《公共行政學》教案(教案綱要，編寫人唐兵)教案目錄第一章緒論一、公共行政學的基本概念與特征

二、公共行政學的內容與方法

三、公共行政學的產生與發展（演進）

四、現代行政現象與現代行政精神第二章行政職能一、現代政府行政職能問題的由來與發展二、政府職能的涵義三、政府職能的構成第三章行政權力一、行政權力的概念二、行政權力的分配三、行政授權四、行政權力行使五、行政權力的發展和演變第四章行政組織一、行政組織概述二、組織目標三、組織結構四、組織原則五、組織環境六、組織變革第五章人事行政一、人事行政概述二、現代人事行政制度：國家公務員制度三、我國公務員制度四、現代人事行政中的職位分類五、現代人事行政的更新機制六、現代人事行政的激勵—保健機制七、現代人事行政的行為調控機制第六章行政領導一、行政領導概述二、行政領導的方式和類型三、行政領導者四、行政領導藝術五、行政領導的群體結構第七章行政決策一、行政決策概述二、行政決策體制三、行政決策過程四、行政決策的原則和方法(增補)第八章行政實施一、行政實施概述二、行政指揮三、行政溝通四、行政控制五、行政協調第九章行政方法一、行政程序二、行政計劃三、行政基本方法四、行政技術第十章行政效率一、行政效率概述二、行政效率研究的歷史與現狀三、績效評估的作用和意義四、公共部門績效評估的實踐五、行政效率測定的方法與技術六、如何提高行政效率(增補)第十一章機關管理一、機關管理概述二、機關環境管理三、機關物材管理四、機關文書管理五、機關檔案管理六、機關日常工作制度和后勤管理第十二章公共財政一、公共財政的職能與國家預算二、公共財政支出三、公共財政收入四、公共財政政策第十三章行政行為一、行政行為概述二、行政行為的基本方式三、行政行為的功能第十四章法制行政一、法制行政概述二、行政監督三、法制監督四、社會監督第十五章行政責任一、行政責任概述二、行政責任的基本范疇三、行政責任的確定第十六章行政倫理一、行政倫理概述二、行政倫理的結構與功能三、行政倫理制度化第十七章行政改革(增補)一、行政改革概述二、當代國外政府行政改革概況及發展趨勢三、中國行政改革的回顧與反思參考書目廖曉明著：《行政管理通論》，中國人事出版社2002年版。夏書章主編：《行政管理學》，中山大學出版社2003年版。婁成武主編：《行政管理學》，東北大學出版社2003年版。郭濟主編：《中國公共行政學》，中國人民大學出版社2003年版。竺乾威主編：《公共行政學》，復旦大學出版社2000年版。張成福等主編：《公共管理學》，中國人民大學出版社2001年版。陳振明主編：《公共管理學原理》，中國人民大學出版社2003年版。[美]戴維·H·羅森布魯姆/羅伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，中國人民出版社，2002年版。[美]理查德德·J·斯蒂爾曼二世：《公共行政學：概念與案例》，竺乾威等譯，中國人民大學出版社，2004年版。[美]R.J.斯蒂爾曼：《公共行政學》，李方等譯，中國社會科學出版社1989年版。本教案以張國慶主編的《公共行政學》(2008年第三版)為基本參照教材，但在結構上作了稍許調整，主要是合并和增補了個別章節和問題；也適當參考了其他教材。第一章緒論學習本章重點掌握：行政管理學的概念；行政管理學的學科功效和特點；行政管理學與相關學科的關系；現代行政現象和現代行政精神；行政管理學在發展過程中出現的主要理論(科學管理理論、行為科學理論、系統科學理論)；新公共行政學的主要理論觀點；我國公共行政研究的特點和面臨的主要任務；學習行政管理學的重要意義。一、公共行政學的基本概念和特征公共行政學是一門以狹義政府即各級國家行政機關為主要研究對象，涉及領域廣泛、內容豐富、綜合性和動態性較強的理論與應用相結合的相對獨立的學科。但迄今為止，行政管理學自產生以來，人們在學科的稱謂和定義、研究對象和基本范疇等若干基礎性問題上，仍未形成一種被普遍接受的觀點。因此，首先從這些最基本的方面對行政管理學進行必要的界定，對于學習這門科學是十分重要的。（一）公共行政學的基本概念1.什么是“行政”？“行政”行政管理學的基本概念，人們從不同的角度賦予它不同的內涵，現代意義上的公共行政，西方學者一般是從以下三個角度加以考察的。（1）從管理功能的角度來加以考察。這種觀念認為，一切管理都是行政，凡屬國家管理機關，一切營利與非營利的公共管理機關、私人企業管理機構等所從事管理活動都毫無例外屬于行政之列，只不過存在“公共行政”與“私人行政”的區別而已。將行政與管理等同是行政的最廣定義。事實上，行政與管理是既相互區別又聯系緊密的兩個概念。A管理的歷史比行政更長。管理是伴隨著人類社會產生出現的一種活動。人類是社會性的群體，為了謀得物質生活資料和自身的安全，就必須調整和協調人與人、部落與部落以及人與自然界之間的關系，從而形成原始的管理活動。而行政則是伴隨著國家的出現而出現的。國家產生后，國家政務逐漸從混沌的社會事務中分離出來，并逐漸出現了以國家政務或社會公共事務管理為主要職責的專門機構和集團。B管理的范圍比行政更廣。有人類活動就會有管理。社會發展到今天，管理貫穿于各種組織、各種活動和各領域之中，但是并非所有的管理都屬于行政。行政只是管理的一個重要方面或形式。C行政具有更鮮明的政治性。政府是階級統治的工具，國家的統治職能只能由政府來承擔。國家的政治統治的目標必須具體轉化為政府的行政目標才能變成現實。因此，行政為政治統治服務的目的性很明顯。克林頓政府是為美國的政治統治服務的政府，同時也是為民主黨政治服務的政府。在這方面小布什政府也不例外。我國政府為無產階級政治統治服務是天經地義的。二者之間的聯系：行政與管理的關系是從屬關系，即子系統與母系統的關系。行政依托著管理這一母系統，不斷從其它管理活動中吸取營養，同時又為其他管理活動服務，為整個社會管理活動的順利進行提供必要的保障。（2）從政治與行政的關系角度來加以考察。政治與行政同是歷史的范疇。只有在國家誕生以后，菜油政治現象，也才有“政”可“行”。在相當長的時間里，無論在理論上還是實踐上，兩者沒有明顯的界限。“政”和“治”，實際上包含了現今所講的政治和行政兩個方面的含義。近代資本主義國家產生后，由于政府職能的復雜和分化，兩者的區分才逐漸為人們所注意。美國政治與行政學家古德諾在其名著《政治與行政》一書中指出：政治是國家意志的表達，而將行政的含義界定為是“國家意志的執行”。政治與行政分離的理論是對19世紀80年代美國政府體制改革經驗的概括和總結。早在1883年美國政府確立了以功績制為主要內容的近代文官制度，把立法和政治決策歸結為政黨或政務類公務員的行為和活動，而行政官員的職能就是執行法律和政治決策，對政治決策不承擔責任。在一定程度上，政治與行政的分離具有積極的一方面。A把行政從政治中分離出來，使之成為一個相對獨立的研究領域，這對行政學的產生也起了重要的作用。B國家意志的表達功能和執行功能是互相滲透、難以截然分開的。現代國家中的政府機關已經越來越多地參與政治決策，被授予更多的立法權限。因此，政治是國家意志的表達和行政是國家意志的執行的理論雖曾起過積極作用和包含有合理成分，但它的同樣存在較大的局限性。（3）從“三權分立”的角度來加以考察。這種觀點認為行政是指與立法、司法并立的“三權”之一。眾所周知，西方現代資本主義國家是按照“三權分立”的原則建立起來的，即把國家權力體系分為立法權、司法權和行政權，并分別由議會、法院和政府“獨立”行使，以實現三者之間的相互平衡，相互制約。“三權分立”原則往往被冠以普遍民主的桂冠，但實質上是資產階級國家權力的一種組織形式，不一定具有普遍意義。不過從“三權分立”這一角度來考察行政，可以分析西方學者關于小政府和大政府的兩種關系。A從小政府的觀點來看，公共行政就是政府組織中行政部門所進行的管理社會事務的活動。代表人物如美國行政學者W·魏洛比，他認為“行政是政府組織中行政機關所管轄的事務。”B從大政府的觀點來看，公共行政則是政府組織中包括立法、行政和司法三大部門在內的機關管理社會事務的活動。