第一章緒論一公共管理與私部門管理（工商管理）的本質區別公共管理與私部門管理（集中表現在工商管理）是相對應存在的，兩類管理在性質上的差別集中體現在如下方面：公共利益目標與私人利益目標：公共管理必須以公共利益為目標，私部門管理的目標則可以定位于包括管理者在內的私人利益，這是公共管理與私部門管理的最重要區別。壟斷強制性與自由競爭性：公共管理活動在本質上是國家的活動，這使得公共管理具有明顯的壟斷和強制的特點（當然也包括非壟斷和非強制性的一面），而私部門管理則不具備這個特點。制衡性與自主性：與私部門管理者在管理中具有較多的自主性相比，公共管理主體在實施管理的過程中，通常受到較多的制衡。多元理性與經濟理性：公共管理部門作為增進公共利益的立法者和執行者，處于基本社會資源配置的中心，事實上，公共管理承擔了社會資源權威性分配者的職責。四部門管理的管理過程主要是依據經濟理性這一單純考慮展開，因而無需承擔上述職責。政府機制與市場機制：公共管理與私部門管理的一個十分顯著的區別在于，前者主要是通過政府機制來實現，后者則主要通過市場機制來完成。二公共管理的涵義：所謂公共管理，是指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務的管理，以保障和增進社會公共利益的職能活動。其具有以下涵義：1、公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織2、公共管理的對象—公共事務具有兩個顯著特征，即與公共利益直接有關，以及公共事務的受益對象是社會公眾3、由于公共事務關系到社會成員的利益，這就決定了公共事務及其管理的存在時永恒的，但具體內容會隨著社會變遷而不斷調整4、公共管理來自民眾的授權并負有直接社會責任，因此必須依法進行，其工作績效也不能簡單的以利潤或效率做標準5、公共管理的公共性，決定了社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權三公共管理的構成要素1、公共管理主體：公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務進行的管理活動，公共管理的主題包含兩大形態：公共組織和個人。其中公共組織又可以分為政府和非營利組織。以個人形態出現的公共管理主體，包括領導者、管理者和被管理者。2、公共管理的對象：公共管理的直接對象是各類公共事務。3、公共管理的資源和手段：公共部門最重要的資源是合法性，其合法性包括合法的組成公共組織和成為管理者、合法的進行管理，以及被管理者對管理者及其行為的認同。在公共管理的具體資源構成中，強制力和稅收尤其重要，前者是維護基本公共利益不受侵害的政治保障，后者是支付管理成本、實施公共項目的物質基礎。公共管理的手段是多種多樣的，但最基本的手段是制定和執行公共政策。4、公共管理的環境：任何公共管理總是在一定得環境中進行的。在公共管理的宏觀環境分析中，人們用的較多的是以內容為標準而劃分出的政治環境、經濟環境、文化環境、社會環境、自然環境、國際環境等。由于公共管理環境具有復雜性、差異性、變動性，因此，對環境的正確分析應該是實施有效公共管理的基本前提。四公共管理學的研究途徑與方法（一）研究途徑（P與B）在波茲曼（B.Bozeman）看來，公共管理研究大致可分為兩種途徑，即公共政策途徑（publicpolicyapproach，簡稱P途徑）和企業管理途徑（businessapproach簡稱B途徑）。P途徑的公共管理強調與政策分析的淵源關系，認為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關。B途徑的公共管理重視的不再是內部行政管理的機制與過程，而是受管理主義的影響，主張師法企業，以企業管理的方法來提升公共部門的服務質量，新公共管理思潮是其代表。作為同一的公共管理的不同組成部分，P途徑和B途徑的公共管理有很多共同之處，例如，他們的眼光并不僅僅局限于行政機關內部，而是將關注的焦點放在公共部門與外部環境的關系上；他們都尊重政治因素在管理中扮演的角色；他們都重視經驗型的材料。另一方面，他們之間的差異的具體表現在如下方面:1、P途徑的公共管理學者一心一意劃清與傳統公共行政的關系；B途徑的公共管理學者與行政學者，特別是認同“公共行政即管理學”的學者，認為公共管理與公共行政有較密切的關系和相似的理念。2、P途徑的公共管理學者認為公私部門管理有別；B途徑的公共管理學者不認為有什么質的差異，而主張以較嚴謹的態度發展實證理論來描述和解釋公私部門的異同。3、P途徑的公管學者幾乎完全以來案例研究作為獲取知識的工具；B途徑則兼采案例與量化研究作為教學方法。4、P途徑的公管學者長于個案的處理與分析；B途徑的學者比較重視學術的研究與理論的建構，長于從不同學術領域中吸取有用的理論、技術與方法。5、P途徑的公管學者因強調政策而以高層管理者，特別是政治性人名人員為主要教學研究對象；B途徑的因重視執行過程而以具備文官資格的公共管理者為主要教學對象。（二）公共管理學的研究方法：規范法、實證法、案例法、系統法、比較法、數理法第二章公共管理學的理論淵源一當代經濟學理論（一）公共選擇理論所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領域的分配，是人們通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉化為集體選擇的一種過程或機制。公共選擇認為，人類社會由兩個市場組成，一個是經濟市場，一個是整治市場；在經濟市場和政治市場上活動的人是同樣的人，沒有理由認為同一個人只是由于場所不同就以兩種完全不同的動機進行活動。（二）政府失敗論政府失敗，是指個人對公共物品的需求在現代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，公共支出成本規模過大或者效率降低，政府的活動達不到預期的目的這樣一些情況。政府干預行為的具象形的表現及其原因：1、公共決策失敗公共選擇主要就是政府決策，政府對經濟生活干預的基本手段是制定和實施公共政策，以政策、法規及行政手段來彌補市場的缺陷。在布坎南等人看來，導致公共決策失誤原因是多方面的：社會實際上并不存在政府決策目標的所謂公共利益；既是現實社會中存在著某種意義上的公共利益，但現有的公共決策機制卻引起自身的內在缺陷而難以達到實現這種利益的目的；決策信息的不完全性；選民的“短見效應”；選民的“理性而無知”。2、政府工作機構的低效率政府工作機構的低效率是指政府機構執行政策和公共物品供給的效率不高，官僚作風嚴重，而這必然影響政策執行的結果，有可能是好的決策產生惡的結果，從而導致政府失敗。低效率低原因如下：缺乏競爭性壓力；沒有降低成本的激勵機制；缺乏監督信息3、政府的內部性與擴張政府的內部性是指公共機構尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標而非公共利益或社會福利。內部性被認為是非市場缺陷以及政府失敗的一個基本原因。布坎南等人從五個方面解釋政府機構為什么會出現自我膨脹：政府作為公共物品的提供者和外在效應的消除者；政府作為收入和財富的再分配者；利益集團的存在；官僚機構的存在；財政幻覺。公共選擇理論還指出，官僚機構和立法部門都追求預算最大化，他們與利益集團結成“鐵三角”，導致政府預算具有不斷擴大的趨勢。4、政府的尋租活動尋租（rent-seeking）活動是指人類社會中非生產性的追求經濟利益活動，或者說是至那種維護既得的經濟利益或是對既得利益進行再分配的非生產性活動。在布坎南等人看來，租或租金是指在支付給生產要素所有者的報酬中，超過要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分，是超過機會成本的收入。現代社會的尋租活動，是利用行政法律手段來阻礙生產要素在不同產業間自由流動、自由競爭，以維護和攫取既得利益。尋租活動導致經濟資源配置扭曲，作為一種非生產性活動，他并不增加任何新產品或新財富，只不過是改變生產要素的產權關系，把更大部分國民收入裝進私人腰包；它也導致不同政府部門官員之間的爭權奪利，影響政府的聲譽和增加廉政成本，導致社會資源浪費。