長度1000米以上。技術等級為二級以下（含二級）的公路不得收費。”十一、將第十九條修改為：“依照本條例的規定轉讓政府還貸公路權益的，應當向社會公布，采用招標投標的方式，公平、公正、公開地選擇經營管理者，并依法訂立轉讓協議。”十二、將第二十一條修改為：“轉讓政府還貸公路權益中的收費權，不得提高車輛通行費標準，但可以申請延長收費期限，延長的期限不得超過５年。轉讓經營性公路權益中的收費權，不得延長收費期限和提高車輛通行費標準。”十三、將第二十二條修改為：“收費時間已超過批準收費期限2/3的收費公路以及經批準已經收費的二級公路不得轉讓收費權。”十四、將第二十六條第一款修改為:“收費公路經營管理者應當根據省級以上交通運輸主55管部門下達的年度養護管理目標，按照國家規定的標準和規范，對收費公路及沿線設施進行日常檢查、維護，保證收費公路處于良好的技術狀態，為通行車輛及人員提供優質服務。”十五、將第二十八條第一款修改為：“收費公路經營管理者應當結合公路交通狀況、沿線設施、路網運行等情況，按照國家規定的標準規范和技術要求，補充和完善交通運行監測、信息服務和交通標志、標線等設施。”十六、將第二十九條修改為：“收費道口的設置，應當符合車輛行駛安全的要求；收費道口的數量，應當符合車輛快速通過的需要，不得造成車輛堵塞。新建收費公路的收費站應當同步建設電子不停車收費車道。”十七、將第三十一條第二款修改為:“遇有公路嚴重損毀、惡劣氣象條件或者重大交通事故等嚴重影響車輛安全通行的情形時，公安機關應當會同交通運輸主管部門及時疏導交通，并視情況依法采取限速、間斷放行、關閉公路等交通管制措施。收費公路經營管理者應當積極配合公安機關，及時將有關交通管制的信息向通行車輛進行提示。”并增加一款作為第三款：“遇有重大突發事件啟動應急響應時，收費公路經營管理者應當按照《突發事件應對法》及相關應急預案的要求，積極配合并做好應急救援、處置以及通行保障等相關工作。”十八、刪除第三十七條第二款，將該條原第三款修改為：“收費公路終止收費的，有關省、自治區、直轄市人民政府應當向社會公告，明確規定終止收費的日期，接受社會監督。”十九、將第三十八條修改為：“經營性公路收費期屆滿前6個月，省、自治區、直轄市人民政府交通運輸主管部門應當對收費公路進行鑒定和驗收。經鑒定和驗收，公路符合取得收費公路權益時核定的技術等級和標準的，收費公路經營管理者方可按照國家有關規定向交通運輸主管部門辦理公路移交手續；不符合取得收費公路權益時核定的技術等級和標準的，收費公路經營管理者應當在交通運輸主管部門確定的期限內進行養護，達到要求后，方可按照規定辦理公路移交手續。”二十、將第四十六條修改為：“收費公路及收費站名稱、收費單位、收費標準、收費期限、通行費收支以及養護管理目標完成情況等信息應當按規定向社會公布，接受社會監督。收費公路信息公開的具體辦法由國務院交通運輸主管部門會同國務院發展改革、財政部門制定。”二十一、將第五十條修改為：“違反本條例的規定，有下列情形之一的，由國務院交通運輸主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府交通運輸主管部門依據職權，責令改正，并根據情節輕重，處5萬元以上50萬元以下的罰款：（一）收費站的設置不符合標準或者擅自變更收費站位置的；（二）未按照國家規定的標準和規范對收費公路及沿線設施進行日常檢查、維護的；（三）未按照國家有關規定合理設置交通標志、標線的；（四）道口設置不符合車輛行駛安全要求或者道口數量不符合車輛快速通過需要的；（五）遇有公路損壞、施工或者發生交通事故等影響車輛正常安全行駛的情形，未按照規定設置安全防護設施或者未進行提示、公告，或者遇有交通堵塞不及時疏導交通的；（六）應當公布有關限速通行或者關閉收費公路的信息而未及時公布的。”66二十二、在第五十七條增加一款作為第一款：“違反本條例的規定，拒交、逃交、少交通行費的車輛和假冒鮮活農產品運輸蓄意逃交通行費的車輛，應當補交通行費，并加付三倍至五倍的應交票款。”二十三、將第六條、第十條、第十五條、第十七條、第二十四條、第四十一條、第四十三條、第四十九條、第五十三條、第五十四條、第五十五條、第五十九條中的“交通”修改為“交通運輸”，將第十七條“價格主管”修改為“發展改革”。本決定自公布之日起施行。《收費公路管理條例》根據本決定作相應修改，條款順序作相應調整，重新公布。77的修改建議中國物流與采購聯合會二0一三年六月《收費公路管理條例（修正案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）例》提出了23條修改意見，回應了一些社會普遍關切的重大問題，取得了一些值得肯定的成果。但仍有一些內容需要進一步明確，對一些不合理的條款應作出進一步修正。為協助做好修訂工作，我會在征求會員單位和物流企業意見后，經研究梳理，特提出以下修改意見和建議：一、國家實施免費政策不應通過延長收費年限方式予以補償，更不應由未享受政策的物流企業來承擔2012年國務院下發《重大節假日免收小型客車通行費實施方案》，要求各省份針對7座及以下小型客車在春節等四個國家法定節假日實行免費通行。《征求意見稿》第十四條第二款提出，國家實施免費政策給經營管理者合法收益造成影響的，可通過延長收費年限等方式予該條款明顯不合理。