代表人物如美國的菲利克斯·尼格羅和勞埃德·尼格羅。他們認為：行政“包括所有三個部門——執行的、立法的和司法的——以及他們的相互作用。”以上三種典型的觀點都有其合理的部分。如第一種定義從技術的角度對于理解和研究行政活動是有一定幫助的，也指出了行政作為一種管理活動所具有的一系列特征；第二種觀點指出了行政與政治相比所具有的地位，明確表明行政是執行性的，這實質上構成了西方公務員保持政治中立的理論基礎；而第三種定義至少在一定程度上指出了行政的主體是什么，盡管這存在一定的爭議。盡管如此，以上三種定義也存在一定的缺陷。在第一種定義中，涉及的管理的技術特征而忽略了行政特定的對象，認為行政可用之于一切管理，例如企業的管理。第二種定義事實上在提出不久就受到不少批評，理由之一就是政治和行政不能脫離，兩者必須緊密聯系，互相配合，因為屬于政治范疇的政策的制定首先必須對實際狀況的了解，因此政策的制定是脫離不了政策的執行的，兩者在相當程度上是互為一體的。而在第三種定義中，雖然指出了行政的主體，但對客體的說明比較模糊。2.什么是公共行政？公共行政是指國家和其他履行公共行政職能的公共部門依法行使公共權力，對社會公共事務進行組織和管理的活動。概念理解：主體是國家公共行政機關和具有公共管理職能的公共組織對象是社會公共事務依法進行是公共行政的基本原則實質是國家公共行政機關和其他公共組織對社會公共事務的組織和管理活動3.什么公共行政學？公共行政學是研究公共組織進行公共行政活動的一門學問。具體來說，公共行政學是研究公共行政組織依法管理社會事務的規律和特點的理論體系。(二)公共行政學的主要特征1.公共行政的主要特征（1）公共性；（2）權威性；（3）規范性；（4）民主性；（5）效率性。2.公共行政學的主要特征（1）理論性和實踐性的統一（2）政治性和社會性的統一（3）執行性和創造性的統一（4）科學性和藝術性的統一（5）交叉性與獨立性的統一（6）穩定性與發展性的統一二、行政管理學的研究范疇、研究方法(一)行政管理學的研究范疇。其中有代表性的觀點有：1、懷特將行政管理學的范疇歸納為四部分：組織原理，人事行政，財務行政，行政法規。2、古立克提出了“七環節”理論：計劃、組織、人事、指揮、協調、報告、預算，以此概括行政管理的七大基本職能。3、臺灣學者張金鑒提出了“15M”理論(即每個概念里面都有一個M)：目標、計劃、人員、經費、物財、組織、方法、領導、激勵、溝通、士氣、協調、及時、空間、改進。4、一般來說，行政管理學的基本研究范疇，有以下幾個方面：行政原理、行政職能、行政權力(授權)、行政組織、人事行政(公務員制度)、行政領導、行政決策、行政計劃、行政程序、行政執行、行政技術、行政行為、行政效率(有效性)、機關管理、公共財政(財務行政)、物財行政、行政責任、行政監督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力、行政發展等范疇。(二)行政管理學的研究方法。行政管理學使用的分析方法具有兩個方面的特征：其一，行政管理學使用的大多數分析方法是眾多社會科學共同使用的方法，例如，邏輯分析的方法，包括歸納和演繹等等，社會調查方法，社會統計方法等；其二，在實際的研究過程中，行政管理學使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。一般來說，行政管理學常用的分析方法如下：(1)邏輯分析方法，又稱哲學研究法，主要從哲學的觀點出發研究公共行政現象，通過運用理性判斷、非理性判斷、邏輯推理、因果關系分析等直接與哲學思想相關的分析方法，研究公共行政過程中矛盾的普遍性與特殊性、共性與個性的關系，一般規律與特殊規律的關系，進而形成一定的普遍適用的有關公共行政的理論基礎和行為準則。(2)法規分析方法，主要從法理、法律、法規的角度來研究政府和政府官員及其行政行為的合法性、規范性、合理性，研究政府行政行為的條件或局限性。(3)歷史分析方法，又稱史學研究法，注重公共行政和行政管理學的起源、發展及演變沿革的過程，不同時期的不同特點和歷史類型，以及歷史情形對現實行政的影響和借鑒意義。(4)實證分析方法，又稱事實研究法、行政調查法，指通過觀察、描述事實，進而依據事實得出結論的分析方法，其特點是以實際、具體的行政事項或行政過程為研究對象，本著具體情況具體分析而不拘泥于通則或定律的原則，研究行政問題的癥結所在，并制定切合實際、行之有效的對策。(5)規范分析方法，又稱理論分析方法，主要指通過價值判斷作出結論的分析方法，即根據一定的理念、價值標準或行為規范對“是非”作出一定的評價。(6)比較分析方法，主要通過對不同行政制度或行政模式、不同公共政策選擇等行政問題的對比分析，研究不同政府間在行政理念、行政思想、行政原則和管理職能、管理體制、管理方式、管理手段等方面的差異，研究實現高效、民主行政的途徑和方法，是一種既適用于空間序列，又適用于時間序列的分析方法。(7)系統分析方法，又稱生態研究法或環境研究法，其特點，是將相關行政活動進而整個行政過程乃至社會環境視為一個有機整體，著重研究各個相關部分的交互影響、雙向往來、動態平衡、彼此關系，進而尋求最優化的行政選擇。(8)生理分析方法，主要研究政府官員的生理需要和生理狀況與物質欲望滿足和物質工作條件之間的關系，研究的目的在于建立二者之間的合理的對應關系。(9)心理分析方法，在廣泛的意義上可以包括行為研究法或人際關系研究法。(10)資料分析方法，又稱間接研究或圖書館分析法，其研究方式主要通過查閱現有的法律法規、政策文件、文書檔案、書刊論文、研究報告等，尋求對一定行政問題或行政現象的理解。(11)案例分析方法，又稱案例研究法，其特點，是對已經發生的真實而典型的行政事件，通過廣泛收集各種可能的資料，再以公正的觀察者的態度撰寫成文，以供分析研究和借鑒之用。(13)模擬分析方法，其特點是通過使用定量概念和方法，來模擬行政管理中的某些基本因素或條件，從中尋求行政管理合理、效率和效益的模式。(14)利益分析方法，主要研究利益在公共行政管理過程中的特殊作用。三、行政管理學的學科特點及與相關學科的關系(一)行政管理學作為一門理論與應用相結合的系統科學，其特點比較突出。具體表現為：1、綜合性，即它是交叉的、豐富的、廣泛的。這一特點是由政府公共行政管理的復雜性、廣延性所決定的。2、實踐性，即它是實際的、應用的、具體的。3、系統性，即它是整體的、有序的、相互關聯的。4、技術性，即它是方法的、工具的、手段的。5、發展性，即它是動態的、進步的、創新的。(二)行政管理學與相關學科的關系。行政管理學科的意義，是建立在與其他學科的相互聯系、相互比較、彼此相交的相互關系的基礎上的。它與相關學科具有密切的關系。1、行政學與政治學。一般認為，行政管理學源自政治學，其最初的目的是研究如何有效地保衛憲法和執行憲法。所以，從淵源上說，行政管理學是政治學的分支科學。但二者具有比較明顯的領域差別。政治學主要是研究國家的基本理論和制度，比如，國家的起源、構成要素、體制，國家的政治原則、政治權力、政治制度，以及其他政治性的原理原則和實踐。行政管理學則主要研究政府體制和政府行為等行政現象，研究如何制定正確的政府目標和有效地達到這些目標。因此，實務是其基本內容。就相互關系而言，“行政學是藉政治學指引其努力的方向，政治學則賴于行政學充實它的內涵”。2、行政管理學與行政法學。有的學者認為，行政管理學源出行政法學，因為行政管理學的形成是從研究法律對行政活動的規范開始的。后來由于行政活動日漸繁多，行政管理學才逐漸分離獨立成一門學科。從現代學科的領域看，行政法學是以行政法律關系為研究對象的學科，其性質和內容是研究和規定公共行政管理的法律規范，比如，行政權力主體如何行使職權，以及在其對民權和其他行政權力有所侵犯時如何懲處和補救等。其典型表述方式，是各種行政法律規范。行政管理學則研究推行和執行政務及如何使之有效的原理原則和技術方法，尤其注重在行政過程中的有效性。