政策監控——“環評”工作走向科學化、民主化案例分析目錄案例梗概案例討論與思考“環評”走向科學化、民主化案例梗概

為了有效地保護環境，我國政府出臺了《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環境影響評價法》），要求有關部門在報批建設項目規劃草案時要附送環境影響評價報告書。然而，國家環保局在監督這項政策的落實過程當中，發現了一些違規現象，掀起了一場“環評風暴”，為加強政策監控做了有益的探索。第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過2002年10月28日公布一、《環境影響評價法》出臺，成效初見端倪

2001年4月的“兩會”上2002年10月底2003年9月1日以中國環境發專家王曦等為代表的委員們就已經提出，中國當時的《環境保護法》規定的環境影響評價制度僅限于對具體建設項目環境影響的評價，難以起到保障宏觀決策科學性的作用，并積極呼吁新的環境評價法的出臺。期待已久的《環境影響評價法》正式出臺，規定了政府在制定規劃草案時要附送環境影響評價報告書，從而對政府決策者、執行者在法律上追究環境責任。該法正式實施

《環境影響評價法》剛剛出臺時，便立即成為了轟動全國的怒江水電開發與環境保護之爭的最后判據。爭論主要集中在水電開發是否是當地經濟發展的唯一選擇以及對生態、動植物、水生動物等的影響上，即開發怒江造成的環境影響、生態影響、社會問題等是否能夠接受，這些問題只有通過環境影響評價才能夠解決；即使是定性的判斷，也要通過環境影響評價來回答。據此，國家發改委和國家環保總局立即依法開展了怒江流域水電開發規劃的環境影響評價工作，并于2004年11月13日發布了“怒江中下游水電環境影響評價報告書”，給持續一年的怒江電站的爭論下了一個決斷。

爭議十年，怒江水電“再開發”二、國家環?？偩窒破稹碍h保風暴”《環境影響評價法》出臺后，盡管有環保部門在“把關”，水電開發中還是有不少的漏洞可鉆，有些地方甚至把環境評價僅僅當作是走一個形式、蓋一個圖章而已。根本沒有起到實質性的作用，仍然有大批項目未通過評價便已上馬。

為保證《環境影響評價法》真正落到實處，國家環保總局又于2004年12月9日發布了《嚴格電站環評項目堅決制止電站無序建設》，強調環境影響評價要有法必依，并在同年12月27日向公眾通報了68家不合格環評單位的處理情況，要求全面整頓環評行業秩序，堅決查處違法違規單位和行為。但是，由于執法力度不夠等原因，違規開工項目仍屢禁不止。

2005年1月18日，公眾真正見識到了國家將環評進行到底的決心。在國家環保總局當天召開的發布會上，副局長潘岳向50多家媒體通報了全國30個違反環境法律法規的建設項目名單，并責令立即停建，其中包括裝機容量僅次于三峽工程的國家建設發展戰略性項目金沙江溪洛渡水電站和三峽工程的延伸性投資項目等，牽扯到8個省份、三大電力公司以及與國家環?？偩滞瑢俨考墕挝坏拈L江三峽工程建設總公司，堪稱史無前例。當天的環評報告中還披露出，從2004年1月至11月，國家環保總局已受理200個電站項目的環境影響報告書，總裝機容量為17559萬千瓦。如果這200個項目全部上馬，預計每年將增加耗煤量4億噸以上。如不采取污染控制措施，將新增二氧化硫和煙塵排放量500萬噸/年和5326萬噸/年，必然造成嚴重的環境污染。國家環?？偩值倪@種做法，引起了世人的關注，人們驚呼“環保風暴”來了。

潘岳在會后接受記者采訪時表示，這次清查行動清查顯示了國家環保總局的堅定決心，是解決環評問題的三板斧。第一板斧“直指蜂擁上馬的電站項目”；第二板斧是“砍掉不合格環評單位”，2004年底，國家環保總局已對68家不合格環評單位進行了嚴格處理；而第三板斧就是嚴厲查處違反環境法律法規的建設項目?！董h境影響評價法》第31條規定，建設項目的環境影響評價文件未經批準，該項目審批部門不得開工建設。而此次予以曝光停建的項目都是在環境影響評價書未獲批準的情況下，就已開工建設，有些工程已基本完成，屬于典型的未批先建的違法工程，必須予以嚴厲查處，并追究相關人士的法律責任?！斑`法必究，環境影響評價絕不是橡皮圖章?！迸嗽缽娬{道。