“政府失敗論”對與公共管理學具有十分重要的啟迪作用，具體表現在：a、對于西方市場經濟條件下政府干預行為的局限性以及由此帶來的種種弊端的深刻分析，揭示了西方代議制民主制度的某些內在缺陷b、對政府失敗的分析，克服了以往在研究或處理市場與政府關系問題上所存在的偏差，既注重市場缺陷研究c、提供了方法論的啟示，克服了傳統經濟學把國家、政府或政治因素當做經濟過程的一個外生變量而排斥在經濟學體系之外的缺陷，較好的反應了當代社會中政治與經濟的密切關系。二新公共管理涵義及核心思想新公共管理是指20世紀80年代以來在美國等國家出現的關于行政改革的理論和實踐模式，主要是來自公共選擇理論、新制度經濟學和政治學理論的一些關于行政改革的理論設想，以及對近20年來經濟與合作組織國家行政改革具體做法的理論概括。其核心思想是：把私人部門的管理手段和市場激勵結構引入公共部門和公共服務之中，其目標不只是在公共行政內部做技術上的專業化努力，也不止是對公共部門進行改革，而主要是讓公共部門從轉換機制入手，從根本上改變政府與社會的關系，最中以新的公共管理模式取代傳統的官僚制模式。三各國新公共管理實踐的共同特點1、為了解決本國的財政問題，各國行政改革的內容大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。2、為改革政府的傳統官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技能。3、為滿足社會的動態需求而對行政架構作出調整，主要做法是界定決策機構和執行機構的職能，加強執行機構并負于兩者相應的支配權。4、實現政府在公共服務方面的“角色”轉變，由公共服務的直接提供者變為公共服務的“監督人”。5、通過政府改革和尤其而取得的結果，是各國執政者產生了一個認同：要將自己的職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”上。四當前西方政府改革的新動向（論述題\串知識點）1、在政府與市場之間做公共選擇更多的市場、更小而有效的政府已經成為西方各國乃至轉軌國家和發展中國家的共識。2、政府與市場關系的改革在美國等國家轉化為一場重塑政府的運動在放松管制，公共領域引入市場機制，建立公共領域的內部市場等方面取得了實質性的進展。3、強化信息技術運用的實踐變成了一場重塑政府運動4、各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執行效率的改善許多國家開始強化政府政策執行部門自主權的改革，形成了一股“執行局自主化”的改革潮流，從而重新塑造了政治與行政之間的關系。五對新公共管理的評析（優缺點、借鑒意義）（一）新公共管理的時代特征1、新公共管理既是解決西方社會現實問題的產物，也是對公共管理的時代要求積極回應的產物。與傳統公共行政公共學相比，具有一系列的創新：第一，新公共管理作為公共部門管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅實的理論基礎；第二，新公共管理開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主體創新；第三，新公共管理建立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，新公共管理提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。2、新公共管理體現了國家與社會、政府與市場關系的新格局。各國政府都較以往計劃的更少，占有的更少，管理的更少，并允許市場的邊界不斷擴展。3、新公共管理反應了政府職能定位發生根本轉變的趨勢。這種轉變即政府由所有者和經濟活動的直接管理人向監管人和規則制定人轉變。（二）新公共管理的“解題”特色新公共管理在化解西方政府運行面臨的問題或困境所表現出來的特色，集中體現在“誰來管理”以及“如何管理”。在“誰來管理”的問題上，如何實現傳統的政府職能向社會轉移，新公共管理的一個重要思路是：將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。公共組織可以分為四種類型，政策組織、規制組織、服務提供組織和服從型組織。政府應將完全有自己來承擔的制定公共政策或掌舵的職能放在中心位置，而將管理或劃槳的職能由準自治或半自治的公共機構承擔。在“如何進行管理”方面，基本思路是：引進市場競爭機制和私營部門成功的管理經驗和手段，全面降低管理成本，提高管理效益。具體表現如下：1廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機制2政府服務以客戶為導向3由重視工作過程與投入轉向注重結果與產出4通過多種形式的授權改善公共部門的工作5放松嚴格的行政規制，實施嚴明的績效目標控制6文官與政務官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透7重視人力資源管理（三）新公共管理的理論困難與受到的批評新公共管理作為尚在發展中的理論思潮，由于其不成熟以及內在的缺陷，受到來自各方面的批評，這些批評涉及到理論基礎、意識形態傾向、管理原則、管理方法與技術以及實踐模式等方面，具體表現在如下兩方面：（1）、新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇，這種兩難在于，公共部門與私部門、公共管理與私人管理的差距是帶有根本性質的，很難回避的。解決這一問題的辦法有：一是假設公共部門管理與私人部門管理在本質上不存在差別，而是讓私人部門管理以跨越公私情景的一般管理的名義長驅直入。另一辦法是讓公共管理走出“第三條路”，即在決策層面上堅持公共性，而在執行層面上采取管理主義。（2）新公共管理面臨的主要批評是其沉溺于市場基本教義。由于市場也存在缺陷，公共部門管理中具有不可競爭的一面，以及公共部門市場化會帶來嚴重的負面問題，因此對市場過分依賴是不恰當的。（四）西歐那公共管理的借鑒意義（與共同特點融合）從實踐上看，我國目前面臨著與西方國家相同的國際背景，處于經濟全球化、信息化、市場化的大趨勢以及世界性的政府改革浪潮中。新公共管理為我們提供了四方面的啟示：必須加大政府體制創新力度，切實轉變政府職能，盡快改變政府壟斷物品的供給的局面充分認識市場機制是改善政府績效的一個有效手段，引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率。必須增強政府公務員的管理和服務意識，重塑政府與社會的關系注意研究借鑒當代工商管理（企業管理）領域發展起來的管理經驗、原則、方法和技術，實現由傳統行政管理模式向當代新公共管理模式的轉變。第三章公共管理的主體一公共組織的涵義公共組織是以實現公共利益為目標的組織，它一般擁有公共權力或者經過公共權力的授權，負有公共責任，以提供公共服務、管理公共事務、供給公共產品為基本職能，政府是典型的公共組織。二公共組織的基本要素1、物質要素（人員、經費、物資設備）2、精神要素（目標、責權結構、人際關系）三公共組織的性質公共組織的特殊性在于起“公共性”，這種公共性的存在，是公共組織與其他組織想區別的標志。四公共組織與非公共組織的區別1、活動目的不同非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會中的相關利益者服務，而不是為全社會服務；公共組織則以實現公共利益為目標，負責向社會公眾提供公共服務、管理公共事務、供給公共產品，目的是促進整個社會經濟政治文化教育科技衛生體育等各項事業的全面發展，它追求全面的社會效益經濟效益，全體社會成員的整體利益2、為社會所提供的服務不同非。以從事商品、勞務生產為活動內容；公。提供公共產品3、管理對象不同非。以本組織成員為管理對象；公。的管轄范圍是整個社會，以全社會的公共事務作為管理對象。4、活動的依據不同非。