行政法學與行政管理學都是以國家行政為中心觀念的學科。前者有賴于后者不斷充實其內容，后者則有賴于前者提供維護自身合法權威的規范，進而加強自身的性能。因此，行政管理學與行政法學在現代社會中是緊密聯系、相互促進的兩門學科。3、行政管理學與企業管理學。企業管理學是科學管理運動興起以來的有關企業管理的理論和方法的總稱。一般認為，企業管理學較之行政學后起，它主要研究如何管理和改進企業的經營狀況，提高生產率和增加利潤。但它興起之后卻不斷對行政管理學產生重大、直接的影響和推動。應當說，行政管理學借用或吸收了相當多的企業管理學的概念、詞匯和方法，同樣，企業管理學也從行政管理率先借鑒了某些思想、理論和方法。因此，可以說，二者在本質上是一致的，在方法論上也是相通的，但在研究對象、目的和范疇等方面卻存在明顯的差別。行政管理學與企業管理學是內容上交叉、理論研究和研究方法上相互借鑒、學科發展上相互影響和相互滲透、研究領域上各異的兩門學科。4、行政管理學與社會學。社會學是研究人類社會各種社會生活現象的學科，是社會科學的基本學科之一。從廣義上說，一切社會生活都是它的研究對象，其中包括社會公共管理的概念、方式和手段。行政管理學只有將行政現象置于廣大的社會環境中來考察，才能獲得比較符合實際的理論和解決辦法。從狹義上說，社會學則不以公共權力的成立和行使為特定的研究對象。就相互關系而言，社會公共事業的管理是公共行政管理的重要內容，許多重大社會問題只有依靠國家行政機關的法權地位和特有的方式、手段才能解決。所以，行政管理學與社會學是相互促進、相互支持的。除了以上學科外，行政管理學與經濟學、財政學、統計學、心理學、社會心理學、行為科學、運籌學、高等數學、計算機語言學、公共關系學等學科都有著比較密切的關系。四、現代行政現象與現代行政精神現代行政現象是指第二次世界大戰以后，尤其是60年代以來，國際上，主要是發達國家所出現和形成的某些公共行政現象。現代行政精神則是指與現代行政現象相一致的，政府在實施公共行政管理過程中比較重視和強調的某些行政精神。(一)現代行政現象。主要表現在三個方面：1、行政職能擴展。西方國家的行政機關在相當長時間里，遵循憲法規定行政活動的限度和秩序，其一切行政行為都必須以法律為依據，受立法的嚴格控制，由此形成“無法律即無行政”的法治行政原理。行政被看作僅僅是國家官員依法行使職權和尋求行政效率提高的活動。與這種國家理論相一致，西方國家政府的職能在相當長一個歷史時期被限定在維護國家安全、社會秩序以及個人財產不受侵犯等方面。自從自由資本主義發展成為壟斷資本主義，特別是第二次世界大戰以至60年代以來，人類社會發展進步的節奏明顯加快，出現了大量的新思想、新觀念、新學科、新技術、新行業、新文化、新財富，推動著人們形成新的需求和新的價值觀念，同時給西方國家帶來了日漸增多、日益復雜的政治、經濟和社會問題，這就需要一種能夠對變化及時作出反應并有效解決問題的力量。在這種條件下，具有較強機動性、靈活性、伸縮性的國家行政機關，順理成章地要被推向國家的主導權。西方國家認為，“法律有限、人事無窮”，純粹的法治行政已不再適應變化的需要。因此，依法行政不應是一切行政行為均須依照法律條款，而是必須符合法律原則。也就是說，在不違反憲法和法律的條件下，國家行政機關有自由裁量、采取行政行為的自主權力。上述行政觀念的變化，使政府不僅承擔起了保國衛民的責任，而且承擔起了扶助各行各業均衡發展，普遍提高各個階層生活水準和道德、文化水準，防止個人私欲損害社會公益以及緩解社會矛盾的責任。政府行政職能的擴展造成了“行政國家”的興起，行政國家的興起則造就了一個“大政府”。2、不良行政現象增加。行政權力的擴展和強化導致了行政國家的出現，行政國家的出現則進一步大大加強了行政活動。以行政權力的強化和行政職能的擴展為基礎的政府行政活動的加強相應帶來了一系列的不良行政現象。(1)行政組織規模龐大，形成了許許多多結構復雜、分工細致、門類繁多的專業部門和各種行政委員會，與此同時，政府公務人員也大量增加。(2)行政決策遲緩，使政府行政管理的效率和有效性受到影響。(3)政府人員專業化，主要是指政府大量招攬和使用專業人才的現象，造成了所謂“專業人員國家”的現象。(4)官僚化傾向滋長，導致了“程式化”行政現象出現，不僅使國家行政組織中人際關系淡薄，主動進取精神受到抑制，而且導致政府與公眾關系惡化。不良現象：“帕金森定律”和“彼德原理”介紹。(P19-23)3、行政管理和行政管理理論現代化。這主要是指隨著社會的發展進步所形成的某些行政現象：(1)重視社會目的。從積極意義上說，重視社會目的、為國民利益服務是現代憲政國家政府的天經地義的職守，從消極意義上說，輕視社會目的、不為或不能為國民利益服務的政府，則會為國民所不容、被國民所拋棄。(2)行政管理手段現代化，主要是指政府為適應現代管理的需要，不斷和大量吸收、采取現代化的技術設備和技術方法的行政現象。(3)行政管理理論現代化。從科學管理理論開始，經過人際關系-行為科學的激蕩、管理科學的充實、系統論-權變觀的發展，當代行政管理學已經成為一門內容豐富多彩、分支學科眾多、研究領域獨特、實踐性較強的學科。為民服務、依法行政、高效管理、適應發展成為其中心觀念。(二)現代行政精神。主要表現在三個方面：1、主動進取。社會經濟的發展和一系列復雜的社會問題的出現，要求政府經常地審時度勢，不斷地提出對策，進而有效地解決面臨的各種問題。因此，只有那些銳意進取的政府，才有可能獲得國民的支持，進而獲得國家和民族的競爭優勢。2、追求卓越。作為一種行政精神，所謂追求卓越主要指現代政府在主觀意愿與客觀效果相統一的意義上追求出色的政府公共行政管理，在比較的意義上追求不斷提升并在實踐中表現出具有卓越品質的公共政策能力、綜合實施社會公共行政管理的能力、有效地向公眾全面提供公共產品和公共服務的能力、自律和自我更新的能力。這種精神直接表現政府的工作動機、工作意愿、工作狀態。追求卓越涉及兩種相互聯系的價值取向，即效率與效果。3、創新發展。創新發展是一個政府乃至一個國家、一個民族的生命力和適應環境能力的主要標志之一。在現代社會條件下，發展變化的節奏明顯加快，優勝劣汰已經成為一種隨處可見的社會現象。政府對國民負責，要使國富民強、永遠立于不敗之地，就必須具有強烈的憂患意識，不斷創新發展。五、行政管理學的演進行政管理學的演進是指行政管理學的發展及其不同發展階段上的不同內容和特點。一般認為，行政管理學發端于19世紀末期，以威爾遜的《行政學之研究》一文為標志，但自那以后的歷史分期，研究者們提出了許多不同的觀點。我們認為，以新學派的創立、新理論的形成、新的研究方法的提出為主要劃分標準，行政管理學的演進大致可以分為：(一)行政管理學的產生時期(早期公共行政研究時期)。這一時期是指1887年威爾遜發表《行政學之研究》一文到科學管理理論興起之前(1911年)的一段歷史時期。在這一時期里，行政管理學建立了基本的理論基礎，形成了初步的學科體系，產生了比較大的影響，為行政管理學的進一步發展提供了條件。1、行政管理學產生于這一時期的歷史必然性。這一時期是西方國家由自由資本主義向壟斷資本主義過渡的歷史時期。隨著各國工業化的迅猛發展、大型壟斷組織的形成等，各國在社會發展過程中出現了都市化以及隨之而來的一系列復雜的社會問題，矛盾沖突甚至對抗成為一種普遍的社會現象。這就對國家控制和管理提出了新的要求，要求通過國家干預，來有效地減少、緩和、解決矛盾。在這種情況下，政府地位的增強、權力的加大、職能的擴展、責任的加重、管理方式的科學化是不可避免的。因此，在這個時期提出公共行政問題、產生公共行政學是合乎邏輯的，它是社會發展進步的客觀要求，也是社會發展進步的一種表現。2、行政管理學產生的理論淵源。不少學者認為，它是在四種理論的基礎上或直接促進下發展起來的。這四種理論是：(1)西方近代政治學尤其是國家學說，為行政管理學提供了有關國家權力(行政權)、民權民意、政府結構、政治過程等概念和范疇，提供了傳統的理論和思辯的研究方法。