尤其令人矚目的是，這30個項目的投資都很大，資本超過數億，多的甚至上百億。據了解，三峽工程電源電站項目靜態總投資為69.97億元；金沙江金洛渡項目總裝機容量1260萬瓦（18×700mW），靜態投資466億元……項目之大，投資之多，史無前例。

有人提出異議。這些大型工程大都已經開工，有的甚至快要完成，如果繼續建設，項目建成之后，地方和國家都會有所收益；但是，一旦停工，損失則是100%。

潘岳的說法是：“叫停一批項目可能損失幾十個億。但如果這種勢頭持續下去，火電廠燃煤排放的溫室氣體一旦超出人均四噸，我們國際履約的費用每年就要達到500億，這個數字大不大？據世界銀行計算，2020年之后，我們僅為燃煤造成的疾病就將支付3900億美元的費用，占GDP的13%。這個損失大不大？如果發電能力大量過剩閑置，銀行不良貸款激增，中國的金融系統一旦發生動蕩，所造成的國民損失恐怕就不能以千億計算了?！?/p>

這次的“環保風暴”取得了良好的效果。自“環保風暴”后不到一周的時間，22個項目按規定停建；隨后，其余8個項目在國家環保總局和國家發改委聯合發出的《關于加強水電建設環境保護項目工作的通知》后被叫停。30個違法開工項目在接到國家環?？偩值耐ㄖ蠖枷群筮f交了環境影響評價書并積極進行整改，而國家環保總局也專門對這些項目的評價書進行了評定；對符合2003年9月1日實施的《環境影響評價法》的項目，國家環保總局下發了項目環評同意函。大部分違法開工項目已獲準復工。二、新措施出臺，環評工作走向科學化、民主化

為鞏固“環保風暴”的成果，使我國的環評工作真正落到實處，國家環保總局還出臺了一系列環評工作新措施：環評工作新措施一是將環境保護指標列入干部考核之中二是健全和完善公眾參與機制，充分發揮公眾參與的機制。環評工作新措施據國家環?？偩志珠L謝振華介紹，目前，黑龍江省委出臺的市地級黨政領導班子主要責任指標考核暫行辦法，已將環境保護的指標列入其中；重慶市把環保指標的考核對象從各縣區當政一級一把手擴大到市政府有關部門的一把手；河北、廣東、天津、四川、浙江、吉林等也在全?。ㄊ校┓秶鷥葘h保指標列入了黨政領導干部的政績考核范圍。一是將環境保護指標列入干部考核之中建設項目數量龐大，僅靠政府去監管顯然力不從心。發動社會團體和公眾參與到環境影響評價和“三同時”（建設項目中的環境保護措施必須與環境主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用）管理過程中，以聽證和座談等多種形式，使公眾成為環境影響決策第一支基本力量，是提高兩項制度的有效性的重要途徑，也能彌補環境影響評價和“三同時”監管的不足，保證決策的科學性。二是健全和完善公眾參與機制，充分發揮公眾參與的機制。另外，國家環?？偩诌€在積極研究生態補償機制，就是讓環境受益地區為保護環境犧牲利益的地區付費，讓環境資源消費多的富裕人群向貧困人群付費。這樣弱勢地區和群體就不用在環境保護和經濟發展之間做出非此即彼的選擇了，真正實現經濟、社會、生態三方面的和諧。潘岳在接受《華夏時報》采訪時明確表示：“我們應該是經濟、環境、社會三者協調發展。發展是硬道理，但是發展不等于唯經濟發展，更不等于唯經濟增長。經濟發展是協調發展，把經濟增長等同于發展這是錯誤的。所以中國的發展是全面的發展，如果不是全面可持續發展，經濟發展到一定程度必將難以為繼。潘岳2003年3月，任國家環境保護總局副局長，黨組成員。討論與思考什么是政策監控？監控的主體是誰？政策監控是政策監督與政策控制的合稱，是為了保證政策的合法化與保證政策的貫徹實施而對政策的制定、執行、評估和終結等活動進行監督和控制的過程，其目的在于保證政策系統的順利運行，促進既定政策目標的實現和提高政策效率。

根據政策監控的主體分類：立法機關的政策監控、行政機關的政策監控、司法機關的政策監控、政黨系統的政策監控、利益集團的政策監控公眾和大眾傳媒的政策監控等。政策監控的主體即從事監控活動的個人、團體和組織，它是一般政