主要服從商品買賣的價值規律，已組織成員資源組合、共同訂立的規章制度為活動依據；公。以國家強制權力為活動依據，以國家法律作為活動依據和準繩。五公共組織的主要結構形式1、直線制按照垂直系統建立組織形式，各級領導執行統一的指揮和管理職能，不設專門的職能機構。特點：機構簡單，職權明確，命令統一，決策迅速，個人負責；缺點是等級森嚴，形式呆板，不利于發揮成員的主動性和積極性2、職能制領導講相應的權力交給職能部門，職能部門直接指揮下屬，按專業分工設置管理職能部門，各部門在其業務范圍內，有權向下級發布命令和下達指標。優點是解決了主管領導對專業指揮的困難；缺點是各職能部門都有指揮權，產生多頭領導，不好協調。3、直線職能制以直線制為基礎，在行政首長領導下，設置相應的職能部門，分別從事專業管理，并作為該級領導的參謀。優點是保證了統一領導，避免了多頭制，簡單有效；缺點是容易忽視參謀部門的作用，過分強調領導的指揮權。4、矩陣制由專門從事某項工作的項目組形式發展而來的一種組織結構。組成項目組后，大家為某個特定的任務而共同工作，任務一旦完成，項目組的使命就結束了。特點是縱橫聯系，適應性強，機動靈活；不足之處是缺乏穩定性，不能大規模運用，容易發生雙重領導的沖突六非營利組織概念：指不以營利為目的，而是服務社會公眾的非官方性公共組織。七公共組織的作用1、公共組織是公共管理的主體公共組織是對社會公共事務進行管理活動的主體，是公共管理活動的物質基礎和力量源泉。2、公共組織是公共管理活動的基本支點組織和人事是一切管理活動的兩個基本支點，二者構成管理活動的基本框架。3、公共組織匯集和放大了管理人員的力量科學的公共組織體系能夠有效的運用每個人的體力、精力，充分發揮其聰明才智，形成了一種放大了的組織力量。八領導的涵義領導一詞有兩種涵義：一是指領導活動，即只會、帶領、引導、鼓勵和影響下屬，為實現組織目標而努力的過程；二是指領導者，即擔任某項領導職責、扮演某種角色并實施領導過程的個人或集團要理解其含義，必須把握以下三點：1、領導必須有領導者與被領導者，否則就不成其為領導2、領導者擁有影響被領導者的能力或力量，這些能力或力量包括由組織賦予兩道這的職位與權力，也包括領導者個人所具有的品德、才能、知識和感情等非權力的影響力3、領導的目的是通過被領導者達到組織的目標概括的說，領導是指揮、引導和影響被領導者，為實現某種特定目標而努力的各種活動過程。九領導者的素質思想品德素質、文化知識素質、領導能力素質、心理素質、身體素質十馬克斯韋伯的科層制理論及其主要特征1、組織標準化為了完成繁重復雜的工作任務，科層制管理在組織中推行標準化方法，以此提高工作績效。它包括三個方面：分工專業化，這是組織標準化的基礎；工作指標化；人員統一化2、工作秩序化科層制管理方法強調在公共組織內部的各要素、環節之間形成有機的聯系，使相關組織之間相互協調，密切配合，形成了一個無障礙的工作流。3、管理規范化科層制管理嚴格按照規章制度行事，堅決抵制人情關系的干擾。它包括：組織成員之間的關系完全以理性準則為指導；對所有人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感；明確規定每一成員的職權范圍和協作形式，使各個成員正確行使職權，減少摩擦和沖突；精確計算組織成員的工作成果，以業績為依據進行獎懲十一傳統科層制組織的困境（對傳統科層制理論的評述、科層制組織的內在缺陷）（評述）：傳統科層制理論的基本貢獻：首先，把專業化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化管理的原理，為構造科學管理的組織結構及其發展演變奠定了一般的原則基礎。其次，總結概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結構的依據，力圖構建高效的等級制組織。第三，倡導“理性化—法律化”的組織形態，強調組織的運作應以法律為規范。明顯的不足：第一，他們只研究了公共組織的靜態結構，而忽視了對組織的動態面的研究第二，他們在強調組織的非人格化、理性化時，忽視了對人的主觀能動性及多方面的需求的研究第三，他們只將組織當做一個封閉型的系統來研究，而沒有探討組織與外在環境之間的相互關系相互影響。（內在缺陷）：1、科層制管理造成了一種剛性的官僚傳統，就像一部機器，沒有靈活性和主動精神，只有齒輪之間的被動運轉2、采用了標準化的管理和服務，忽視人的差異性和多樣性3、排除了競爭的必要和可能，組織成員照章辦事，墨守陳規，以致造成的得過且過、不負責任4、依靠條塊分割的專業化單位來解決不斷出現的新老問題，導致機構不斷膨脹，職能交叉重疊十二公共組織的變革（一）公共組織變革的主要動因1、經濟體制轉軌推動公共組織的變革，隨著人類社會從自給自足的自然經濟形態，發展到市場經濟時代，作為公共管理主體的公共組織也處在不斷的變革之中。2、政治制度的更迭導致公共組織的變革。政治制度的質變，影響公共組織的質變；政治制度的量變影響公共組織的具體職能和機構的變革。3、社會發展程度促進或制約公共組織的變革：一是社會企事業組織的發育、獨立和成熟程度；二是社會群團組織的獨立程度和參與意識，會在政府公共組織的外圍形成強大壓力；三是大眾傳播媒介對社會的介入程度和自身的現代化程度，會促進公共組織自律意識的形成；四是公民素質的高低，將影響到公民對公共組織的理解和認同，影響到公共組織的動員能力和號召力。4、國際環境的重大變化影響公共組織的變革：國際之間的交往日益密切，要求公共組織的政策、職能乃至機構進行變革；各國面臨的共同問題，要求公共組織的政策、職能、機構進行變革；國際關系中的重大問題，如戰爭和和平、南北經濟關系問題、反對霸權主義問題，都要各國政府作出相應的對策，調整自己的政策乃至職能及機構。（二）公共組織變革的目標公共組織變革的目標可以概括為兩點：一是提高公共組織對于外在環境的適應力、改造力；二是加強公共組織自身的穩定性、協調性，使其穩定、協調、有序的工作。公共組織對外在環境的適應力就是適應環境需要，改造力就是在適應外部環境的同時，能動的影響外部環境，推動社會發展。公共組織自身的穩定性包括兩個方面內容：第一，理順公共組織自身的工作秩序。第二，理順組織與個人的關系。（三）公共組織變革的主要內容（政府職能變革的主要內容）1、公共組織職能的變革A從職能作用的領域看，公共組織職能是由以政治職能為重心，逐漸向以經濟職能、社會事務管理職能、科技文化職能為重心轉移的。B從職能作用性質來說，公共組織是由保衛性、統治性職能為主向管理型、服務性職能為主的方向轉變。C從職能的劃分程度來看，公共組織的職能由原來混淆不清向高度分化轉變。D從職能行使方式來看，公共組織是由以人治為主轉向以法制為主，由行政手段為主轉向以法律經濟手段為主。公共組織結構的變革公共組織結構是指公共組織各個要素的排列組合方式。組織結構包括縱向層級結構和橫向部門結構。在橫向部門結構上，公共組織的變革主要有兩個方面：從公共管理的過程來看，正是由重決策與執行部門而輕監督、咨詢、信息等部門的傾向，向重咨詢、信息、監督部門轉變，力求與決策、執行部門相平衡；從公共管理的作用領域來看，由微觀管理部門為主轉向以宏觀管理部門為主的變革。在縱向層級上，整個公共組織結構有著從集權式、尖塔型的結構形式向著分權式、扁平型的結構形式發展的趨勢。公共組織權利關系的變革公共組織向社會組織還權；橫向分權，公共組織中的權力體系逐步由單純的直線型權力關系向直線權力關系和參謀權力關系并存的狀態轉變最后，在縱向權力分配上，有著集權與分權相互融合的趨勢。 第四章公共管理職能 一公共管理職能的一般內涵公共管理職能是指特定環境下，公共管理部門在社會公共產品與服務的管理過程中所承擔的基本職責與所具有的功能作用的統一體。還包括以下幾點：1、公共管理職能的實施者是整個社會公共管理系統，實施者包括以政府行政機構為核心的各類公共管理組織。2、公共管理職能得以實施的依據：國家或社會通過某種途徑賦予公共組織以某種特定權力或者權威，使其職能得以實施。3、公共管理職能的內容涉及公共管理系統對一國公共物品與公共服務進行管理的全部事務。4、公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映，各種職責的履行與否及其履行質量與組織本身所具備的功能類型及大小密切相關。