(2)君主制時代德、奧兩國的官房學。官房學又譯計臣學，主要研究如何有效地為國家(君主)管理財政、經濟、行政等問題。官房學以后演變為公共財政學。(3)普魯士的任官制度和英國的文官制度。18世紀初期，普魯士在西方首先創立了依據考試任用官吏的制度。1713年，普魯士規定必須經過考試競爭才能任用法官，10年后進一步明確此規定適用其他官吏。英國則在1805年設立了常任文官，1854年正式確立了常任文官制度。文官制度為公共行政學的公共人事行政的研究提供了最主要的范疇和最早的規范，因而對行政管理學的形成具有直接的推動作用。(4)西方資產階級革命時代興起的行政法學。行政法學與資產階級革命幾乎同期產生，其最初的宗旨是要反對和制止封建君主對資產階級的強權的、粗暴的甚至是肆無忌憚的干涉和掠奪，后來則演變為研究行政法律關系的學問。行政法學開創了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理論規范，而這恰恰是迄今為止行政管理學的最重要的理論基礎之一。3、早期行政研究階段的主要代表人物是兩位美國人威爾遜和古德諾。他們對行政管理學的最大貢獻，是突出和強調了公共行政活動及其研究在所有國家現象中的特殊意義，并為此提出了一系列的理論觀點和某些范疇。威爾遜。曾任美國普林斯頓大學教授和校長，后任美國新澤西州州長和美國第二十任總統。1887年，他在美國哥倫比亞大學《政治科學季刊》上發表了《行政學之研究》一文。一般認為，該文是行政學發端的標志，威爾遜本人也因此被認為是行政學的創始人。威爾遜認為：(1)傳統的論證主要集中在政治過程方面，而對如何實施法律則注意不夠，所以應當把研究的重點放到行動的政府方面，即放到政府行政管理方面；(2)要發揮和實現政治的功能，就必須純潔政府的組織機構，加強執行，提高行政效率；(3)國家的權力主要是掌握在決定政治的議會和執行政治的行政部門手中，因此，從結構上說，三權分立學說是不符合實際的，政治和行政的兩分法(后為古德諾所發揮)才是正確的；(3)一個良好的政府應有兩大支柱，即堅強有力的政務官和效能精干的文官。此外，威爾遜還論及了創造精神、行政責任、文職官員培養等問題。盡管《行政學之研究》并未涉及行政學的基本框架，也未規定其基本范疇，但因其擬定了行政學的內涵，因而奠定了行政學的基礎，成為后來研究公共行政的必讀書目。古德諾。曾任哥倫比亞大學教授和霍普金斯大學校長，以及美國政治學會的第一任主席和塔夫托總統的經濟與效率委員會顧問。古德諾長期教授行政法學。1893年出版了《比較行政法》一書，被許多大學視為教科書，但他的最有代表性的名著，是1900年發表的《政治與行政：對政府的研究》一書。古德諾認為：(1)傳統的三權分立的學說不符合民主國家的實際，因為民主國家的主要職能只有政治和行政兩種，司法只不過是行政的一小部分而已(對此進行了全面系統的論證)，主張否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治與行政的兩分法；(2)行政學不研究政治問題，那是政治學的任務，也不使用民主或程序的標準，而是研究政府的行政效率、使用方法或技術的標準；(3)為了提高行政效率，最好將政黨的因素和政治權宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區分為政務官和常務官，并規定常務官在政治上中立。《政治與行政：對政府的研究》是最早的行政學專著之一，對后來的行政學有著深刻的影響。古德諾是行政學的奠基人之一。(二)科學管理時期(傳統公共行政研究時期)。科學管理時期以美國人泰羅1911年的《科學管理原理》一文為標志，到30年代行為科學興起之前。在這一時期里，行政管理學在前一時期研究的基礎上，同時受到科學管理理論的啟發和影響，開始轉向建立學科的基本框架體系的方向上來，其研究的重點，集中在謀求行政組織的合理化、行政過程的制度化、行政行為的效率化、行政方法的標準化。這一時期提出了行政管理學的研究目的、研究對象、理論范疇、管理原則、研究方法等一系列的規范，基本形成了行政管理學的學科體系，使之成為一門領域廣泛、內容豐富、作用獨特的獨立學科。1、科學管理理論的代表人物。科學管理理論是一個廣泛的概念，它是對這一時期一大批研究者的各種管理理論的總稱或概括，其中以美國人泰羅、法國人亨利·法約爾、德國人馬克斯·韋伯最具代表性。科學管理理論是在美國企業管理落后，企業勞動生產率的提高和經濟的發展遠遠落后于當時科學技術成果和國內外條件所提供的可能性的歷史條件下產生的。面對這種情況，一批具有科學知識、又與企業管理有關的工程技術人員開始進行各種試驗，試圖將科技成果應用于企業的生產和管理之中，從而形成了一套科學的理論和方法，并迅速在工商業界得到推廣，進而引起各行各業，其中包括政府的廣泛的重視和吸收應用。他們的理論和方法，直接對公共行政管理的理論和實踐產生了重大的影響。弗雷德里克·泰羅。泰羅開創了科學管理的源流，因而被稱為“科學管理之父”。泰羅著眼于企業的基層管理，提出了以時間動作分析、工作定額制度、標準化管理、對工人進行職業培訓和刺激性的差別工資等概念為核心的管理理論，因此被稱為管理技術學派。泰羅是以自己在米德威爾鋼鐵廠和伯力恒鋼鐵公司的基層管理經歷為基礎，歸納出自己的組織管理哲學思想的。因此，在他的整個思想發展過程中，他始終注重從技術分析的角度研究工人的工作方式、工作過程和工作協作，試圖通過最合理最有效的組織配合，來達到提高工人的工作效率的目的。1895年，泰羅發表了第一篇說明自己觀點的文章《計件工資制》。1903年，泰羅發表了《工廠管理》一文。1910年，泰羅又發表了《科學管理原理》一文，直至1911年在美國國會的證詞，泰羅的組織管理理論完全形成，并成為這一時期組織管理思想和方法的主導學派。因此，他的理論被稱為“泰羅制”，泰羅本人也因此被尊稱為“科學管理之父”。泰羅組織管理思想的邏輯是：(1)勞動生產率低下是工廠中存在的主要問題。(2)解決這一問題的途徑不僅在于解決勞動力問題，更重要的在于解決低劣的管理問題。(3)為此，就需要建立一套完整的工作制度，而實施這套制度的主要辦法就是任務管理，即對工人在一定時間里的工作和完成工作所需要的技術手段做標準化的處理，并把工人的報酬與工作成績直接聯系起來。(4)為此，泰羅提出了一種富于技術性質的、“有明確界說和原已經確定基本原則”的職能主義理論，強調應當把計劃與執行區分開來，并加強專業化職能人員在組織中的作用，從而擺脫了傳統的、依靠個性進行組織管理的舊模式，開創了科學組織管理之先河。亨利·法約爾。早在1900年，法約爾就在國際采礦和冶金代表大會上提出了他的行政管理理論的思想。1908年，法約爾為礦業公會成立百年紀念會撰寫了《論一般管理上的原則》的論文，提出了他的行政管理的14項一般原則。1916年，法約爾又發表了《工業管理和一般管理》一文，首次和系統提出了他的行政管理的要素論。稍后，他的另一篇論文《國家的行政管理理論》于1937年被《管理學論文集》收集并在美國出版。法約爾注重管理人員管理方法的改進，提出了以職能分工、統一指揮和14項管理原則等概念為核心的管理理論。因他以加強企業上層的行政管理為目標，并自認為其理論適用于一切組織，所以，他的理論被稱之為行政管理理論或一般管理理論。法約爾提出的14項管理原則是：分工，權力，紀律，統一指揮，統一指導，個人利益服從整體利益，報酬，集權，等級鏈(權力線)，秩序，平等，人員保持穩定，主動性，團結精神。(P34-35)法約爾首先確定，在所有的工商企業組織中都存在六大類基本活動：技術活動、商業活動、財政活動、安全活動、會計活動和行政管理活動。這六大類基本活動構成一個組織的六種基本職能。其中行政管理活動又分為計劃、組織、指揮、協調和控制五種。他把管理的五種活動稱為管理的五要素，并集中對其進行了研究。組織是法約爾行政管理五要素的核心內容之一。他在這方面的主要貢獻集中于組織的目的和結構方面。