第頁發展改革調研報告為充分了解我區發展改革系統依法行政情況，把握工作中存在的難點和弱點，自治區發展改革委對全區發展改革系統依法行政情況進行了摸底調查和實地調研。

一、當前依法行政工作開展情況

近幾年來，全區發展改革系統進一步加大依法行政工作力度，法制建設取得了明顯進展。

1、法制機構逐步設立，職能不斷完善。**年我委設立了政策法規處，當時全疆15個地、州（市）計委均沒有政策法規科，系統法制建設還處在摸索階段，職能重點集中在立法、普法、法規協調、法規培訓等方面。隨著社會各界對法制建設重視程度不斷提高，法制業務有所拓展，目前，已有4個地州（市）設立了綜合法規科，人員在2-4人不等，即使沒有單獨設立法規科室的單位，法制建設工作也有專人負責，有的在綜合科，有的在行政辦公室，確保了法制工作的順利開展。加強了對規范性文件等抽象行政行為和本機關執法情況的監督，進一步發揮了法制機構依法把關的職能，為推進依法行政奠定了基礎。

2、依法行政意識不斷增強，重視程度較高。發展改革部門由計劃經濟時代的重要部門過渡到市場經濟條件下的宏觀調控部門，加快職能轉變，加強服務型機關建設的任務艱巨。各地發展改革委都充分認識到這一點，十分重視依法行政工作進程的推進。目前，各地都成立依法行政工作領導小組，組長均由行政第一責任人承擔，領導小組下設辦公室，具體負責依法行政各項工作，部分地州還成立了“雙制”領導小組（執法責任制、評議考核制），為推進依法行政工作提供了有力的組織保障。

3.制度建設逐步加強，工作程序進一步規范。按照全區各級政府全面推進依法行政的實施意見，各地發改委都積極制定了各項制度加以規范，包括以《依法行政公示制度》、《行政執法過錯責任追究制度》等為主的行政執法責任制度，以《首問負責制》、《服務承諾制》《執法人員廉潔自律規定》等為主的效能服務制度。據統計，各地州發改委就推進依法行政工作制定的制度達20項之多，其中，XX市發改委還建立了行政執法回訪制度，對促進該地區發改系統依法行政工作成效顯著，**年被評為自治區級依法行政先進單位，**年被評為地區級依法行政先進單位。

為貫徹落實《行政許可法》，各地均開展了行政許可、審批事項的清理工作，并結合《國務院關于投資體制改革的決定》和自治區《關于印發〈新疆維吾爾自治區企業投資項目核準暫行辦法等〉五個投資體制改革文件的通知》（新政發[**]57號），制定了許多配套辦法。如XX市發改委專門研究制定了《XX市發展計劃委員會依法行政審批實施細則》，XX市發改委制定的《XX市政府投資項目管理辦法》已經市政府第77號令形式公布實施，對加快推進全系統依法行政進程起到了積極的促進作用。

4、行政執法取得成效。全系統在價格監督檢查和重大項目稽察等行政執法方面做了大量工作，取得了明顯成效。幾年來，物價檢查人員深入開展整頓和規范市場經濟秩序工作，特別是2003年在防治“非典”戰役中，從保障各族人民身體健康和生命安全，維護人民群眾經濟利益出發，根據《價格法》有關規定，發揮了價格檢查與價格干預作用，受到了自治區各族群眾的普遍贊譽。先后在全區范圍內開展的以涉農價格和收費、教育收費、醫療和藥品價格為主的一系列屬全國性專項檢查，取得了顯著效果。有效地遏制了“三亂”現象，為經濟發展、社會進步、政治穩定及各項事業的發展創造了良好的消費環境，價格監督檢查工作也逐步形成一個有法可依、有法可循，政令暢通、行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的管理體制。

為把好自治區重大項目建設的質量關，各地均配合國家和自治區重大項目稽察組，積極開展重大項目稽察工作。僅2003年—**年上半年，對總投資近200億元125個國債項目進行了稽察，提交稽察報告110件，下發整改通知16個。通過稽察和整改，及時發現和糾正了項目建設管理中存在的突出問題，促進了項目的建設實施。

