公共衛生應急管理與重大疫情防控（下）

第三個方面，我們就要聚焦一些重點環節，來優化我們的應急流

程，提高我們的一型防控能力。

首先第一點，在事前要完善應急準備，增強抵御傳染病的能力，

防范化解重大風險。通過在源頭環節上開展風險評估，實施源頭治

理，2018年，ISO組織出臺了風險管理流程，將風險評估分為風險識

別、風險分析和風險評價。在這基礎之上來評估不同等級的風險。對

于不同等級的風險，傳統上有4個策略，概括為4T包括風險規避、

風險減緩、風險轉移和風險保留。，提醒大家注意的是對于后果非常

嚴重的這種風險，也就是灰犀牛事件和黑天鵝事件，我們一定要高度

重視，既要高度警惕黑天鵝事件，也要防范灰犀牛事件。既要有防范

風險的新手，也要應對和化解風險挑戰的高招。

在風險評估之后，我們要運用情景構建這么一種工具，來完善應

急預案和相關的應急工作機制。通過情景任務能力這種模型來描述風

險的基本情景。我們要知道風險和危機這個對手他是什么一個狀況？

長什么樣子？我們才能夠更好的去來應對它通過描述風險情景，并將

情景進行參數化。在這基礎之上，再來看我們需要有哪些重點工作需

要完成？把這些重點的工作重點任務進行分解開，落實到相關部門和

責任人身上。再與我們目前的工作的機制和能力進行對比。但找出差

距，發現不足，進而來改進現有的工作。通過情節構建來優化我們的

應急預案，完善應急機制，尤其是重點完善應急響應的流程和標準。

現在我們很多應急預案普遍來說，它的針對性、實用性還不高，我們

也要編制一些應急院的操作化的手冊，把一些應急響應的流程、步

驟、聯系方式等等。重點羅列出來，提高預案的實用性和針對性。在

編制應急預案的時候有幾個必要條件，包括要有應急資源的保障，要

有演練進行檢驗，要告知目標受眾，包括老百姓和相關的單位機構，

還要接受評估，通過評估，只有做到這四點，才能夠保障預案能夠有

效的發揮作用，否則預案的效率就會大打折扣。是一個假預案。修訂

預案的時候也要考慮到三個因素，既要考慮的目前特定的地區，特定

的部門，他所面臨的風險情景也要考慮國內外典型的案例，同時還要

普查好相關的應急資源。

預案之后，我們還要及時的組織應急演練，提高實戰性和針對

性。演練是提高應急能力的一個關鍵性的措施，有沒有演練是大不一

樣的？，在德國他就有一個很好的模式，它叫ARD模式。首先是開展

指揮部的演練。演練完之后，來不斷的進行反思，尋找不足。最后來

改進現有的工作，完善醫院等等，實行一個循環，而且它是一個持續

滾動的循環來形成一個持續改進優化工作的機制。在德國幾乎每兩年

他們都會在舉行一個大規模的實戰演練，叫跨洲演練系統。最早是從

2004年開始開展停電演練。后來有一次做了像世界杯、流行病、恐怖

襲擊等等演練。剛開始的時候也有很多人不理解，覺得耗費的人員和

物資比較多。但是你像2004年停電演練之后，第二年，德國明斯的

地區就發生了大規模的停電。。7年實行留心兵演練，根據模型來推算

各個地區它的發病情況、蔓延情況，開展了這種實戰性、逼真性很高

的演練，提高了它的應對能力。第二年德國就爆發了流感，他們也較

好的應對了這種疫情。通過這一年演練下來，德國人基本上就形成一

個共識，來不斷的提高演練的實戰性，參與演練的積極性也大為提

高。

第四個方面，就要健全統一高效的應急物資保障體系。要按照集

中管理、統一調撥、平時服務災是應急，才處結合節約高效的原則，

來建立健全應急物資保障體系，來實現備得有、找得到、調得快、用

得好。首先你要盡可能是錢，來儲備箱的物資，或者說如果本地物資

不足，你還能夠在其他地方能夠第一時間找得到，把它及時調過來用