他認為，組織包括為各種活動和各種關系以及人員的雇傭、評價和培訓等作好準備；組織一個企業就是為企業提供一切有助于實現其職能的東西。在這方面，管理人員和管理部門的職責，就是要設法使人員和物資的組織符合公司達成其目標的需要，而做到這一切的途徑，是建立合理的組織結構。而合理的結構就是能保證公司在實現其目標的過程中能進行統一領導的結構。他主張在組織中把管理層次和幅度都保持在最低的限度內。法約爾所提出的職能和等級系列的發展進程及比例，是15名工人需要一名管理人員，往上各級則以4：1的比數為基礎。例如，60名工人要求4名工頭則又需要一名監理人，如此類推。馬克斯·韋伯。韋伯曾任維也納大學和慕尼黑大學教授，出任過魏瑪憲法起草委員會顧問。韋伯是一位興趣廣泛的典型知識分子，是當代著名的社會學家、政治學家和行政學家。他的官僚科層組織理論被認為是組織學的也是行政學的最重要的理論之一。韋伯認為，官僚科層組織并不是文牘主義、效率低下的組織現象，而是指一種組織形態及其結構特點。合理合法的職權是官僚概念的內涵。這種組織是應用于復雜組織的最有效的形式，因而是已知的對人類進行必要管理的最合理的形式。韋伯的官僚科層組織理論的形成曾經借助于他對政府組織的大量觀察。對他來說，在大型行政管理工作中，官僚形式是不可避免的，在行政管理領域中，人們只能在官僚形式和外行之間選擇。盡管如此，韋伯還是將他的理論稱之為“理想的行政組織體系”。他從來沒有過治理組織的經歷，其理論的出發點也不是為任何一個組織的實際需要而設計的，而只是組織的理想的、標準的、通用的形態。設計這種標準化組織形態的目的，也只是為了進行理論上的分析，“以便說明從小規模的企業(‘世襲’)管理過渡到大規模的專業管理的轉變過程”。韋伯的最大貢獻，就是提出和建立了官僚模型的組織理論，并因此被稱為“組織理論之父”。在韋伯的概念中，“官僚”這個詞并不含有現在流行的“官僚主義”的意思，而只是表明組織結構設計中的某些特點和規范。韋伯認為，官僚集權組織是適用于一切復雜組織的最有效的組織形式。韋伯的理想組織形態是以他關于“權力”的觀點為基礎的，合理-合法的職權觀點是韋伯官僚概念的基本觀點。2、科學管理思想在公共行政管理中的運用。科學管理思想和方法在企業組織經營領域里的成功運用，鼓舞和推動了人們在其他方面的實踐。首先在美國，人們開始把科學管理方式應用于國家行政組織的職能范圍之內。1906年，從紐約市政調查委員會開始，美國全國各地迅速推廣開展了市政調查運動。各級政府把科學管理的調查方法和效率的原則應用到行政部門，將科學管理的技術方法推廣到行政乃至聯邦行政，實行調整機構，精簡人員，簡化程序，從而促進了政府工作的改革，提高了行政效率。1911年，美國又根據塔夫托總統的主張，設置了關于節約和效率的大總統委員會，開始用行政立法的形式來肯定和強調科學管理在國家行政領域里的重要性。市政調查運動和關于節約和效率的大總統委員會的設立，反映了現代化工業都市的興起及其對國家公共行政管理的新的要求，是美國也是資本主義世界致力于提高行政管理水平的的標志。這一時期行政管理研究的主要代表人物及其論著有：美國人懷特。曾在芝加哥大學任教多年，還曾任美國文官委員會主席，有較高的政治地位。懷特于1926年出版了《行政學導論》一書。該書是全美第一本行政學教科書，因而有相當的影響。懷特在書中提出，組織原理、人事行政、財務行政和行政法規應是行政學的基本內容。懷特在行政學研究方面學力深厚，另有許多理論建樹，其中較重要的有《近世公共行政的趨勢》、《聯邦主義者》、《外國的文官制度》等。美國人魏洛比。他曾任美國勞工部專家顧問和普林斯頓大學教授，擅長政治學和心理學，對經濟和法律也頗有研究，后曾主持美國行政研究所及美國國會圖書館的行政書籍出版事宜。1928年，魏洛比發表了《行政學原理》一書。他認為，財政、預算和物資管理是行政管理學的主要研究范疇之一，從而拓寬了行政管理學的研究范圍，成為他的主要貢獻。此外，魏洛比還有《現代國家的政府》等論著。美國人費富納。他多年在美國南加州大學任教，1946年出版了《行政學》一書。該書與懷特的《行政學導論》和魏洛比的《行政原理》齊名，在那些年代被稱為三足鼎立的三大行政學教科書。他的其他主要著作還有《行政組織理論》和《行政學研究方法》等。美國人古立克。他從20年代到60年代一直擔任美國公共行政研究所所長和美國政府事務研究所主席等職。由他主持的研究報告甚多，其中相當一部分被政府所接受并用于行政工作。他還在聯合國世界組織中先后擔任過政府計劃、組織、都市管理、財政、人事等部門的負責人。古立克在哥倫比亞大學任教20多年，學術研究內容廣泛、成果豐碩，其中較著名的是他與厄威克合編的《行政管理科學論文集》。他的管理7職能論基本上概括了他那個時代有關管理的各個方面，因而成為以后同類研究的出發點。英國人厄威克。他曾任設在日內瓦的國際管理協會會長，一生編寫過許多管理方面的著作。較著名的有《作為一個技術問題的組織》、《管理的職能》、《科學的組織原則》以及與古立克合編的《行政管理科學論文集》等。厄威克是有關組織理論研究的代表人物之一，他的最重要的理論貢獻是提出了他認為適合一切組織的8項組織原則。(三)行為科學時期(修正公共行政研究時期)。這一時期以艾頓·梅奧1933年的《工業文明的人類問題》為標志，到60年代系統管理學派起之前。這一時期是行為科學-人際關系管理理論盛行的時期。行為科學-人際關系學說并不是單獨以行政管理學為研究對象的，而是一種非常廣泛的社會科學研究對象。它使用反傳統的研究方法，開拓了以人的行為和人際關系為中心的新的研究領域，所以有人稱之為“新社會科學”。1、“行為科學”的概念。行為科學的概念最早是美國芝加哥大學的一些教授于1949年提出來的。起因于美國福特基金會資助該校“個人行為與人群關系”的研究計劃，該計劃簡稱行為科學。此后，行為科學就作為一種全新的社會科學概念而流行于世。2、“行為科學”的發端。行為科學發端于美國的“霍桑試驗”。從1927年到1932年，梅奧和羅特利斯伯格及懷特赫德三位美國哈佛大學的教授在美國西方電氣公司的霍桑工廠連續五年進行了新的試驗，即著名的“霍桑試驗”。通過對組織中人的行為的實證性研究，他們開創了行為科學-人際關系學說的理論先河。他們認為，對人格的尊重、參與、情緒發泄、社會平衡、士氣、小團體及其制約、非正式組織等，是組織管理過程中決定性的因素，而法律、制度、規章、紀律、精密性等則是次要的。這樣，他們就是根本上背棄了傳統的管理學的主要理論，開創了一種新的管理理念和研究視角，進而奠定了行為科學的基礎。“霍桑試驗”分為三個階段：第一個階段，繼電器裝配室實驗和云母剝離室實驗。該階段證明：客觀的物質性的變量，比如工廠環境、工作場所、工時長短、疲勞程度、勞動強度、照明條件、身體狀況連同工資制度是造成勞動生產率升降的原因，但不是主要的原因。主要原因是工人的態度與情緒的改變，以及與之相關聯的團體社會關系的改變。第二階段，談訪計劃。該階段證明：士氣與監督工作存在著因果關系，而士氣和監督又與工作產量發生一定的因果關系。在這里，監督是指以人(監工)的行為方式出現的正式的組織監督。因此，這種監督關系實際上也體現了一種人際關系。改善這種人際關系，使之變得坦率、合理、善意，是改善工作環境中人際關系模式、實現人性激勵的重要方面。這種改善將直接影響到士氣以至工作成果。談訪計劃還證明：在組織中建立有效的信息溝通渠道，實行參與管理，可以使工人的工作態度和情緒好轉，從而使產量增加。第三階段，繞線機組實驗。該實驗證明：企業中不僅存在正式組織，而且存在非正式組織；企業成員不僅受正式組織的約束，而且受非正式組織約束。非正式組織以感情、地位和相互間的社會作用為基礎，形成特定的群體，并以群體特有的行為方式來保護或制約自身的成員，以使其行為符合群體規范，從而形成了一種把正式組織看成為一個社會系統的新的組織觀，進而形成了一種在正式組織所要求的“效率的邏輯”與非正式組織所要求的“感情的邏輯”之間建立平衡，并通過滿足組織成員的某種社會-心理需要，來調動其工作積極性的新的管理思想。