5、公共管理職能是一個獨立、完整、動態的體系二公共管理的程序性職能1、決策決策是管理者為解決各種問題、達成特定目標而制定與選擇行動方案的一項基本的管理職能，它貫穿于一切管理活動過程之中。2、組織組織職能一般包括組織結構設計、人員配備與力量整合等基本內容。3、領導公共部門重的領導者需要運用領導職能，通過指揮人們的行為、溝通人們之間的信息、增強相互間的理解、統一人們的思想和行動，激勵每個成員自覺地為實現組織目標而共同努力。領導職能包括指揮、溝通、協調及激勵等基本職能活動。4、控制通過建立信息反饋和績效評估機制，把決策實施過程中所取得的各種效果與所要達到的相關目標進行比較并作出評價，及時的發現和糾正各種偏差，以保證預定目標實現的一種職能活動。包括宏觀控制和微觀控制。三公共管理的任務性職能(一)經濟職能1、宏觀調控職能主要是指對整個國民經濟進行的總量管理，包括制定國民經濟計劃和各種重大的國民經濟政策2、微觀管理職能指作為市場主體存在的各類公共組織，如公共企業、公司等單個經濟主體所從事的與公共產品、服務的生產和經營有關的管理活動（二）政治職能主要是指公共部門防御外來的入侵與滲透，鎮壓敵對階層的反抗，制止和打擊不法分子的各種破壞活動，妥善處理人民內部的各種關系，建立和維護有利于統治階級的社會秩序的系列政治職能活動。具體來說，它由民主建設、社會治安與國家安全等方面構成。（三）社會職能各種公共部門為了維持正常的社會生活水平與生活秩序，增進國民福利而產生或供應社會福利性產品與服務的一種管理職能活動。包括提供社會保障，促進公正的收入分配，環境保護。（四）文化職能在公共管理職能中比重日益增加的重要組成部分，涉及科技、教育、文化、衛生、體育、廣播電視與出版等各個方面。四傳統社會的公共管理職能所謂傳統社會，有時也稱為前資本主義時期，一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發展階段。原始社會的公共管理職能表現在以下幾個方面：首先，其公共管理職能大多數都是與謀取生活資料的生產活動有關，主要是進行勞動分工。其次，不存在專門的公共管理組織職能，由于生產力不能提供剩余產品，脫離社會生產的專門管理機構是不可能獲得物質支持的。同時，由于公共管理主要靠個人經驗進行且范圍很小，也就不存在職能的分化或說分工問題。最后，其職能的運行方式是習慣化、非強制性的。前資本主義國家時期的公共職能體系存在三個基本特征：1、公共管理職能體系的重心相當清晰，既是以政治統治職能為中心。2、包括經濟、文化職能在內的社會事務管理職能十分薄弱。3、公共管理職能體系的運行以國家暴力手段的鎮壓為主要特征，這是與公共職能體系的基本結構是一致的。五新古典主義（西方各國公共管理職能體系的特點）新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點是在重申個人理性假設的基礎上主張在社會經濟生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。西方各國。。。的特點：政治職能的對內的統治職能尤其是暴力鎮壓職能相對有所弱化，而民主建設職能則得到進一步加強。經濟社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。公共管理職能主體的多元化與政府相關職能的不斷強化趨勢想并存。六我國公共管理職能體系的轉變及其基本方向1、職能重心的轉移由以“階級斗爭為綱”、以專政職能為重心，轉向以經濟建設為中心、以經濟與社會發展職能為重心。2、公共管理職能體系的轉變國內統治職能日益次要化，地位相對弱化；宏觀經濟調控與市場培育職能地位日益突出，且占主導性地位；教科文等發展職能將不斷得到重視與加強，以建立起健全、高校的教育體系與科學文化發展體制；對外交往職能急劇擴張，不僅外交部，其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都將強化其外交功能；國家防衛職能也將適當加強3、職能方式的轉變在社會資源配置方式上，由傳統體系下重計劃反市場機制轉而要求實現計劃與市場有機結合，以市場為主、以計劃為輔的社會資源配置機制；在社會經濟職能運行方式上，由傳統的微觀、直接管理方式向宏觀、間接管理方式轉移；在管理手段方面，由以運用行政手段為主轉向運用經濟、法律手段為主。4、職能關系的轉變a中央與地方、上級與下級政府間及各職能部門間職能關系。一方面，要確保中央與上級政府制定的各項政策、不表得到順利貫徹落實，另一方面，也要使得各地方及下級政府能夠及時有效的處理轄區或職能范圍內的相關事務。b政企關系。首先，要實現國有資產所有者職能與公共行政者職能分開。其次，要實現以盈利為主要目標的國有企業與以公共產品提供為主要目標的國有企業的分離。最后，要實現國有企業所有權與經營權相分離。c黨政關系及各國家權力機關間關系。要在堅持黨的政治、組織與思想領導的前提下，改變傳統體制中黨政不分、主要是以黨代政的不正常關系，確保中國共產黨與各級政府都能夠在憲法與法律規定的范圍內獨立行使各自的職能。D政府與其他公共管理主體間關系。及時調整政府與其他公共管理主體之間的職能關系。其中，首先是理順政府與各種自治性公共組織之間的關系，主要是政府與居民委員會及村民委員會之間的關系。七市場機制的缺陷（一）市場不能消除壟斷和非公平競爭在市場所有形式的缺陷中，傳統上認為更重要的是壟斷。在壟斷市場上，由于排斥了競爭者，壟斷廠商就可操縱價格，使產品定價遠遠高于平均成本；由于可以通過定價來謀取超額利潤，壟斷廠商缺乏降低成本的競爭壓力，甚至向消費者轉嫁成本的增加，因此造成壟斷成本偏高，這樣的情形往往使壟斷行業創新進程減慢，其最終后果是束縛市場配置功能的發揮，阻礙生產要素合理流動和社會資源優化配置，給整個社會造成潛在的效用損失。（二）市場不能解決外部性問題所謂外部性，是指某人的經濟決策通過非市場的價格手段直接的、不可避免的影響到其他人的效用函數，并成為后者自身所不能加以控制的變量。外部性的影響不是通過市場價格機制產生的，它獨立于市場之外，扭曲市場價格。這就導致市場機制不能有效的配置資源，即使在沒有壟斷的完全競爭的市場條件下，也不能使資源配置達到最優。因此，必須借助市場以外力量來加以干預和糾正。（三）市場無法滿足社會對公共產品的需求公共產品的提供無利可圖，同時公共產品不能像私人產品那樣，通過市場的買賣行為使產品的供應商與購買者之間建立起有機聯系。因為公共產品的價格很難通過市場供求關系來確定，所以說很難通過市場來提供。不過，隨著社會生產力與經濟總量規模的持續增長，完全不能由私營部門來提供的公共產品的種類有不斷減少的趨勢。（四）市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題效率與公平是衡量市場成敗的兩個標準。在市場經濟運行過程中，如果沒有外力來維護收入分配的公平性，效率與公平的矛盾，以及其外部表現形態—社會的貧富差異會越來越嚴重，直至危及社會穩定。雖然市場交易在原則上是平等和等價的，但由于人們的自然稟賦不同、機會不均等，收入水平就會有差別；而且在市場上由于價格隨著需求波動而上升或下降，市場的自發調節容易引起收入差距過大，造成社會收入分配不均。同時，市場機制也不可能自動使社會生活質量的提高與地區發展達到公平和相互協調。（五）市場不能確定和控制宏觀經濟總量平衡市場調節是一種事后調節，一是調節的滯后性，二是調節的盲目性。由于自由市場經濟的內在不穩定性，單靠市場調節并不能保持經濟總量的綜合平衡和經濟的穩定增長。八市場經濟中公共管理職能的內容公共管理部門主要從以下幾個環節對市場機制的不足進行干預與補充：（一）限制壟斷和促進競爭確立競爭秩序和規則，消除和防止壟斷，為市場公平競爭創造和保持必要的制度環境條件，是現在市場經濟中政府公共管理職能的一個重要方面。現今各國的措施主要是制定反壟斷法，依靠法制影響市場結構和競爭關系。同時，政府相應成立監督管理機構，監控企業的壟斷行為，審批企業間的兼并。（二）界定和維護財產權，克服外部性財產權是規定資源歸屬和使用處置的權利。