5、法制監督取得進展。隨著依法行政的不斷推進，法制監督的重要性進而顯現。各地州也采取了多種手段加強了監督工作。如，XX市發展改革委實施了“三全監督”：一是法制工作從單純對行政處罰的監督，向行政許可、行政檢查、行政收費、行政不作為及抽象行政行為等全方位監督；二是法制工作從單純對行政處罰結案時的監督，向行政處罰的立案、結案、執行及移送司法機關等全過程監督；三是法制工作從對委行政執法人員的監督向包括各區縣行政執法人員在內的全員監督，防止了行政執法活動中違規現象發生。XX市發改委成立行政復議委員會等，這些既保障了本機關的依法行政工作，對其他地區作好此項工作也提供了借鑒。

二、依法行政中存在的問題及成因分析

通過調研，我們也發現，各地在推進依法行政進程中存在一些不容忽視的問題。

1、法制建設難度大。相對于全區推進依法行政工作的需要，發展改革部門法制建設相對滯后。正如國家發展改革委副主任杜鷹指出“我們的法制建設正處在爬坡過坎階段”，難度還是很大的，一方面發展改革法制建設本身任務重，需要我們從立法、執法、普法、法律監督等各個方面全面提升發展改革依法行政水平，工作頭緒多，壓力大。另一方面法制機構建設進度緩慢。截至目前，全區還有11個地州發改委沒有政策法規科，各項業務的開展只能處于疲于應付狀態，不能有效的開展工作。例如，在這次組織的依法行政工作書面調查中，就有6個地州（市）發改委沒有上報材料。同時，基層大多存在機構設置不盡合理，執法人員缺乏，人少事繁，管理不到位；不少執法人員文化程度低，未受過專業與相關法律知識培訓，與經濟社會發展要求不相適應等問題。

2、立法相對滯后。政府職能發展的最終目標是職能法定。但目前我們日常工作中行使的大量管理經濟的職能，依據主要是黨中央和國務院的文件，法律法規依據很少。政策規定的特點是彈性大，能根據形勢的發展及時調整，但由于效力低，執行性不強，并且在現行的管理體制下，部門職能存在交叉，立法滯后，使本部門管理的范疇出現“萎縮”或“讓位”的可能。究其原因主要是發展改革部門業務面寬，同時隨著改革的深化和經濟的發展，特別是對外開放程度的不斷擴大，經濟發展中不確定的因素越來越多，各種經濟關系也錯綜復雜，立法難度非常大。例如，由自治區發改委起草的《新疆維吾爾自治區實施〈招標投標法〉辦法》經三次列入政府立法計劃，但都因牽涉部門利益太多，受到強烈阻撓，而遲遲沒有出臺。

3、制度落實不到位。制度是規范各種行為的準繩，有了制度不落實，制度也就形同虛設。通過調研，我們也發現，雖然各地州都制定了不少的制度，但往往落實少或落實不到位，從而影響了我們的工作。如有些地方，因為在出臺文件時把關不嚴，有一定的瑕疵，不利于執行。自治區發改委提出了**年為“制度規范落實年”，對工作人員從意識到行為有了一定的強制作用，但還需要進一步抓好落實。

4、法制監督工作有待于進一步完善。行政法制監督是指具有法定監督權的主體按照法律規定，對行政機關及其工作人員行使職權的行為進行監督、督促、檢查、糾正的制度。這是保證依法行政的一個重要環節。按照“三定”方案，發改系統本機關的執法監督職能一般由法制機構履行，從目前調研情況看，真正實施的不多，普遍存在行政執法監督力度不強，執法監督的主體不明，職能發揮不夠，更不用說形成系統化、制度化、經常化和全面化的執法監督格局。法制機構只有在必須上報有關材料的時候，才能從各部門獲取，由于沒有形成制度，材料難以保證全面準確，使工作有些被動。因此，要進一步從法制監督機構的工作程序、內容、途徑等制度建設方面進行完善并嚴格及進行落實。還有些地州，沒有建立行政復議機制，一旦復議發生，工作難以開展，會影響發改系統的信譽。