的好。在新關疫情當中，初期我們也發現物資不足是一個短板，我們

國家現有的救災物資主要是針對自然災害和事故災難，衛生應急類的

物資儲備還很少，食物儲備這一塊就不足。除此之外，通過事先和企

業建立合同，這種合同儲備能力出入也不足，導致我們初期應急物資

保障不力。舉例來說，在疫情的初期，在1月份以及之前整個湖北省

有3000多名醫護人員被感染，都是湖北省當地的醫護人員，除了初

期對于新冠病毒認識上不足之外，應急物資你像口罩防護服、混不進

等等的缺乏也是一個關鍵因素。后期從全國各地到湖北去馳援的4萬

多名醫護人員，到目前為止，沒有一例感染的。這就是后期物資跟上

以后，實現的效果，可見應急物資它的重要性。

第二條是加強監測預警，及時的去發現危機，要完善監測機制，

來提升發現能力。在國家層面上，針對一個傳染病疫情，我們怎么樣

去提前發現，主要有四個渠道，一個是從網絡直報系統，這也是非典

以后我們國家建立的全球規模最大的法定傳染病疫情和突發公共衛生

事件網絡直報系統，使信息報告的速度從最初的5天時間縮短到4個

小時。在過去的十幾年當中，網絡直報系統也發揮了非常重要的作

用，提前發現和識別了一些傳染病。

除此之外，我們還通過網絡媒體、網絡輿情來輔助監測，通過網

絡來發現傳染病的一些征兆，是這個部分大概占了20%左右的比例，

有效的彌補了傳統監測的不足，它的成本收益效果是比較好的。

第三個渠道是通過官方機構的通報，比如說其他的相關部門，比

如說農業部通過其他的國際組織，比如說世界衛生組織它的一些通

報，來提前發現傳染病。

第四個渠道是通過群眾的舉報，比如說通過電話，通過郵件、通

過熱線方式等等來提前發現。

第二個方面，完善診斷機制，授予診斷權限，加快檢測確診的速

度。在新冠病毒疫情當中，早期在診斷這個環節是有缺陷的。早期診

斷標準有三條，要有華南海鮮市場接觸史，有發燒癥狀，病毒檢測呈

陽性，只有這三條達到才能夠確診。這樣的確診標準，門檻過高。從

實際情況來看，有部分的患者沒有接入是沒有去過華南海鮮市場，也

有一半以上的患者，有56.2%的患者入院時候沒有發燒，同時病毒檢

測的準確性也不高，存在著假陰性的情況。同時除了診斷標準之外，

初期診斷試劑數量很少，地方上也沒有診斷的權限，要報到國家疾控

部門進行診斷，一來一回就需要兩三千的時間。診斷標準和診斷試劑

這兩個就導致了我們有大量的潛在的感染者沒有被及時的去收至，流

落在社會、社區和家庭當中，促使疫情進一步的擴散。

第三個方面，是完善預警機制，及時的發布預警。我們國家實際

上在法律層面上早就建立了預警制度。2007年的突發事情對法明確規

定，國家建立健全突發事件預警制度，傳染病防治法也規定國家建立

傳染病預警制度，相關的應急院也都有相關的規定和說明。但是總體

上來說，這些預警的條件太過寬泛，缺乏操作性。所以這些年來，各

地真正去落實預警的并不是很嚴格。對于預警來說，聯合國曾經提

出，一個有效的預警系統，要包含4個關鍵要素，風險知識、要有監

測警報，要能夠通過傳媒大規模的傳播通訊，另外還要有一定的應急

響應能力。只有具備四者，才能夠使得整個預警系統有效的運轉。正

是有了預警的存在，才使得串并不會必然的成為一次災難事件。

第三條，健全響應機制，快速應急反應。面對突發事件，我們要

從快啟動，根據應急預案及時啟動應急響應，從重啟動，按照底線思

維啟動高級別的應急響應。2011年的湖北省突發公共事件應急預案就

明確規定，特別重大公共衛生事件包含幾個標準，比如初限危害嚴重

的群體性不明原因疾病，波及兩個以上省份，呈擴散，去世或者我國

G網未發現危害嚴重的傳染病，發生或者輸入并呈擴散趨勢。只要具