明確界定的財產權是市場有效運作的基本前提。所謂外部性問題，其本質是財產權界限不明確。公共部門用來糾正外部效應的措施包括經濟措施、法律措施、行政措施和社會措施。經濟措施主要是指征稅，法律所示是指通過立法來解決外部效應問題，保護受害者利益，行政措施是指政府的強制干預，社會措施是指道德教育樹立文明的道德風尚。（三）提供公共物品在市場經濟國家，公共部門提供的公共物品主要是社會正常運轉所需的、有社會投資所形成的各種軟件和硬件。軟件指法律制度、國防、行政服務、消防、社會衛生保健于文體教育等；硬件則包括供水、供電、郵電通訊、道路交通設施等基礎設施。（四）保障收入分配的公正化第一，以法律形式分地區確定勞動者最低工資標準，以保障社會成員的最低生活水平。第二，對個人征收累進所得稅，從而抑制收入過高以有利于增進平等。第三，實施工資和物價管制，即政府在必要時采取凍結工資和物價的非常措施。第四，增加轉移支付和其他各種福利措施，包括發放失業補助金和救濟金等。此外，政府還可通過征收高額財產稅和遺產稅，防止收入過分懸殊；通過舉辦公共工程，增加就業，提高某些社會成員和階層的收入。（五）調控宏觀經濟在經濟呈現過熱的征兆時，政府要進行干預，以期減少總需求，讓投資和消費不要過旺；當經濟滑向衰退時，政府要設法刺激總需求，讓投資和消費回復生機。這種政策被稱為“相機決策”，具體措施如下：一是財政政策，即調節政府開支的規模和稅收高低。以調節人們可支配的收入，從而調節總需求；二是貨幣政策，即用調節貨幣供應量的方法來影響投資和消費。九市場機制中公共管理職能的限度（有限性、局限性）公共部門的過度干預或無效干預，往往可能使事情變得更糟，造成政府失敗的現象，政府失敗可能產生于公共部門政策決定和實施的各個階段，以及公共部門機構自身的弊端。公共決策的復雜性導致政策選擇的偏差公共決策的方式有以下幾種：投票決策、利益集團妥協決策、精英決策。政策實施的復雜性導致政策結果的扭曲第一，政策實施需要消耗資源。第二，政策實施需要具有“時滯性”。第三，政策實施的效果有很大的不確定性。尋租活動導致社會資源的極大浪費尋租活動的實質是權錢交易、謀取私利，其最終結果是導致了經濟資源的浪費公共部門系統存在低效率常態缺乏競爭。第二，沒有降低成本的激勵。第三，監督信息不完備。第五章定義：1公共政策公共政策是公關行為主體在職責范圍內為了某種特定的目的，經過政治活動所選擇的行為方案，并通過公共管理過程實現這一特定目標的過程。2公共政策合法化公共政策合法化是指經過一系列法定程序使公共政策方案獲得合法地位、具有權威性和約束性的過程。公共政策方案制定完成后，必須經過一定的渠道轉變為正式的政策才能實施，即公共政策方案需經過合法化過程才具有合法性，才能夠正式實施。2政策評估政策評估是利用科學的方法和技術，按照一定的標準和程序，系統地收集相關信息，對政策過程，政策績效進行分析判斷的行為。政策評估的目的在于調整、修正政策和制定新政策。思考：1公共政策的性質公共政策的利益傾向性公共政策的目標導向性公共政策的合法性和強制性公共政策的穩定性和時效性公共政策的多樣性和多效性2公共政策制定的原則和步驟公共政策制定的原則公正無偏的原則（PrincipleofImpartiality）資源集中配置原則（PrincipleofCentralizedDisposition）個人收益原則（principleofindividuality）延續性原則（principleofdistributivecontinuity）預見性或挑戰性原則（principleofforesightandchallenge）信息完備原則（principleofperfectedsystemforinformation）一致性（principleofconsistency）公共政策制定的基本步驟確立公共政策目標估計需要確定要達到的具體目標設計公共政策方案評估公共政策方案選定公共政策方案設計執行3政策執行在政策過程中的地位和作用政策執行時實現政策目標的唯一途徑，在政策過程中具有至關重要的地位與作用。政策執行是實現政策目標的根本途徑政策執行可檢驗與修正政策政策執行時政策過程中不可缺少的中間環節4政策評估的意義公共政策過程是一個動態的過程，具有許多不確定因素，對公共政策過程的評估和監控是一個必不可少的過程，政策評估的意義主要表現在：政策評估是衡量政策績效的基本手段政策評估是調整、修正、延續或終止政策的重要依據政策評估有利于政策資源的配置政策評估是政策過程科學化、民主化的必要途徑總之，政策評估的基本功能在于向政府及社會提供政策績效的資訊，重新檢視政策目標及政策方案，以謀求政策改進之道。政策評估還可以作為形成新的政策問題或政策建議的基礎。5政策評估的一般標準效果指標政策效果指某項政策到達預期效果或影響的程度。效率標準效率指標通常以每單位成本所產生的價值最大化或每單位產品所需成本的最小化為評估基礎。公正標準公正只是政策執行后導致與該政策有關的社會資源、利益及成本公正分配的程度。政策回應度政策回應度是指政策實施后滿足目標社會團體的需求、偏好或價值的程度。生產力標準生產力標準是衡量每項公共政策是否符合社會基本發展方向的根本標準。6權利和領導的關系權利的內涵權利是指一個人影響另一個人的能力。從一般意義上而言，權力表示由某人或某一群體A對他人或其他群體B按所需要的方式施加影響的能力。包含三層含義：1權力是潛在的，2權力是一種依賴關系，3受影響者B有一定的行為自主權。權力的來源。權力的來源和基礎分為五個方面：強制權、獎勵權、合法權、參考權、專家權。權力和領導的關系。權力和領導這兩個概念密切相關。領導是領導者在各種環境中系統地影響組織成員行為以達到組織目標的過程，也就是說，領導是與組織成員之間相互影響關系的確立過程。為了達到組織目標，領導者將權力作為實現目標的手段。因此，領導過程中影響他人的基礎是權力，即權力是領導影響力的來源。權力與領導的差別體現在三個方面:（1）目標的相容性差異。在權力相互影響的雙方中，并不一定要求雙方的目標一致，而只需依賴性；領導則要求領導者與被領導者雙方的目標有相當的一致性。（2）作用的方向性差異。領導的影響過程側重于向下屬施加影響，而較少有橫向和向上的影響；而權力的影響則是多向的。（3）側重點的差異。領導的研究重點在于領導方式，而權力的研究重點則在于權力的獲取方式。7激勵與控制的關系激勵是調動人們的積極性的過程，即為了實現組織目標而去影響人們的內在需要或動機，以達到強化、引導或改變人們行為的復雜過程。激勵是公共組織實現目標的有效手段之一，不論是物質的還是精神的激勵方式，都是公共組織成員的一種需要，他可以推動該管理者的內在潛力的充分發揮，而且使公共組織更容易實現目標。但任何一個公共組織的公共管理活動，都必須有相應的監督控制。控制的作用就是監督各項管理活動，并通過糾正各種偏差以保證他們按照預定計劃進行。實際上，監督、檢查都屬于控制的范疇，只是不同的控制手段而已，他們與控制模式一起構成了控制系統。一個有效的控制系統可以保證各項行動完成的方向是朝著公共組織的目標發展的，控制系統約完善，則公共管理者實現組織目標的可能性越大。激勵和控制都是公共管理活動的手段，激勵是激發公共組織成員潛能，使公共組織的績效最大化；控制則是監督公共管理活動和糾正偏差。兩者在公共管理中是相輔相成、互為補充的有效手段。盡管當代公共管理的實踐中更多的采用激勵的手段，而控制較以往有所削弱，但是控制過程仍是不可缺少、必要的公共管理手段。8公共管理的控制目標和過程公共管理的控制目標所謂公共管理的控制目標就是在公共管理活動中，通過控制過程要達到的目的。從公共管理的具體活動內容看，要實現公共管理的控制目標，應從以下幾方面入手：對公共管理者的控制對公共管理資源的控制對公共管理信息的控制對組織績效的控制公共管理的控制過程確定標準時間標準公共產品或服務的品質標準行為標準績效標準衡量績效衡量公共組織工作效果的信息來源對公共組織的工作狀況進行分析、比較并作出評價結論采取管理行動修訂評價標準糾正行動維持原狀第六章定義1績效所謂績效，是效率efficiency和效能effectiveness的總和，其中效率是對產出與投入的比率進行測量，效能則是將實際成果與原定的預期效果進行比較，前者適用于一切能將投入和產出量化或貨幣化的場合，后者則可用于那些收益無法用貨幣來計量的場合績效概念包括三方面內容：公共管理的成本或目標公共部門額的產出和效益公共管理成本（或目標）與效益（或后果）的比較2績效管理所謂績效管理（performancemanagement）是在設定的公共服務績效目標的基礎上，對公共部門提供公共服務的全過程進行追蹤監測，并作出系統的績效評估的過程。