三、推進依法行政向縱深發展的對策建議

1、進一步提高對依法行政重要性的認識。意識決定行動，全面樹立依法行政意識首先解決思想觀念問題。中國從最初的計劃經濟時代向市場經濟的轉變，意識領域的變化是需要一段過程的。如果說，市場經濟體制和計劃經濟體制下政府職能有區別的話，最大區別就是法制化。實現政府職能的法制化是市場經濟條件下政府職能的一個重要內容和發展方向。只有全面樹立依法行政意識，才能依法規范和引導生產、交換、分配、消費等市場經濟環節，才能加快對宏觀調控和管理的法制化進程，也將為全面建設小康社會和構建和諧社會發展奠定基礎。發展改革部門作為黨中央、國務院和各級黨委、政府在經濟工作方面主要的參謀和助手，作為宏觀調控政策措施的制定者和執行者，深刻領會依法執政、依法行政的重要性和緊迫性，全面樹立依法行政意識，意義重大。

2、加強普法宣傳和法律學習，為依法行政工作創造必要的條件和良好的氛圍。加強法律學習是依法行政的必要條件。有助于各級政府把長期習慣的主要依靠行政手段來管理國家事務的方式，逐步轉變為主要依靠法律手段、依照法定程序進行管理的方式。同時，學習和掌握必要的法律知識，特別是熟悉運用于本職工作相關的法律法規，具備運用法律手段完成行政管理職能的相應能力，已成為政府組成人員特別是領導人員履行職責的必備素質。因此，加強法律學習，特別是加強與發展改革工作密切相關的法律知識的學習，不斷提高干部依法行政的意識，是我們目前法制工作的關鍵。

3、加快立法進程，確保有法可依。立法既是為發展改革部門履行好職責提供法律依據，更是通過立法創造促進經濟持續快速協調健康發展的有利條件，為發展社會主義市場經濟創造良好的體制環境。各地應結合工作實際需要，分清輕重緩急，進一步加快立法調研工作和立法進程。加強和發展改革工作密切相關的完善宏觀調控機制、規范政府投資行為、促進經濟社會協調發展、綜合利用資源等方面的調研工作，為促進立法奠定基礎。

4、著力完善行政執法責任制。行政執法責任制就是重點解決職責交叉重疊、越權執法、相互推諉和執法不到位的問題。它是行政機關內部對依法行政活動實施自律性約束的機制，是將依法行政活動與相關責任聯系起來，通過職權行使和責任承擔的一體化，強化行政執法監督，規范行政執法行為，提高依法行政水平，是多環節、多層次、多側面制度體系。目前，全系統在行政執法主體和行政執法依據梳理，建立健全相關配套制度方面都作了不少的工作，下一部要重點做好職責界定、量化目標考核，規范執法程序、健全執法文書及執法責任制落實情況的檢查工作。將執法責任制由傳統的單純事后監督并追究責任，變為事前、事中、事后的全過程動態監督并追究責任，以減少行政損害和社會成本。

5、加強系統法制交流工作，促進依法行政進程。發展改革部門工作領域寬，行政執法職責具有行業跨度大、形式多樣、執法對象兩大面廣的特點，因此，應進一步加強法制機構建設，法制機構應當牢固樹立“參謀助手和法律顧問”的觀念。對領導，要當好依法決策、依法行政方面的參謀和助手，當領導需要時，能夠及時從法律角度提出有針對性的、有價值的意見和建議。對其他處室要提供法律咨詢服務，幫助解決遇到法律問題，對外，在做好服務工作的同時，注重通過行政復議等窗口建設，提高發展改革部門的信譽。

推進全系統的依法行政工作需要各級發展改革部門的共同努力，充分利用網絡平臺、內部刊物、系統交流會等形式，將最新的工作動態及做法經驗傳達到全系統。適時建立和完善工作信息交流制度。通過“走出去、引進來”，互相學習，交流經驗，取長補短，提高本部門法制工作的