3、“行為科學”的主要內容。在實驗的基礎上，梅奧等人對他們的理論進行闡述：梅奧發表了《工業文明的人類問題》、《工業文明的社會問題》，羅特利斯伯格發表了《職工的生產率中的人的因素》，懷特赫德發表了《企業界的工人》，羅特利斯伯格和狄克遜合作發表了《管理與工人》等，從而奠定了人際關系-行為科學的理論基礎。梅奧等人開創了以人、人的行為和人的社會關系為中心的新的研究方向，以及用社會-心理的觀點和方法研究組織現象的先例，從而把組織管理過程中的活的因素——人及人際關系擺回到組織中來，并擺在最重要的位置之上。梅奧等人以實驗的結果為依據，主要提出了三條原理：(1)工人是復雜的社會系統的“社會人”，而不僅是“經濟人”。所以，工人會追求金錢收入，但也會追求人與人之間的友情、安全感、歸屬感和受人尊重等，他們還有社會、心理方面的需求。因此，社會、心理因素是鼓勵工人提高勞動生產率的基本途徑。(2)企業中普遍存在著經常表現為某種團體的“非正式組織”。這些團體有自然形成而其成員必須服從的規范或慣例。并且，非正式組織同正式組織是相互依存的，對生產率存在直接的影響。(3)新型的領導能力在于，“要在正式組織的經濟需求和工人的非正式組織的社會需求之間保持平衡”，即通過提高職工的滿足度而激勵職工的“士氣”，從而實現提高生產率的目標。因為在職工的需要中，金錢只是其中的一部分，甚至不是重大的部分，職工更多的是感情、安全感、歸屬感等與人類情感、情緒相聯系的需求。4、以西蒙為代表的決策理論學派。行為科學-人際關系學說直接影響了關于行政研究的進程，許多行政學者開始使用行為主義的觀點和方法研究行政現象，其中，以西蒙為代表的決策理論學派較具影響。西蒙曾任美國社會科學研究會主席，先后在芝加哥大學、伯克利大學和伊利諾伊工藝學院任教，1949年后則一直執教于卡內基-梅隆大學。西蒙在經濟學、心理學、政治學、社會學、組織學、計算機科學等方面都有所造詣，是當代最著名和最有影響的行政管理學學者之一，也是1978年諾貝爾獎獲得者。“行政行為”的概念就是在他的倡導下逐漸在行政管理學界流行的。西蒙認為：(1)傳統的理論對組織的說明只限于組織的結構、權責和指揮，因而過分簡單和不切實際，要真正了解組織就必須對組織每一成員的邏輯抉擇和心理抉擇加以研究。傳統的組織理論把組織中的人看成組織的一個毫無生氣的既定因素而不是一個可變因素，因而忽略了人的行為的重要性。(2)組織是決策過程的復雜系統。他把組織成員的心理、行為與決策聯系起來，認為決策充滿組織管理的全過程，是組織的中心因素。因此，領悟和把握一個組織的結構和功能的最好辦法，就是對組織的決策進行分析，這種分析以對組織內影響成員決策和行為的因素進行分析為前提。所有的管理活動都是團體活動，決策是許多團體活動的共同結果，而不是等級系列中的個人決定。因此，團體參與是組織管理的合理方式，而要實現團體參與就必須首先實現組織平衡，即在成員對組織的貢獻與組織對成員的滿足之間建立平衡。這種平衡是以組織對其成員實現激勵而產生的誘因為基礎的。(3)傳統的行政研究的方法不能正確表現行政現象和反映行政過程，主張用行政行為的動態的研究方法來取代傳統的法度體制的靜態的研究方法，從而使行政研究切實有效。他的理論稱為管理決策理論，亦有人稱之為邏輯實證學派。西蒙的行政學說自成體系，大致可以分為三大部分：行政管理研究方法理論；決策理論；對行政組織及決策技術的實際研究。其中，決策理論影響較大。他的決策理論迄今為止仍是決策領域的主要流派之一。1944年，西蒙在美國《公共行政評論》上發表題為《決策與行政組織》的長篇論文，初步提出了他的行為主義的行政觀；在此基礎上，他又于1947年出版了他的成名著作《管理行為——管理組織決策過程的研究》，進一步明確提出了他的行為主義的行政觀：(參見P45)西蒙一生著述甚多，除了《行政行為》外，主要著作還有：《經濟學和行為科學中的決策理論》、《管理決策新科學》、《發現的模型》、《思維的模型》，以及與他人合著的《行政學》、《組織》等。“西蒙的貢獻主要在于他的中心思想，即：為了對組織進行研究，就必須對影響人的行為的全部決策過程的復雜網絡進行研究”。這種研究的最終目的不是為了提高組織的效率，而是為了實現組織的效果。在這里，效率只是達到目的的手段。決策雖然也同效率相關，但更重要的是解決效果問題。(參見黃孟藩等：《決策的科學方法》，海洋出版社1983年版第8頁)(四)系統科學時期(整合公共行政研究時期)。這一時期開始于60年代，沒有明顯的標志，而是一種漸進的過程。從提出新問題的角度劃分，該時期或許可以以孔茨發表于1961年的《管理理論叢林》一文為啟端。在該文中，孔茨用“叢林混戰”一詞來描述和形容管理理論的名詞、術語、定義、假設漫天飛舞，學派、理論、體系、方法林立的現象，由此提出了管理理論價值取向和價值目標混亂，造成學術研究和管理務實困難或迷茫的問題。1980年，孔茨再著《再論管理理論的叢林》一文，認為當時至少可以概括出社會系統學派、決策理論學派、系統管理學派、經驗主義學派、權變理論學派、管理科學學派、組織行為學派、社會技術學派、經理角色學派、經營管理理論學派等學派。為了突破和擺脫“叢林混戰”造成的困境，人們開始試圖尋求一種能夠較為有效地整合各種管理理論的新的基礎。這就是后來的系統理論和權變理論。1、新的研究是從對行為主義的批判開始的。1964年，伊斯頓在《政治學評論》刊物上發表了《政治學的革命》一文，對行為主義的理論進行了抨擊，認為制度研究與行為研究同等重要，研究方法與理論架構不可偏廢，同時反對價值中立觀，主張后行為主義革命。受此影響，管理學的研究主流開始發生轉變。2、關于系統的概念和系統論的主要觀點。人類早就有關于系統的概念，但多偏重于哲學的理解。一般認為，最早提出一般系統理論的卻是奧地利生物學家L.貝塔朗菲。他在20年代末提出了有機系統理論的概念，其后，在1937年美國芝加哥大學的一次討論會上，他首次正式使用了“一般系統理論”一詞，并將系統(有機體)定義為“相互作用的諸要素的復合體”。這可以說是一般系統理論產生的標志。1968年，貝塔朗菲出版了《一般系統理論的基礎、發展和應用》一書，比較系統全面地闡述了他的動態開放系統理論。該書被西方學者認為是一般系統理論的經典著作。美國人K.博爾丁1956年發表的《一般系統理論：一種科學的框架》，則被認為是另一本一般系統理論的經典著作。系統論的主要觀點是：(1)系統論是對傳統的科學管理和行為科學各自偏頗的否定。前者過分看重制度、紀律、標準化在組織管理中的有效性，后者過分強調人性激勵、心理滿足、自我實現對組織管理的合理性，因而都在實踐中顯露了相當的局限性，無法普遍適用于各類組織。同時，科學管理和行為科學也忽視了組織管理與廣泛的社會環境之間的相互關系，因而限制了人們的視野。在這種情況下，用綜合的、全面的、相互關聯的觀點來看待、分析和研究組織管理現象，尋求一種能夠廣泛適合于各種組織的理論架構，就成為一種歷史的要求，一般系統理論就是這種要求的產物。(2)系統論為人們研究世界提供了新的指導思想和方法論，也為各個學科的溝通提供了前提。它強調組織的部分、部分之間的交互影響、部分之和組成的整體的重要性，強調組織對環境的影響和環境對組織的影響，把組織看成一個相互聯系的、動態的、開放的系統，從而使人們對組織的一般性質和一般發展規律有了更深刻的認識。但是，一般系統觀念卻包含著比較高的概括性，它更傾向于“原則性”而不是“技術性”。(3)系統管理理論提供了一種宏觀的關于普遍聯系和互動作用的管理思想，這無疑是正確的，但這還不夠，必須同時強調組織管理的具體的、特定的特征。進入70年代以后，西方經歷了一個以社會不安、經濟混亂、政治騷動為特征的時代。在這個時代中，人們對生活和組織管理的準則都變得不確定了。“最佳途徑”、“標準建議”和“通用方法”受到懷疑。正是在這種背景下，人們開始尋求更為具體、更為特殊的組織特征和相互關系的模式，尋求一般系統論在具體的組織管理過程中的作用和應用。