國家出臺政策給經營管理者合法收益帶來的損失，即使應予補償，也不應由使用者承擔。特別是物流企業的貨運車輛并沒有享受到免費政策的優惠，卻也要承擔延長收費年限的負擔。這種由政府“請客”，用戶“買單”，而且是讓沒有“用餐”的貨運車輛來承擔相應損失的做法，存在明顯的不公平。物流企業反映，如果這樣，還不如取消免費政策，維持原定收費期限。建議將《征求意見稿》第十四條第二款修改為“國家實施免費政策給經營管理者合法收益造成影響的，由公共財政予以補償，具體補償辦法由國務院交通運輸主管部門會同國務院有關部門制定”。或者取消免費政策，刪除此部分內容。二、建議明確延長收費年限的期限《征求意見稿》第十四條延續了2004年版《條例》對收費公路收費期限的規定，并增加了第三款：“(三)高速公路因改建擴容增加投資需調整收費年限的，可依據本條例有關規定重新核定。”該條款沒有明確是否可以突破收費公路最長收費期限，也沒有明確延長收費年限的核定方法和最終期限，這將導致收費公路可以不斷延長收費年限，取消收費變得遙遙無期。對于收費公路權益轉讓，第二十一條規定，“轉讓政府還貸公路權益中的收費權，不得提高車輛通行費標準，但可以申請延長收費期限，延長的期限不得超過5年。”這也將導致政府還貸公路通過權益轉讓不斷延長收費年限。而且，《條例》第十四條第一和第二款，已經明確規定了收費公路的收費期限，并有最長不得超過“××年”的表述。在已經規定了“最長”的基礎上還要延長，是說不過去的。即便確需延長，也應該有一定限度，否則將影響政策出臺的嚴謹性和公信力。另外，因改建擴建和權益轉讓而延長收費年限的，核算辦法和最終期限的相關調整方案，應納入信息公開范圍，接受社會監督。88建議第十四條第三款后增加：“具體核定辦法由國務院交通運輸主管部門會同國務院有關部門制定。如超過收費期限，政府還貸公路不得超過××年，經營性建議第四十六條中增加“延長收費期限情況”作為信息公開項目。三、建議公路還貸、經營期滿后養護費用由燃油稅解決《征求意見稿》第十四條新增第四款規定：“還貸、經營期滿后，除由公共財政承擔養護費用的以外，高速公路可按滿足基本養護管理支出需求的原則收取通行費，收費年限可按照公路的兩個大修周期進行核準。”2008年國務院下發《國務院關于實施成品油價格和稅費改革的通知》（國發〔2008〕37號）規定，新增成品油消費稅替代公路養路費等六項收費的支出。也就是說使用者已經通過繳納燃油稅的方式，支付了公路的養護費用。因此，公路還貸、經營期滿后的養護費不應再由使用者負擔。建議刪除第十四條新增第四款規定。或明確“還貸、經營期滿后，高速公路養護費用由收取的燃油稅中支出。”四、建議對“統貸統還”投融資模式加以限制，鼓勵民間資本進入公路領域《征求意見稿》第十一條維持2004年版《條例》，繼續鼓勵收費公路“統貸統還”投融資模式，并就此刪除了第三十七條第二款“政府還貸公路在批準的收費期限屆滿前已經還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費”。“統貸統還”模式為解決省市公路建設資金缺口提供了思路，但應加以限制和約束。否則，極易導致所有政府還貸收費公路都采取最長收費年限和最高收費標準，并以各種理由超期收費。這種以“好路”補貼“差路”，以“老路”補貼“新路”的辦法不符合“誰使用、誰收費”的基本原則，侵占了使用者的合法權益，存在明顯的收費不公平問題。此外，這種大包大攬的投融資模式混淆了政府與市場的關系，不利于民間資本進入公路領域。同時，不利于激發市場主體活力，有違市場配置資源的改革方向。建議刪除第十一條第二款，不作為鼓勵條款。建議第十一條最后增加一款“鼓勵民間資本進入收費公路領域，多渠道籌措資金”。建議恢復第三十七條第二款的規定。五、建議國家上收公路收費標準制定和調整權限目前，收費公路收費標準由各地制定，導致水平差異較大，極大地影響了公路收費的公信力，也不利于全國路網統一運營。《征求意見稿》第十六條雖然對兩種收費公路收費標準的計算依據作了規定，但是沒有具體的計算方法，各項計算指標較為簡單，對收費標準調整因素的確認也較為模糊，不利于規范各地標準的制定。為維護路網統一運營、促使全國收費標準相對統一，建議國家上收公路收費標準制定和調整的權限。建議第十六條最后增加一款：“收費公路的收費標準制定和調整由國務院交通運輸主管部門統一管理，具體辦法由國務院交通運輸主管部門會同國務院有關部門制定。”六、建議進一步公開公路收支和還貸情況2011年交通運輸部等五部門聯合開展收費公路專項清理工作，從最后公布的調研數據看，收費公路還貸比例低，資金被大量挪用，成為地方預算外資金的重要來源。主要原因是收費公路收支和還貸情況不公開，缺乏社會監督，這是公眾反映最為強烈的問題。《征求意見稿》關于公路收支情況基本延續了2004年版《條例》規定，僅在信息公開部分將“通行費收99支情況”列入向社會公布范圍，信息公開的范圍還不夠全面，社會監督機制尚未有效建立，行政懲罰機制有待強化。建議將第四十六條修改為：“收費公路及收費站名稱、收費單位、收費標準、收費期限、通行費收支、延長收費期限以及養護管理目標完成情況等信息應當按規定向社會公布，完善信息公開制度、價格聽證制度和價格審計制度，接受社會監督。收費公路信息公開的具體辦法由國務院交通運輸主管部門會同國務院發展改革、財政部門制定