可以說，績效管理是公共管理者的主要職責。績效管理過程一般包括三個最基本的功能活動:績效指標化（performancemeasurement）績效監控（performancemonitoring）績效評估（performanceevaluation）3目標管理由參與管理的各方面制定目標，并經過自我管理和自我控制等管理方式，建立各級人員的責任心和榮譽感，最終以實現組織績效的一套系統管理方式思考：1績效管理的內容（所謂績效管理（performancemanagement）是在設定的公共服務績效目標的基礎上，對公共部門提供公共服務的全過程進行追蹤監測，并作出系統的績效評估的過程。可以說，績效管理是公共管理者的主要職責。）績效管理過程一般包括三個最基本的功能活動:（1）績效指標化（performancemeasurement）為了進行績效評估，管理者必須設計一套足以衡量組織目標實現的指標系統，也就是衡量組織績效的標尺，這樣才能在不同機關與不同時期之間進行比較（2）績效監控（performancemonitoring）績效監控是指對組織的績效進行持續性的監測、記錄與考核，以作為績效評估和改進組織績效的基本依據。（3）績效評估（performanceevaluation）績效評估是依據績效指標，對公共部門管理過程中投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級。2績效管理的作用及意義作用：使公共管理的責任落到實處能較好的滿足服務對象的不同要求體現了公共管理的結果導向的精神滿足了評估組織績效和個人績效的雙重要求意義：建立了一種誘因機制提供了一種管理工具3績效評估的四要素“4E”：Economy經濟,Efficiency效率,Effectiveness效能,Equity公平4確定公共部門評估指標的要求1．客觀性2。可比性3。時效性4。易操作性5。綜合性5績效評估體系的內容（大加小）建立公共部門績效評估體系，應包括三方面內容：①建立一套有效地績效評估制度②建立科學合理的績效評估指標體系③把公共部門的績效評估置于全社會的監督之下。政府績效的測評標準和方法公共部門的績效評估標準：數量標準，質量標準，時效標準，費用標準公共部門績效的測評方法：職能測定法，費用測定法，標準比較法，要素分析法公共部門績效評估的指標體系分為四方面：業績，效率，效能和管理成本6公共管理部門在績效管理中存在的困難績效管理的一個重要前提就是將所有績效都以量化的方式呈現出來，據此進行績效衡量。但公共部門面臨著如何將公共服務量化的問題，要精確選出投入產出比并不容易，大多數公共服務的品質好壞很難用客觀具體的數據來衡量。功能相同的公共組織有地區性的差異、規模大小的不同，而以同樣的績效指標來衡量其績效并進行比較，這并不公平。各個分支機構的績效能否加總構成中央機構的績效，不僅在技術上有困難，在實踐上也令人懷疑。績效管理的成效取決與績效指標的制定是否周全合理客觀，是否能涵蓋該組織的重要績效。績效管理的結果有賴于可靠的信息。在制定績效指標時，上下級機構難免會在指標的數量，范圍，權重等方面發生爭議。公共管理價值取向的多元化，利益機制的復雜性，使公共部門績效評估的利益取向定向和價值取向定向具有更多的正義性和主觀性，阻礙著公共部門有效的實施績效管理。7目標管理的含義及其變化可以將目標管理定義為：由參與管理的各方面制定目標，并經過自我管理和自我控制等管理方式，建立各級人員的責任心和榮譽感，最終以實現組織績效的一套系統管理方式。其內涵隨著實踐的發展而發展，具體可以分為五個階段。作為一種管理哲學階段作為績效評估工具的階段整合組織與個人目標階段重視長期和戰略后果階段系統改善生產力的階段8實施目標管理的前提組織成員自我管理能力較強組織具有統一的價值理念組織高層領導重視9有效設定管理目標應注意的問題定性目標定向定量方向轉化長期目標的短期化目標實施的資源配合10評析目標管理（定義，優缺點，在公共部門中的限度，個人見解）可以將目標管理定義為：由參與管理的各方面制定目標，并經過自我管理和自我控制等管理方式，建立各級人員的責任心和榮譽感，最終以實現組織績效的一套系統管理方式。目標管理的優缺點優點：激勵明顯管理有效任務明確控制有力自行管理缺點：容易注重短期目標設置目標存在困難難以權變目標管理在公共部門應用的限制目標管理在封閉體系的組織中較易實施，但在變動而且難以預測的環境中則不易使用，因此此時目標往往難以設定。目標管理存在信任問題公共部門的目標往往比較模糊，不易量化，其結果也不容易衡量目標管理的實施通常以一年或少于一年為周期，這種強調短期目標的管理，容易忽視組織長期目標的規劃。（四）個人見解（略）第七章思考：1公共權力的內涵及特性公共權力的內涵可歸納為四點：公共權力的擁有這是全體社會成員，而行使者是公共管理者公共管理者獲得的權力是由全體社會成員授權賦予的合法權公共權力的最終作用對象是公共事務公共權力的目標是謀取公共利益公共權力的特性：（1）社會性（2）政治性（3）工具性（4）獨立性（5）多元性2公共權力與公共責任的統一公共權力的授權必然伴隨著責任的確定，公共組織在獲得社會直接或間接授權時，也就承擔著相應的責任。社會公眾與公共組織的關系，是一種委托-代理人之間的關系，社會公眾收于公共組織權力，是被授權的公共組織成為公共權力機構。因此，公共權力夠作為社會公眾利益的代表行使統治權和管理權時，首先必須滿足社會公眾的利益。公共組織的目標就是服務于社會公眾，這也是公共組織賴以生存的基礎。不同的公共組織具有不同的職責和具體任務，這與公共組織的職能聯系在一起，從總體上看，所有公共組織作為整體，在被授予公共權力的同時，也必須對全體社會成員負責，其前提原則是不得濫用職權以及權力行為者能夠承擔責任。3公共責任的性質公共責任是一種任務公共責任是一種義務公共責任是監控與約束的條件4公共責任的落實公共責任的落實應從4個方面著手：公共責任的分配問題公共責任與公共權力的落實必須通過監控方式實現落實公共責任必須具備相應的客觀條件公共責任的落實需要兼顧客觀責任和主觀責任的落實與監控總之，公共責任的落實應堅持的原則：公共權力與公共責任應對等；公共權力與公共責任的分配應明確；公共權力行使過程必須受到監控；公共權力機構具有行使權力和擔任責任的能力。5對公共權力監控的基本含義對公共權力的監控是指包括公共管理組織內部和外部的各種監控主體，采取相應的措施，對公共權力運行的合理性、合法性和有效性進行監控和控制。內涵有如下內容：對公共權力監控的主體是多元化的監控對象是具有公共權力的所有公共組織和公共管理者對公共權力的和方形、合理性和有效性進行監控。6建立公共權力監控機制的必要性對公共權力監控的實質是對擁有公共權力的公共組織或個人進行監控、防止他們濫用公共權力，保證公共組織目標的實現。這里所指的對公共權力的監控，主要是對政府權力機構和這些機構的管理者的監控。對具有公共權力的組織和個人的公共權力行使過程實施有效監督，主要是出于以下幾方面的需要：公共管理者受到自身認識水平的局限，對公共權力的行使過程無法做出正確的判斷，需要外界的監督和糾正。公共管理者也具有“經濟人”的特點，在失去權力監督時，他們可能會利用手中的權力謀取私利，損害社會公眾利益。對公共權力的監控機制的建立，不僅要考慮監控效率（即降低監控成本，增進監控效果），而且要考慮監控方法的科學化。對監控者必須賦予相應的權力，同時對監控者也要實施監控。監控者應建立有效的信息收集和處理系統，是監控活動更加準確、有效。7外部監控與內部監控機制外部監控機制公共組織的外部監控是整個公共組織運行機制和組織形式的綜合表現，它反映出公共權力的分配關系、公共組織地位和作用及其受到的制約。