權變觀應運而生。3、以系統論為基礎的權變觀。(1)權變觀是70年代形成于西方的一種管理理論。所謂權變，就是權宜通達，應付變化。權變觀是以系統理論為基礎的，它否定一成不變、普遍適用的“最佳”管理理論和方法，認為每一種組織都有其特定的社會環境和內部條件，因此，隨機應變，一切以時間、地點和條件為轉移是組織管理行之有效的關鍵。權變觀強調管理現象的多變性，但并不否認“類型”的意義。相反，它主張通過大量實例的研究和概括，來建立管理關系的基本類型。因此，“權變管理就是依據環境自變數和管理思想及管理技術因變數之間的函數關系來確定的一種對當時當地最有效的管理方式”。(2)權變觀的中心思想是，在承認系統關于組織與環境以及各個分系統之間存在相互聯系、互動作用和一致性的基礎上，制定特定條件下組織的最有效的管理方式。在權變組織的概念中，“它取決于”具有決定性意義。這意味著每一個特定的組織，都必須確切地了解自己所處情境的各種可變數，以及這些變數之間的相互關系和相互作用，把握組織原則和組織模式，一切都取決于時間、地點和條件。但一般系統論并沒有被拋棄，而是在提供總體指導思想的基礎上，由原則性轉向靈活性，由標準化轉向多樣化。這一時期管理理論的研究是十分活躍的。以卡斯特和羅森茨維克為代表的系統管理學派，以德魯克為代表的經驗主義學派，以伯法為代表的管理科學學派，以菲德勒為代表的權變理論學派，以明茨伯格為代表的經理角色學派，以伯恩斯和斯塔克為代表的機械-有機組織管理理論等等，均在不同程度上對有關公共行政的研究產生了影響。4、以系統論為基礎的生態行政學。一般系統理論與行政管理學相結合，形成了所謂的生態行政學。生態行政學原是研究生物與環境相互關系的一門自然科學。遵循系統論的觀點將其引入行政現象的研究，于是就有了所謂生態行政學。其研究的基點，在于政府賴以生存和運作的生態系統的重要性，強調政府與其環境的互動和動態平衡。一般認為，最早運用生態觀點來研究公共行政現象的是美國人高斯。他在1936年和1947年分別發表了《美國社會與公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生態學》等文著，闡述了政府及其行政行為與社會環境相互關系的重要性，強調政府與其生態環境的交互作用，從而開創了從社會文化的角度研究公共行政的先例。集生態行政研究之大成，用生態理論和模式來解釋行政現象的則是美國人雷格斯。他于1957年所著的《農業型與工業型行政模式》以及于1961年發表的《行政生態學》都是當時風行一時、被引為典范的生態行政學論著。他認為，迄今為止人類的行政模式可以分為融合型的農業型行政模式、棱柱型的過渡行政模式、繞射型的工業型行政模式三種模式。這三種模式反映不同社會形態的發展水平，因而能夠適用和解釋現代工業社會、傳統社會和開發中社會國家的行政現象。雷格斯的生態模式以及上述理論在比較中確定各種行政類型的特質提供了一種研究框架。對這種特質的正確理解，對任何一種類型的行政制度都是十分重要的。此外，費富鈉和普林休斯1967年合著的《行政學》，奈格魯夫婦1973年合著的《現代行政學》等，當時均產生了一定的影響。在這個時期，基于共同的歷史背景，公共行政學提出和形成了兩種彼此相關的價值取向和理論——新公共行政學和公共政策分析，從而大大拓展了公共行政學的研究范疇，豐富了公共行政學的學科內容，推進了公共行政學的發展。5、新公共行政學。亦稱新公共行政運動。1968年9月，由美國行政學家沃爾多號召和資助，32位年輕的行政學者會聚于美國紐約州雪城大學的明諾布魯克會議中心，試圖通過回顧和檢討公共行政學的發展歷程，討論公共行政面臨的問題，尋求公共行政未來的發展方向。會議提出了“新公共行政學”作為區別以往行政理論的理論標志，并以政府及其官員公共行政管理過程中的價值觀和倫理觀，作為新公共行政學的核心概念和關鍵性問題。弗雷德里克森成為新公共行政學的主要代表人物，其觀點主要集中在1980年發表的《新公共行政學》一書中。會后，會議的成果由馬林尼編輯成名為《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點》的論文集，于1971年出版。1988年，即第一次明諾布魯克會議20年之后，認同新公共行政觀點的學者再次會聚雪城大學，試圖總結第一次會議以來的發展變化，研討所面臨的新問題以及解決問題的途徑。第二次明諾布魯克會議之后，《公共行政評論》于1989年3、4月份以《第二次明諾布魯克會議：公共行政的變遷紀元》為題專號刊登了會議的觀點。概括起來說，新公共行政學的理論觀點主要集中在以下幾個方面：(1)主張社會正義和社會公平。(2)主張改革的、入世的、與實際過程相關的公共行政學。(3)主張構建新型的政府組織形態。(4)主張突出政府行政管理的“公共”性質。(5)主張“民主行政”，并以此作為新公共行政的“學術識別系統”。新公共行政運動對公共行政學發展的影響是重大的、持久的，其中不乏一些建設性的爭論。但他們的理論主張，尤其關于價值觀、道德觀和關注現實政策的主張，一直是當代公共行政學的中心議題之一。(P50-52)6、公共政策分析。公共政策分析也稱政策科學、系統分析、政策研究、社會工程、系統工程等。有一種觀點認為，公共政策分析將成為公共行政研究的主要領域。公共政策分析興起的背景，在于現代政府政策條件和政策任務的復雜化：現代政府所面臨的已不再是個別的、單一的、簡單的和基本穩定或一再重復出現的社會矛盾和問題，而是大量的相互關聯、相互制約的愈來愈具復雜性、尖銳性、普遍性、專業性、變化性和發展性的各種社會矛盾和問題。60年代至70年代，不少的西方國家先后出現了諸如暴力犯罪增加、經濟停滯、環境污染、能源短缺、失業擴大，以及住房、衛生、社會保障、公共交通等眾多的社會問題。社會公眾因此對政府提出了強烈的轉變政策、擺脫困境、實現社會正義和社會公平的訴求。與此相一致，社會公眾所關注問題的焦點，更多的不再是抽象的理念或原則問題，而是那些與自身現實切身利益密切相關的特殊的公共政策問題、公共管理問題、公共服務問題。這就使一批有一定學術素養，同時具備相當實際經驗的學者、科學家和政府官員深切感到，應當建立一種能夠兼容各相關學科的優勢，且能夠解決各種現實公共政策問題的全新的學科。由此產生了公共政策分析。與此同時，包括社會科學和自然科學在內的諸多學科的不斷發展，為政策科學的形成提供了一定的理論基礎和實用技術，現實壓力和未來需要則為其提供了有力的發展動力。從一定意義上說，專業性、職業性公共政策分析的興起和發展是有其歷史必然性的。一般認為，最初把政策與科學直接聯系并賦之以現代意義的是美國政治學學者拉斯韋爾。人們通常把他與其同事于1951年合著的名為《政策科學：近來在范疇與方法上的發展》一文作為現代政策科學發端的標志。60年代，美國聯邦政府率先吸收和采用了政策科學的研究成果，將其直接應用于聯邦政府所面臨的若干大型、復雜國策問題的研究和處理，成功地大規模集中和組織了專業力量和生產力量，解決了諸如國防、空間探索、高尖新科技開發等領域里的某些問題，從而引起了各國政府和世界的普遍重視。70年代，政策科學被普遍接受且得到迅速發展，期間，不僅涌現了大量的有關政策科學的專業性的研究咨詢組織和學術刊物，而且政策科學無一例外地成為了各工業發達國家主要大學的進修課程。在整個70年代，政策科學的理論和技術不但在許多國家的各級政府得到了廣泛的運用，而且由于其潛力和普遍的適用性，同時也在私營部門得到了推廣。可以認為，政策科學是第二次世界大戰以后，尤其是60年代之后最受注意的學科之一。進入80年代以來，政策科學的理論和方法已經成為工業發達國家政府乃至實業團體管理決策的基本方式，以至于形成了這樣的現象：未作政策分析，不作政策決定。公共政策(科學)并不是一個或幾個學科的簡單的集合、發展或更新，而是一個幾乎全新的研究領域。由于它具有明顯的跨學科的特點并被廣泛應用于各行各業、各個領域，因而迄今為止，它所涉及的學科邊界線是模糊的。