我國財政透明度研究"改革開放以來，伴隨著計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型，伴隨著開放型經濟的不斷發展，我國的財政體制也發生了深刻的變化。

在計劃經濟時期，政府擔任生產資料所有者和社會經濟生活管理者雙重角色，忽視經濟杠桿在調節社會生產、流通、分配和消費方面的積極作用。“文革”期間更是把稅收看作是壓制企業和職工積極性、“管、卡、壓”的工具。因此，自新中國成立到改革開放以前，歷次稅制改革都以簡化稅制為特點。1973年稅制調整以后，當時我國對國營企業只征收工商稅，對集體企業只征收工商稅和工商所得稅。改革開放以來，稅收的調節功能逐漸得到重視。在商品課稅方面，我國陸續開征了產品稅、增值稅、營業稅、消費稅；在所得課稅方面，陸續開征了國營企業所得稅、集體企業所得稅、城鄉工商戶所得稅、私營企業所得稅、個人收入調節稅；在財產資源課稅方面，我國先后恢復和開征了城市房產稅、車船使用稅、土地使用稅、資源稅和鹽稅；在涉外稅收方面，我國陸續開征了外國企業所得稅、中外合資經營企業所得稅；我國還開征了工資調節稅、獎金稅、城市維護建設稅、建筑稅、筵席稅等，形成了包括30多個稅種、較為完備的稅收體系。1993年，我國按照“統一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權”的原則對工商稅制進行改革：建立了以增值稅為核心的流轉稅制；改變按所有制設置稅率的做法，統一國內企業所得稅；同時統一國內個人所得稅，初步建立了適應社會主義市場經濟發展的稅收制度。

同時，在合理劃分中央和地方事權的基礎上，實行分稅制：將維護國家權益和實施宏觀調控所必需的稅種列為中央稅，將同經濟發展直接相關的稅種列為共享稅，同時提出要充實地方稅稅種，增加地方稅收入。通過發展經濟，提高效益，擴大財源，逐步提高財政收入在國民生產總值中的比重，合理確定中央財政收入和地方財政收入的比例。建立中央對地方的稅收返還和轉移支付制度，以調節分配結構和地區結構，特別是扶持經濟不發達地區的發展和對老工業基地的改造。2002年，所得稅改革改變了按照行政隸屬關系劃分企業所得稅的傳統做法，將所得稅轉變成為共享稅，實行所得稅收入增量分享。中央財政同時承諾，因此增加的收入將全部用于對中西部地區的轉移支付。

隨著市場化改革的不斷深入，準財政性活動的范圍和規模也大量減少。改革開放之初，由于“放權讓利”導致財力不足，我國曾一度推行“撥改貸”政策，明確要求國家專業銀行為政府項目提供建設資金。1995年，《中華人民共和國商業銀行法》獲得通過。該法明確規定，商業銀行以效益性、安全性、流動性為經營原則，實行自主經營，自擔風險，自負盈虧，自我約束。商業銀行依法開展業務，不受任何單位和個人的干涉。這就明確了商業銀行獨立開展信貸業務的地位。政策性銀行的設立，剝離了專業銀行承擔的政策性業務，為國有專業銀行獨立開展商業化經營創造了有利條件。在改革開放初期，作為平衡經濟總量工具的信貸計劃也是指令性計劃。隨著市場化改革的不斷深入，企業、地方政府、乃至專業銀行的投資沖動逐步得到遏制。在不斷完善約束機制的同時，信貸規模控制也逐步放松，并最終在1998年正式廢止。

現行財稅體制的內在矛盾

同不完善的社會主義市場經濟體制相對應，我國的財稅體制也是初步的、不完善的。其內在矛盾主要體現在：

1.在財政收入籌集方面。1993年的稅制改革雖著眼于為企業創造公平的競爭環境，仍保留了內外兩套不同的稅制。外商直接投資在稅收、用地、用工方面享有大量的政策優惠。我國大幅度開放國內市場，激發了外商投資中國的熱情。外資大量涌人中國，在帶來先進的產品、技術、管理技能和營銷理念的同時，也強化了國內競爭。民族資本痛感“超國民待遇”強化了外商的競爭優勢，強烈要求取消外資企業所享受的優惠政策。與此同時，伴隨著社會主義市場經濟的發展，國內矛盾也在不斷積累，地區差距、城鄉差距和收入差距已經成為制約我國經濟持續發展的重要因素。但目前我國的個人所得稅在平抑收入差距，實現社會公平方面的功能發揮得十分有限；遺產稅、房屋稅沒有開征；消費稅的科目多年未調整。人多地少、資源相對貧乏是我國的基本國情，應通過開征碳稅、完善資源稅、完善排污收費制度、鼓勵采用資源節約型技術和產品，推動經濟增長方式轉變，走可持續發展道路。在稅收征管方面，普遍存在相關法律法規立法層次低、執法自主權偏大、納稅人合法權益受到侵犯的現象。人為調節稅收進度、對企業征收“過頭稅”的現象時有發生，嚴重影響了政府形象。