備其一，就達到了一級應急響應。

從實際情況來看，在1月8號，國家衛健委就初步確定這種病原

是新型的一種病毒。1月1。號就出現了首例死亡。1月12號在境外

泰國就確診了首例輸入型病例。1月17號，有急診科的醫生也轉到當

地的傳染病醫院進行救治。可見這次疫情是一次新發的嚴重的擴散和

傳人的達到了一級響應的標準。

啟動應急響應之后還要從嚴落實，快速反應，開展相應的行紀處

置工作。我們說應急響應的目標不是爭取最好的結果，而是要避免最

后的結局。針對這種傳染病，首先是要在第一時間盡可能把可所有的

感染者控制在最小范圍之內，隔離所有的確診疑似密切接觸者等等。1

月22號，中央就明確要求要控制武漢人員外流。1月23號，武漢正

式實施所謂的封城策略，關閉離漢通道。這個決定中央的這個決定，

從事后來看是非常及時的。據事后的研究，表明，采取關閉武漢離漢

通道，延緩了國內病毒傳播大概3?5天時間，減少了將近80%的傳染

病傳播。武漢的封城措施，讓整個中國至少減少了70萬人左右感染病

例，這是非常不容易的。這是人類歷史上最大的一次隔離，有上千萬

人被隔離在一座城市內，但是我們說這是值得的，如果推遲5天實

施，據測算，總的感染規模將增加到三倍左右。如果我們能夠更進一

步的提前5天來實施。全國的病例總數，還有可能減少到一半左右。

所以這就需要我們在第一時間一定要及時的啟動應急響應，進行高級

別的干預、處置。

第四個方面，就要求我們要理順組織架構，來有序的指揮處置。

在新冠病毒疫情當中，黨中央國務院也是高度重視疫情的防控工作，

從上到下建立了一套應急指揮體系。在政治局常委會的領導下，由中

央應對疫情工作領導小組來統籌，具體由國務院聯防聯控機制來牽頭

領導。國務院聯防聯控機制，向前方的湖北和武漢派出了中央指導組

來指導湖北和武漢的指揮部，開展疫情防控工作。

從中央和國家層面上指揮體系來看，2006年的國家突發公共衛生

事件及醫院就明確規定，根據突發事件應急處置的實際需要，可以由

衛生部提出成立全國突發公共衛生事件應急指揮部。雖然我們沒有成

立指揮部，是采用了國務院聯防聯控工作機制這么一種形式，但事實

上也啟動了國家的應急響應。國務院聯防聯控機制最早是在2009年

甲性流感期間創建的。這種機制，能夠在應對型當中發揮了非常重要

的作用。可以把各方面的力量整合到一塊去。但是相對來說，他還是

一個臨時性的一個組織形式。在1月22號之后，國務院聯防聯控機

制，就對下面的工作組做了一定的調整，增加了綜合組來保證整個指

揮的有序運行。

在湖北層面上，《湖北省突發公共衛生事件應急預案》也有明確

規定，成立應急指揮部，有分管副省長任指揮。在這次的新冠一行應

對當中，湖北和武漢都實行了高規格的應急指揮，實行雙指揮長制，

書記和省長或者市長同時擔任指揮長。湖北省在1月22號成立指揮

部，下面設了5個工作組，到2月16號，對于指揮部又重新做了調

整，設立了5個指揮部，其中新增加的工作組就包括辦公室和綜合

組，還有醫療救治與集控組，還有社會穩定組。在2月24號又增加

了綜合專家組，也適應了一型防控它的發展的需要。

在武漢層面上成立的指揮部，在1月20號設立了8個工作組，

22號由單指揮長制改為雙指揮長治。2月16號，指揮部又增加了4

個工作組，包括床位保障組、疾病控制組、黨建考核組和援漢醫療隊

接待協調組。到了2月21號，又再次增加了新飛新冠肺炎醫療救治

組，經歷了兩次指揮部的調整，和湖北省一樣，我們可見一方面指揮

部工作組的調整是適應疫情防護工作的需要。

第五個方面，要尊重科學規律，要精準有效地去防控疫情。

首先要建立分層分類的診療機制，把人員話稱為四類，包括確診