但它的主體理論、主要技術方法以及基本的學科范疇，卻是清晰可辨的。一般認為，公共政策所注重的，是應用人類社會一切可能的知識以及與知識相關聯的直覺、判斷力、創造力來更好地制定政策。其基本的價值衡量標準，是要設計出既符合社會大眾的利益和政治、經濟、文化、倫理觀念，即具有社會可行性，又符合政策者的既得利益和意識、目標，即具有組織可行性的政策。與此同時，公共政策十分注重對政策制定系統本身的研究和改進。換言之，公共政策一方面強調政策適用者或社會對象的分析，另一方面則注重政策制定者及其所屬系統、程序、方法的優化。代表人物：(1)公共政策的創始人之一拉斯韋爾和卡普蘭認為：公共政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。(2)政治學學者伊斯頓認為，公共政策就是對全社會的價值做權威的分配。(3)政策論研究者戴伊認為，公共政策是政府選擇作為或不作為的行為。(4)決策論者安德淼認為，公共政策是政府的一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者為處理某一問題或事務采取的。以上幾種關于公共政策的概念都有其合理之處，亦都有所缺憾。但我們可以看出，政策科學的邏輯過程至少包含了三個要點，即欲達到的目標或目的，為達成目標而作的宣示或擬采取的行動，以及由政策聲明所引發的權威者的實際的政策行動。它以現實、合理、有效、可行的政策為追求目標，通過諸如理論與實踐、定性與定量、宏觀與微觀、規律與個別情況、必然與偶然、實際與假設、理念與創造力、想象與可行性、戰略與策略等一系列理論和技術方法的有選擇的應用，并通過政策制定系統的改進，來制定切實可行、行之有效的政策規范，以解決那些直接關系到社會公眾生存和人類社會未來的公共政策問題。六、我國行政管理學的歷史與現狀(一)我國行政管理學的歷史。1、我國是世界上為數有限的文明古國之一。在漫長的封建社會發展史上，逐步形成了一套內容豐富、特點突出、相對完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集權的大一統國家行政體制、官吏制度和監察制度見長于世。2、現代意義上的行政管理學卻是從西方國家引進和借鑒的。3、新中國建立以后行政管理學研究的發展與挫折。4、從1978年開始我國行政管理學的研究獲得迅速發展。(二)我國行政管理學的現狀。1、我國公共行政研究的特征。2、我國公共行政管理研究近、中期面臨的主要課題：(1)從宏觀上研究與我國社會總體發展水平、所有制狀況、經濟體制、傳統文化、權力關系相一致的政府行政管理的基本職能，并在此基礎上建立符合國情的、中國式的國別公共行政管理模式。(2)從結構、比例與行為、運作的結合上研究我國國家行政管理的內部機制，其中的問題是：理順關系，分清權責，減少不必要的環節，降低成本，提高行政效率，不斷增強行政效果。(3)從憲法原則、國家制度、民族傳統、社會規范、經濟實力、全民文化素質與世界通則結合上研究我國的公務員(文官)制度，關鍵是要能夠吸引、考選、任用、提拔優秀人才，通過公平合理的競爭和職業保障制度，調動政府公務員的積極性。(4)從觀念、思想、理論與制度、體制、紀律的結合上研究我國行政管理的民主化進程，其主要問題是：實現公務員權利與義務的統一，領導人決策與群眾參與決策、政府決策與公眾決策的統一，決策制定、實施與決策有效反饋的統一。(5)從歷史的經驗教訓、社會發展的要求與世界有關國家范例的結合上研究我國公共行政管理的法制化進程。其要義，是要制定一套能夠“依法行政”的制度，以及保證這種制度、使之切實有效的監督、控制制度。(6)從現實與可能、目前與未來、國情與世界潮流的結合上研究我國的公共行政發展戰略，并制定相應的規劃，使我國的行政研究后繼有人、繼往開來，不斷發展，為促進我國國家行政的現代化、民主化、科學化、法制化進程不懈努力。思考題：1、公共行政學的一般涵義2、公共行政學的學科功效3、公共行政學的學科特點4、公共行政學與相關學科的關系5、現代行政現象和現代行政精神6、我國公共行政研究的特點和面臨的主要任務第二章行政職能學習本章要重點掌握：行政職能問題爭論中的主要派別及其觀點；行政職能的涵義；行政職能的擴展；行政職能的構成。一、現代政府行政職能問題的由來與發展自有國家以來，政府職能問題就成為政府的基本問題之一。現代政府的行政職能問題則起始于20世紀30年代西方資本主義世界的經濟大危機。其后，關于政府職能的爭論大體上沿著發達國家和后發展國家兩條軌跡發展變化。在西方，爭論發展于60年代的社會正義運動和70年代的經濟“滯脹”，豐富于80年代反傳統思想、改革政府運動和90年代的再造政府運動。在東亞，起始于60年代的經濟起飛，發展于70年代的經濟高速增長，豐富于80年代的“東亞經濟奇跡”，修正于90年代的“東亞金融危機”。(一)羅斯福“新政”——現代政府行政職能問題的由來。1929-1933年席卷資本主義世界的經濟危機，將整個資本主義世界推到了崩潰的邊沿。以美國為例，出現了：(1)經濟持續衰退；(2)金融體系接近崩潰；(3)失業劇增；(4)生產相對過剩危機；(5)社會危機。傳統的“守夜人”政府面對這場大危機束手無策、一籌莫展。隨著凱恩斯主義經濟理論為基礎的、以國家干預為核心的羅斯福“新政”的推行，危機得到了控制，并逐步走出了困境。羅斯福政府通過兩個“百日新政”，在美國的法律中寫進了美國歷史上最不尋常的一系列改革法案：緊急銀行法案、節約法案、啤酒法案、農業法案、失業救濟法案、工業復興法案、以工代賑法案、社會保障法案、稅制改革法案、銀行法案等等。為了保證行動的有效性，羅斯福“使現代總統職位恢復了生氣”，大大強化了政府職能：首先，大大擴充了總統的立法職權；其次，大大擴充了總統的行政職能；再次，大大擴充總統的經濟職能。羅斯福新政開創了國家強力干預社會經濟的先例，并因此結束了高度放任自由的時代，使“19世紀的個人自由主義讓位于強調社會保障和集體行動”。羅斯福本人也因此成了那一時期美國人的共同領袖。1933年至1938年，標志著美國制度上的劇變。從大危機開始，人們一直討論這樣一個問題，即亞當·斯密關于“看不見的手”的自由市場經濟理論是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是哪些缺陷，又應該如何克服呢？羅斯福新政有效地克服了大危機，但大危機后人們開始在討論，羅斯福新政是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是些什么缺陷，又應該如何克服呢？自那以后，盡管西方國家圍繞國家干預主義還是自由經營論形成了長時期爭論，先后出現了現代貨幣學派、理性預期學派、供給學派、公共選擇學派等自由經營的理論和實踐，亦出現了新福利經濟學、新凱恩斯主義等主張國家干預的理論以及克林頓的國家干預的政策實踐，但從整體上看，爭論的焦點已不是在理念上政府是否需要干預經濟，而是在實踐上政府應當干預什么、什么時候干預、干預到什么程度和通過什么方式干預。人們至少已經認識到，在諸如財產和資源，壟斷、外部效應、共用品、社會性收入分配、調控宏觀經濟一類問題上，政府的干預是不可缺少的。(參見朱光華主編：《政府經濟職能和體制改革》天津人民出版社1995年版第34-44頁)在政府與經濟、國家與社會的相互關系方面，60年代以來西方國家先后出現了“混合經濟”、“福利國家”以及“行政國家”的現象。其中，混合經濟描述的是現代西方國家政府與經濟的關系，福利國家概括的是現代西方國家與社會的關系，行政國家表現的則是現代西方國家各個國家公共權力主體之間，以及政府與經濟、政府與社會之間的綜合關系。混合經濟、福利國家、行政國家分屬于不同的范疇，但卻反映了一種共同的現象，即政府在經濟和社會生活中的地位已不再是“守夜人”的角色，而是成為了其中一個積極的、不可或缺的重要組成部分，在某些情況下甚至是最主要的組成部分。例如，利用政府和政府首腦特有的影響力促進本國企業與