外部監控機制包括以下幾個方面：立法監督（2）司法監控（3）政黨和社會團體監控（4）社會監控（5）輿論監控內部監控機制公共組織的內部監控機制是公共組織結構形式和內部運行機制的綜合表現，反映了公共組織自身作為監控主體對組織內部各部門行使公共權力過程的監控（1）結構監控（2）紀律監控（3）法律監控8對公共權力監控應遵循的原則合法性原則公正性原則經常性原則廣泛性原則系統性原則9公共權力監控的方法指導績效考核工作匯報預算與審計審核與批準視察與調查質詢受理申訴與控告10正確處理監控中的問題建立監控機構完善監控機制提高監控機構績效發揮社會監督的作用①社會公眾參與監督②輿論監督第八章★思考：1政府的含義和性質 所謂政府，是指國家進行階級統治和社會管理的機關，是國家表達意志、發布命令和處理事務的機關。總之，政府的含義和性質可概括為：政府是按照政治程序設立的行政機構；政府活動的目的具有公共性；在各個市場主體的職能分工中，政府主要負責提供公共產品或服務，執行公共政策；政府能力是有限的，如果政府介入經濟社會生活的范圍過寬、過深，容易產生許多消極作用；政府權力具有壟斷性，權力的行使具有強制性；政府主體通常指中央與地方行政機關、行政首長和政府普通公務員2政府職能的有限性政府職能的有限性也稱為政府職能的限度，具體包括：一是能力限度；二是效率限度；三是合法限度。追求“有限行政”的政府，并不等于它是一個弱政府獲低效政府，相反，有限政府的實質是追求強力政府和高效行政。有限行政提出的理論基點是政府失敗、市場失靈和公民社會自主發展。政府行為無限制會產生以下弊端：第一，成本和收入之間的分離，導致產出超出需要；第二，“內在性”影響組織目標。第三，派生的“外在性”。第四，分配不公形成特權。3政府與市場的關系政府與市場的區別運行目的政府：提供公共物品和服務。市場：互利運行方式及特點政府的運行方式主要是通過財政稅收政策、貨幣政策、技術貿易等來調控市場，通過各種法律的制定執行來規范、約束各個市場主體及其行為。特點：公共性，普遍性，強制性，非營利性，層次性，時滯性。市場的運行方式，市場行為的作用主要是通過價格機制來實現的，除涉及商業秘密以外，遵循公開交易的規則，一切交易都必須在資源等價互惠的基礎上進行，嚴禁欺行霸市和強買強賣的行為特點：市場信息傳輸效率高，適應性強，行為簡便，組織容易革新，遵循平等基礎上充分競爭的行為準則運行的結果政府：可能是資源的有效配置，或者是資源的浪費；可能是公共物品供求平衡或者供求不平衡市場：一是每個人追求最大利益，資源得以有效配置，結果自然形成協調的社會秩序另一種是每個人追求最大利益，損害社會整體利益，經濟的劇烈波動引起社會秩序的混亂。擔負的職能政府:①最主要的職能是提供公共物品②為市場交換界定產權，確定交易規則③監督約束經濟主體④維護社會正義⑤宏觀調控市場：①有效配置社會資源，滿足人們私人物品需要②傳遞價格信息，提高經濟活動的效率③微觀調控、優化經濟結構④參與部分公共物品與服務的提供政府與市場的聯系兩者的組合存在著如下四種情況：⑴市場有效，政府也有效，但是兩者的結果和目標不同⑵市場有效，政府失靈⑶市場失靈，政府有效⑷市場失靈，政府失效上午第一種情況說明政府和市場的活動可以是交叉的；第二三種情況說明政府和市場必須相互依存；第四種情況說明，在市場經濟的發展過程中，有些問題解決必須到政府和市場之外尋找第三條道路，如非營利組織。政府與市場關系中的問題在處理政府與市場的關系時容易出現以下兩種相反的觀點：政府全能，市場無用論政府無為而治，市場萬能論正確的政府和市場的關系，既要強調市場的充分發展，也要強調政府功能的合理發揮，前者是基礎，后者是補充，并且要合理把握好如何實現市場對資源的基礎配置與政府對市場的合理干預之間的平衡。現實而合理的政府與市場間的關系硬是在保證市場對資源配置起基礎作用的前提下，以政府干預之長彌補市場調節之短，同時又以市場調節之長來克服政府干預之短，從而實現市場調節和政府干預二元機制最優組合。規范政府與市場關系的措施㈠重視發揮市場的功能㈡正確認識市場失靈㈢減少政府失靈⑴政府的作用不能被神化，減少政府失靈要求政府和市場良好互動，一方面，政府能夠通過立法行政手段和各種經濟政策，改善和擴大市場的作用；另一方面，市場力量在改善政府功能上有著重要作用，在國家控制的公共領域引入市場競爭，有利于改變其低效率運行狀態。⑵減少政府失靈的措施盡快培育和發展市場體系解決市場分割問題主動促進國內市場與國際市場接軌4政府與社會的關系 社會是指一個特定的民族國家范圍內除國家機構、制度外的個人、群體以及他們之間聯系的總和。從歷史發展的角度看，政府來源于社會又高于社會；政府管理社會但又依賴社會。政府與社會彼此相互獨立又相互依賴。由于多種因素的影響，人們將兩者混同起來，形成了政府與社會關系的失衡，主要表現為社會自主性的缺失和政府權威性的不足。顯然，如何構建適合國情的新型的政府與社會的關系，是一個很有價值的研究領域。政府與社會的聯系從制度供給、市民社會、政治合法性等視角來分析政府和社會的互動關系：⒈制度供給的視角政府的供給與社會的供給是制度供給的兩種基本模式，這兩種供給模式各有其優缺點，他們都是制度供給不可或缺的。如果政府供給與社會供給不能形成良性互動關系，必然會造成制度供給的短缺⒉市民社會的視角市民社會理論關注現代市民社會與現代政府之間的關系。市民社會與政府是彼此獨立而又相互影響、相互制約的。一方面，政府承認市民社會的獨立性，并為市民社會提供制度性的法律保障；另一方面，市民社會具有制衡政府的力量⒊政治合法性的視角解決政府的合法性成為當代政治統治的一個基本難題。可見，從政府合法性問題的角度考慮，政府對建構市民社會的認同極為必要，強調社會與政府形成良性互動關系極為重要。政府與社會關系中的問題㈠政治與社會關系中缺失社會自主性帶來的問題⑴可能造成社會的虛弱及對政府的依賴，從而使社會失去其自身發展的動力⑵個人社會對政府的疏遠與冷漠，甚至引起社會對政府的反抗⑶導致政府與社會的離異，政府所能控制的社會資源流失，造成社會對政府的侵蝕⑷導致社會對自身發展的冷漠㈡政府與社會關系中政府權威性不足帶來的問題南斯拉夫模式⑴過多的否定了作為一種強制力的國家政權在社會生活中的地位和作用，從而使國家的政治生活呈現出分散化的傾向，其結果是出現社會政治生活中的矛盾和困難，以至多面族國家的分裂⑵削弱了政府的階級鎮壓和社會管理職能，過分強調社會自治的原則，，因而未能充分發揮政府的應有作用，助長了國家的分裂主義傾向，又妨礙了經濟的發展。改善政府與社會關系的措施政府與社會應保持動態平衡，一方面，我們要發揮社會對政府的制衡監督作用，預防政府權力的濫用；另一方面，隨著各種社會組織和利益集團的發展與壯大，我們也應保證社會權力不會被濫用，以免一部分社會成員威脅到其他社會成員的自由、危害社會安定、削弱政府應有的權威。改善政府與社會的關系可采取以下措施：㈠明確良好政社關系的發展目標良好政社關系的發展目標是政府與社會關系到達良性互動。“小政府、大社會”模式能保證這一目標得以實現㈡按“小政府”的客觀要求改革政府轉變政府職能改革政府機構規范政府行為㈢按“大社會”的內在要求改革社會提高社會自治能力培育社會中介組織建立社會對政府的監督制約機制建立社會保障體系5西方政府再造的特征政府再造一詞揭示出政府改革的本質，即政府改革將涉及國家與社會、政府與市場、政府與市民、政府與企業諸多關系的調整；涉及政府治理的觀念、結構、方式和方法的變革；既涉及政府內部組織、運作程序的調整，更涉及政府外部關系的變革西方國家的政府再造的特征：與行政環境變化相適應著重于政府如何運作廣泛采用私營部門的管理方式基于西方國家各級政府尤其是州和地方政府的改革實踐重新探索政府與社會的關系6西方國家再造理論對我國的啟示（結合十二章）學習借鑒西方國家的政府再造理論，給我國政府提出了新的挑戰。總之他要求政府必須高效、精干、廉價，而不再是低效率的疲憊政府。我國公共服務業的發展亟待擺脫舊體制的束縛，積極探索新的管理方式首先，引入市場化管理方式，既應拋棄西方國家的混淆公私營部門的差別、完全實行私營化的做法，又應借鑒其成功之處，以推進我國政府改革。其次，引入市場化管理方式要求政府在投融資方式上放開管制，改變傳統的政府直接投資方式，創建新的投融資制度。