患者、疑似患者、發熱癥狀患者和密切接觸者，對于不同類型的人員

采取不同的措施。

在疫情初期，有疫情的感染患者不斷增加，我們的重心主要是放

在收治確診患者上面，但是后面逐漸發現，確診的患者越來越多，醫

院最后是到了收納不下的程度。在這時候人們才會突然發現在人員聚

集在醫院，等待救治的過程當中，不同類型的患者有感染上的確診

的、疑似的、還有沒被感染上的交叉在一塊，形成了這種交叉的感

染。在所有的患者當中，主要是通過醫院和家庭這種聚集性的感染，

最后是感染新冠病毒肺炎的。所以在醫院這個環節，包括在家庭環

節，我們沒有在第一時間把不同類型的人員進行分門別類，別類的有

針對性的進行隔離和處理。后期我們就改進了相關的防控工作，實行

5個百分百，對于確診患者百分百應收盡收。對疑似患者百分百的進

行核酸檢測，對發熱病人進行百分百的檢測，對密切接觸者進行百分

百的隔離。同時對于小區和村莊，實行百分之百的24小時封閉管理。

總的來說，對于確診患者，我們主要是通過定點醫院來進行收

治。對于疑似患者和發熱癥狀患者，這種比較輕癥的患者，主要是通

過方艙醫院來進行救治。對于密切接觸者，主要是通過學校、賓館、

來實現隔離。通過這么一種三級隔離的方式，來最大可能的避免交叉

感染來實現科學合理的進行分層分離分層分類就整治。

第二個方面是構建多層次醫療資源體系，提高收治能力。在疫情

初期，面對眾多的發熱病人和確診患者，我們第一時間是沿用了非典

時期探索的小湯山模式，建造了火神山醫院和雷神山醫院，創造了中

國其一。但是后來發現即便是火神山和雷神山醫院建造出來以后，仍

然不能夠滿足實際的需求。后期我們又提出建造方艙醫院，這是一個

非常關鍵的措施。相對于火神山和雷神山醫院這種用定點救治的醫院

來說，方艙醫院它的優點在于建造時間短，容納量大。比如說首批4

家房上醫院，僅花了29個小時就建成能夠提供4000張床位。火神山

醫院花了1。天時間，提供100。張床位。雷神山醫院花了12天時間

建成，能提供160。張床位。相比之下，方艙醫院能夠在短時間之內

收治眾多的輕癥患者，避免輕癥患者轉化為這種重癥患者，起到了這

種組合的作用。同時我們還應急征用了部分的學校和賓館，作為隔離

場所。通過這種應急建造，多層次的醫療資源，實現了我們的病床從

最初的5000多張增加到2.3萬張。其中僅方艙醫院就16家，

13,000多張床位能夠收治輕癥患者1.2萬多人。

第三個方面，要加強社會捐贈管理，依法應集中用物資。在疫情

期間要做好社會捐贈、物資和資金的管理，充分發揮好黨委、政府、

社會、市場等各方的作用。要在黨委領導下，政府推動下，社會參與

下和市場運作下，來建立運轉高效的社會捐贈機制，在物資配送方

面，一定要公開、公正、透明、高效的去分配和配送物資。物資在初

期是一個短板。，從全國各地捐贈他的物資，如果不能第一時間送達

到各個醫院送達到疫情防控的第一線，也必然會導致一行防控的不

利，進而影響到政府的公信力。在疫情期間，根據緊急情況，我們也

可以來應急征用相應的物資。突發事件應對法就明確規定，可以實施

應急征用。但是需要說明的是，因你征用只能針對本轄區范圍內部分

地區截留外地途經的口罩等防護物資。違背了法律的基本原則，運及

物資的征用，不能實行跨區域征用。

第四個方面，要把疫情防控的重心放在基層，依靠人民群眾，實

行群防群治。打一場人民戰爭，基層是疫情防控的第一道防線，也是

任務非常繁重的環節。為什么要以社區為最小單位來開展疫情防控？

是否可以以市為單位，以縣為單位來開展進行防控。我們說以社區為

最小單位，有它的科學性、社區的規模可大可小，比較靈活，可以更