從橫向看，分稅制改革在劃分增值稅分享比例時，過于照顧已有的收入分配格局，使地方政府可以從發展經濟中獲得大量的稅收返還，形成了具有“馬太效應”的轉移支付分配格局。全國各地的“GDP崇拜”，“開發區熱”、“招商引資熱”，乃至為吸引外資而展開的惡性競爭，都可以看到地方政府逐利因素的驅動。一些大城市，甚至也違背社會分工的客觀發展規律，不著眼于發展第三產業而大力發展制造業，搞“加工區”、“開發區”。各級地方政府雖然加大了對教育、農村建設等方面的統籌力度，但因為中央政府對落后省份一般性轉移支付的規模偏"小，各地居民所享受到的公共服務水平，還是存在很大差距。

4.在正式財政收支之外還有大量的準財政活動。如要求商業銀行配合人民銀行的調控政策，發放政策性貸款；國有企業制度缺失導致國有資產流失；以協議出讓方式轉讓商業用地使用權，導致土地收益大量流失；政府低價征用農業用地，通過剝奪農民推進工業化和城市化等。以暗含的政府擔保或國有資產為前提的這些活動，積累了財政風險，加大了財政脆弱性。

障礙與困難

1.利益多元化要求政府綜合平衡各種矛盾和力量。發展社會主義市場經濟打破了公有制一統天下的局面，形成了國家所有、混合所有、集體所有、私人所有和外資所有多種所有制競爭發展的格局，并導致社會階層出現分化。不僅如此，發展市場經濟還拉大了地區差距、城鄉差距和收入差距，加劇了社會緊張。因此，下一步完善公共財政體制的改革必須堅持民主決策，綜合考慮短期與長期、東部與西部，發達地區與落后地區、強勢群體和弱勢社會群體、集團利益與公眾利益、民族資本與國際資本、國內矛盾與國際發展潮流等多方面因素。強調一方面而忽視另一方面，以一部分人的利益為代價來提高另一部分人的利益，都會加劇社會矛盾和緊張。

2.深化財政改革涉及政府自身的深刻變革。財政體制的種種矛盾是政府職能越位、錯位和缺位的外在表現。從根本上講，建立完善財政體制的過程，就是轉變政府職能的過程。深化財政體制改革，需要依據現代管理理論和科技成就，優化政府內部運作機制和流程；需要轉變觀念，由管制社會轉向服務社會；需要加強政府與企業、社區、社團乃至公眾的溝通與互動；需要改變地方政府財權與事權、責任和權力嚴重失衡的局面，賦予地方政府更多的自主權。這些改革涉及到廣大公職人員的傳統觀念（如官本位）、約定俗成的潛規則（如招待和迎送）以及公職人員的切身利益（如審批制帶來的“灰色收入”），更會遇到龐大利益集團的制約，需要有更多社會力量的加入來推動改革。

4.公民權利意識增強要求實現民主決策。隨著社會主義市場經濟的發展和人民生活水平的提高，人們的權利意識、參與意識、民主意識不斷增強。人們強烈要求政府依法行政，保障納稅人的合法權益。在稅種設立、稅率設定、稅收減免、公共支出決策、公共資金使用等方面行使知情權、發言權和監督權；要求政府高效使用財政資金，避免貪污和浪費；在征收稅款方面體現為納稅人服務的要求。通過低價征地，以農民和城市拆遷戶為代價，變相籌措工業化和城市化建設資金的做法，更是遭到人們的強烈抵制。近一時期以來，與土地有關的上訪案件占上訪案件的80%以上，就是有力的例證。

四個支柱

為了推動各成員國提高財政透明度的工作，國際貨幣基金組織推出了《財政透明度》手冊和財政透明度問卷，為各成員國提供行動指引。正像IMF所指出的那樣，這些“行動指引”并不是要求各成員國必須采納的“最優做法”，而是可供成員國選擇的“良好做法”。按照國際貨幣基金組織的看法，財政透明度主要包括以下四個支柱（主要方面的內容）：

提高財政透明度

增加財政透明度，是為了吸引公眾參與，提高決策科學化、民主化水平，加強對財政資金使用情況的監督檢查，提高財政運行效率。增加財政透明度，必然會更多披露財政資金運用低效率（如決策失誤、資金浪費、效益低下等）的現象，有可能刺激社會不滿情緒的發展。所以，必須加強指導，正確處理改革、發展和穩定的關系，從發展社會主義市場經濟、建設社會主義民主政治和發展社會主義先進文化的歷史背景下，審時度勢，積極穩妥地推進增加財政透明度的工作。

前面已經提到，我國財政透明度的現狀，總體看透明度較差。但在不同領域、不同層面上，差距是不一樣的。具體表現在：依法行政、依法治國落后于法制建設的步伐；預算內收支的透明性大于預算外收支；程序上的差距小于內容披露上的差距；財政透明度大大落后于現實條件提供的潛在可能性。這種局面，為我國有步驟、有重點地推進財政透明度、探索中國特色的增加透明度的方式提供了可能。

在近期內，我國應著力于增加披露的內容。具體措施可包括：

公布政府結構圖，明確各部門、各單位在提供公共服務方面的責任；公布確定財政收入、財政支出的依據，如宏觀經濟分析模型、財政收入預測模型、財政支出預測模型及其主要假設等；內債和外債應奉行同樣的信息披露標準。國內債務也應發布債務規模、期限結構、持有人結構等信息，發布償債率、國債負擔率等風險指標；建立國有資產經營預算，披露國有經濟的運營、保值和增值情況；深化“三項制度