再次，引入市場化管理方式還要求政府積極培育社會力量7我國政府再造模式㈠從效率行政典范到民主行政典范㈡從控制導向的管理到服務導向的管理㈢從只強調發揮政府的作用到強調發揮政府、市場的共同作用㈣從國家的單獨治理到國家與社會的共同治理㈤從政企不分、政府管制到政企分開、放松管制㈥從權力集中到適度的地方分權㈦從官僚組織到適應型組織㈧從人治到法治第九章公共管理中的非營利組織一非營利組織的涵義（第三章第六點）非營利組織是指不以營利為目的，而是服務社會公眾的非官方性公共組織。二政府與非營利組織的區別（一）運行基礎政府是公共管理的主要主體，它運行的基礎是擁有合法合理的公共管理權力，政府能從這種權力出發，通過旅行特定職能，實現政府對廣泛的社會事務的有效管理；非營利組織的運行基礎是它存在的合法性、它與其他社會組織關系的平等性。（二）行為特征政府行為一般具有公共性、普遍性、強制性和非營利性等基本特征；非營利組織具有組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。（三）交易模式在政府部門的交易關系中，政府提供公共服務，而其服務對象即公眾則以選擇能為他們提供最適當征稅和公共服務的政府作為回報；在非營利組織中，有以下幾種：第一種是由捐贈者出錢，非營利組織接受資助，用以提供服務與產品；第二種是非營利組織從政府撥款中或從與政府簽訂的合同中獲得資金，以合同為依據提供公共服務于產品；第三種是一部分資金由服務對象提供，另一部分則由撥款、合同及捐款解決。（四）稅法規制政府部門一律免繳稅收。非營利組織的稅法規制介于企業與政府之間，并在很大程度上偏向于政府的稅法地位，其捐贈收入、撥款收入一般都享受到稅收優惠，甚至未被納入征稅范圍。（五）管理職能政府具有政治統治職能、社會服務職能、社會管理職能和社會平衡職能。非營利組織與政府一樣都具有提供公共產品和服務的職能，同時又具有許多獨特的社會職能與政治職能。（六）管理方法政府主要使用強制性管理方法、管理責任制方法，輔之以誘導管理方法、參與管理方法；非營利組織主要運用誘導管理方法、參與管理方法，輔之以管理責任方法。三政府與非營利組織的聯系非營利組織和政府部門的關系十分密切，兩者之間不但是互補關系，同時又是非零和關系。互補關系是指非營利組織往往可以填補政府和人民之間的差距，從而促進政府以更有效率、更民主的精神來發展行政。非零和關系是指非營利組織與政府部門之間并非有我無你或有你無我，因為兩者不能完全取代對方，各有其不能被對方取代的獨特的功能。具體體現：政府從非營利組織獲得信息，即通過接觸、商洽、接待、座談、詢問、調查等方法了解非營利組織的要求和愿望，然后經過政府內部轉換，變為規章、條例等輸出給社會，以此獲得非營利組織的理解和支持。非營利組織從政府輸入信息，了解把握政府的方針政策，經過非營利組織內部轉換，以需求意見等方式求得政府理解、協助和支持。通常，非營利組織把與政府保持某種友好關系或一定接觸渠道作為追求自身既得利益的目標，必要時采取一定方式對政府施壓。政府以公平仲裁者的立場、態度和方法來化解、處理非營利組織只見到矛盾，以維護社會的安定和基本的社會秩序，并以此實現各社會團體的有益互動。政府與非營利組織也有矛盾的時候：政府管理過強、力度過大，對非營利組織結社自由是一種限制；而放任不管，管理過輕，則容易造成非營利組織對政府、社會公共安全和公共利益的消極侵害。四非營利組織的基本社會作用非營利組織的社會作用是指：社會服務功能主要為社會成員提供中介服務和直接服務。社會溝通功能通過溝通政府與企業、政府與社會、政府與市場，使社會在市場機制的作用下形成新的整合，從而發揮橋梁紐帶作用。社會評價功能在市場經濟中，需要具有專業知識、專門設施的機構對生產、消費產品作出客觀公正評價。社會裁斷功能社會調節功能市場不是抽象的，需要有物化的場所，又必須有作為支持市場體系的組織機構起具體的協調作用。社會調節、代理功能倡導社會文明職能五非營利組織的基本政治作用（一）政府合法性的資源供給者政府合法性作為一種公共物品只能由包括非營利組織在內的社會提供。（二）政府權力的監督者非營利組織為人民的自由結社提供了自我組織的空間，這些組織以公共利益為目標，以保護人類整體利益為宗旨，喚起民眾的公共意識，影響政府公共決策（三）民主價值觀的培育者人民的民主價值觀是在非營利組織的自由結社、自我管理的社會生活中逐步養成的。（四）公民參政素質的促進者首先，非營利組織活動有利于培養公民正確的參政觀念。其次，非營利組織活動有利于提高公民參政的技能，引導公民理智進行參政實踐。六非營利組織在中國轉型時所擁有的獨特功能（一）促進政府職能轉變承擔應由政府承擔的事務，減輕了政府轉變職能的壓力。（二）培育和規范市場以公平、公正、客觀為活動準則，培育規范市場。（三）推動企業經營機制轉換（四）形成自律性的社會秩序七非營利組織發展的局限性（一）志愿組織的非志愿性主要表現在非營利活動所需的開支與非營利組織能募集到的資源之間存在一個巨大的缺口（二）獨立組織的非獨立性本應獨立于企業和政府之外，但界限不清（三）政府職能的虛假轉移（四）受到責任和腐敗問題的困擾存在公共責任缺乏的問題，決策過程不民主、公開性不夠，為組織的經營管理人員的瀆職腐敗創造了條件。八我國非營利組織的發展狀況（存在的問題）1、政社不分我國社會團體由于受傳統的高度集中的計劃經濟體制的影響，官辦體制仍是主要形式，嚴重依賴于政府，作為政府的附屬機構發揮作用。2、經費不足3、能力不足其能力離市場經濟的要求還有差距4、法治的缺陷現行法規中的組多規定在很大程度上不利于非營利組織的發展5、政策實施中的不足存在培育和監督管理脫節、重登記管理而疏過程監督的現象九非營利組織在西方國家的發展趨勢（一）努力提高知名度（二）明確法律地位（三）密切與政府的合作（四）大力倡導慈善捐助（五）提高公眾的信任度（六）實施專業化發展戰略（七）非營利組織的全球化十非營利組織在中國的發展展望1、社會基礎在改善2、政治民主化在推進3、公民參與意識在增強4、非營利組織自身能力在提高5、相關法制規范體系建立十一促進我國非營利組織發展的措施鼓勵建立政府與非營利組織間的合作關系政府應認識到非營利組織的優勢與作用，鼓勵促進非營利組織發展非營利組織應注意擺正自己與政府的位置創造良好的環境，培育非營利組織發展非營利組織的發展離不開一定的政治經濟社會條件政府制定扶持非營利組織發展的相關法律政策改革非營利組織的成立制度取消“掛靠制“，保證非營利組織具有民間性等特性建立完善的行政管制和司法管制制度建立監督與評估政策非營利組織積極加強自身的建設堅持民主作風、支持社會的多元格局，促進社會自我管理的改善提高人員素質、加強經營管理保持對弱勢群體的關懷加強科學研究、保持創新能力第十章公共物品管理一公共物品的涵義公共物品（publicgoods）是相對那些可以劃分為企業或個人消費單元的基本生活或生產資料等私人物品(privategoods)而言的共享性物質產品和服務項目。二公共物品的特性（一）效用的不可分割性效用的不可分割，指公共物品是向整個社會共同提供的，具有共同受益或聯合消費的特點，而不能將其分割為若干部分，分別歸屬于某些個人或廠商享用（二）消費的非競爭性是指某一個人或廠商對公共物品的享用，不排斥妨礙其他人或廠商對其的同時享用，也不會因此減少其他人或廠商享用該種公共物品的質量或數量。（三）受益的非排他性是指在技術上沒有辦法將拒絕為之付款的個人或廠商排除在公共物品的受益范圍之外三私人部門供給的無效率在私人物品場合，經濟主體按照自利最大化原則和實際需求做出生產或消費的決策和選擇。只要預期獲利，經濟主體就會生產或提供該種產品，因而，市場機制能有效地解決私人物品的供給問題，但是，對于那些不具有排他性和競爭性的公共物品，市場機制不能導致該物品的供給和需求達到有效率的水平，這是因為：公共物品的非競爭性消費，意味著增加一個人對消費所引起的邊際成本為零，按照價格等于邊際成本的資源有效利用原則，對這一物品消費不應該收費。在消費是競爭性的而非排他不可行的情況下，市場提供公共物品將引起另一種效率損失，即它可能導致公共物品的供給不足。四公共物品供給的特點（一）政府是公共物品的供給主體公共物品的供給主體是政府，