加有針對性的去制定相關的疫情防控策略。要按照應下、境下、就近

方便的原則，盡可能的向基層去充實防控力量，提高防控工作的細致

性，完善相關的應急工作，這是一層一項系統性的治理工作。

第五個方面，是加強人員密集場所的管理。人員密集場所是發生

疫情的高風險區域，一定要重點關注重點管理。對于學校、企業和市

場，要分門別類的實行停課、停工、停業等工作。對于監獄等封閉場

所，養老院等高風險的區域，一定要重點關注加強管理。

第六個方面，要根據風險的等級大小來實行分區施策、分時施

策，精準的進行防控。把疫區化成不同的等級，不同等級的區域，實

行不同的防控策略，盡最大可能的去恢復經濟的工來減少經濟方面的

損失。在不同的階段，我們要及時的去調整疫情防控的策略，在初期

重點是防范外部輸入，后中期防止內部擴散。對于我們國家目前這個

階段來說，國內的一行基本上已經是控制住了，下一步要重點防止從

國外的輸入型病例，在精準施策方面，我們也有很多好的做法，比如

說交通部就專門規定，對于中風險地區公交車每平方米不得超過6

人，在人群的密度上進行細化規定，來降低感染的風險。

第六點是及時發布信息，有效引導輿論。首先一點就要及時公開

的發布一行信息。

總書記說疫情是魔鬼，我們不能讓魔鬼藏匿，這是一個非常生動

的比喻。在疫情防控當中，信息是非常關鍵的要素，要遵循3c原

則，也就是溝通、合作和協調，是三個英文字母的首字母，信息的充

分的分享、流動，對于疫情防控起到一個關鍵性的作用。在本次新冠

疫情初期，從19年12月31號到2020年1月21號，武漢當地一

共發布了15份情況通報和5份相關材料。從最初可防可控，到未發

現明顯人傳人，到不排除有限人傳人。總的來看，它的發布的信息是

有點滯后的，是不充分的，給后期的疫情應對工作產生了較大的負面

影響。

所以我們一定要堅持及時公開的去發布一些信息。，疫情信息應

當由誰來發布？是不是？任何一個部門和我的個人都可以發布。我們

說在這方面法律法規作出了明確的規定。2013年修訂的傳染病防治

法，明確規定，由國務院衛生行政部門向社會公布，并可以授權省、

自治區、直轄市、政府的衛生行政部門向社會公布一行信息。06年印

發的衛生部法定傳染病疫情和突發公共事件信息發布方案，也明確規

定，衛生部已經授權了各省自治區、直轄市衛生行政部門，在發生疫

情的時候可以準確的發布一些信息。是不是說只有國家和省級衛生單

位才有權發布信息疫情信息，地市級以下的政府部門就不能發布一行

信息，我們說這樣來說，也是不完全準確的。。7年的《突發事件應對

法》，就明確規定，地方政府有履行統一領導職責，要組織處置突發

事件，應當統一、準確、及時地去發布突發事件的事態發展和應急處

置的工作信息。2016年中辦國辦印發的全面推進政務公開的意見，也

明確要求，加強突發事件、公共安全重大疫情等信息發布工作。負責

處置的地方和部門是信息發布的第一責任人，要快速反應，即時發

生。根據事情的動態來發布信息。從這些相關的法律規定來看，地方

政府可以發布相關的信息和通報，來提醒公眾提高警惕，做好事情的

防范準備工作。，跟國家和省級部門發布主體這方面的規定是不矛

盾。

第三個方面，我們要堅持維護群眾知情權和依法處置謠言相結

合，既要維護群眾在公共安全重大川民行方面的知情權，也要依法打

擊處置謠言。在突發事件發生期間，有一個普遍性的規律，往往會產

生大量的謠言。謠言之所以存在，主要權于取決于三個因素，包括突

發事件的重要性，以及信息的模糊性，和公眾的批判能力有關。往往

在突發事情的初期，社會非常關注突發事件重要性比較強但是初期信

息非常匱乏，又比較模糊，在這種情況下很容易發生大量的謠言。