第三講城市總體規劃(1)一城市總體規劃編制背景城市規劃在編制的過程中應突出綜合性、政策性、超前性、長期性和科學性的特點，這些特點決定著城市總體規劃一方面解決著城市發展的技術性問題，另一方面還傳接著國家和地方的方針政策，并且這種傳接過程對城市規劃的編制往往又起著決定性的作用，規劃應當以國家的方針政策為依據。1.1國家政策和宏觀背景城市總體規劃作為一項政府職能，必須依照相關法律法規進行編制和實行，做到依法規劃；同時，城市總體規劃的編制也必須考慮及兼顧社會經濟發展的宏觀環境，切實貫徹國家方針政策，行業規范和地方實行細則的指導意義。1.1.1國家政策和部門法規體系國家十五計劃綱要提出“我國推動城市化的條件已經成熟，要不失時機地實行城鄉化戰略”，“有重點的發展小城鄉，積極發展中小城市，完善區域中心城市功能，發揮大城市的輻射帶動作用，引導城鄉密集區有序發展”。1.國家政策1）國家宏觀發展戰略背景1999年西部大開發戰略2023年東北老工業基地振興“東部率先發展、中部崛起、西部開發、東北振興”2）國家產業背景國家產業政策1990年以來集中在6個方面：一強化農業基礎地位，全面發展農村經濟二加強基礎產業，努力緩解基礎設施和基礎工業嚴重滯后的局面三加快發展支柱產業，帶動國民經濟的全面振興四合理調整對外經濟貿易結構，增強我國產業的國際競爭能力五加快高新技術產業發展，支持新興產業的發展和新產品的開發六繼續大力發展第三產業，同時優化產業組織結構3）國家經濟政策背景經濟體制改革、行政體制改革、消費結構升級、宏觀調控等4）國家土地政策背景節約用地、保護耕地是我國土地政策的核心。對的解決“一要吃飯，二要建設”的關系。近期，我國土地政策收緊，對用地審批進行嚴格審查。此外，國家其他政策，如財政政策、農業政策、房改政策等的調整對城市總體規劃也存在一定的影響。2.城市規劃法規體系1）城市規劃法《中華人民共和國城鄉規劃法》2）城市規劃實行性行政法規建設部：《城市規劃編制辦法》；建設部、文物局：《歷史文化名城保護規劃編制規定》等3）地方城市規劃法《深圳市城市規劃條例》4）城市規劃行政規章《深圳市城市規劃標準與準則》5）城市規劃技術標準和技術規范《城市用地分類與規劃建設用地標準》6）城市規劃相關的法律法規《土地管理法》、《環境保護法》、《文物保護法等》1.1.2近期大政方針對城市發展的宏觀指導1.城市各類開發區的管理規定2023.12.30出臺《清理整頓現有各類開發區的具體標準和政策界線》告知，“對各類開發區進行整改，堅決糾正違規擅自設立開發區、盲目擴大開發區規模的現象，切實解決開發區過多過濫、違規用地等突出問題，促進開發區規范、協調地發展”2.城市建設中的有關規定和限制2023.2.12發布《關于清理和控制城市建設中脫離實際的寬馬路、大廣場建設的告知》。告知中與總體規劃有關有兩項內容：“一是暫停城市寬馬路、大廣場的建設，各城市一律暫停批準紅線寬度超過80米（含80米）的城市道路項目和超過2公頃（含2公頃）的游憩集會廣場?！薄岸且幏冻鞘袕V場、道路建設規劃，原則上，城市游憩廣場的規模，小城市和鎮不得超過1hm2，中檔城市不得超過2hm2，大城市不得超過3hm2，特大城市不得超過5hm2；城市主干道涉及綠化帶的紅線寬度，小城市和鎮不得超過40m，中檔城市不得超過55m，大城市不得超過70m，人口在200萬以上的，城市主干道的確要超過70m的，應當在城市總體規劃中專項說明?！?.城鄉體系規劃的規定2023.2.28，建設部下發了《關于加強省域城鄉體系規劃實行工作的告知》，其中對規劃提出了新的規定，“規劃要從全局出發，按城鄉一體、協調發展的原則，認真擬定城鄉化和城鄉發展戰略，擬定區域基礎設施和社會設施的空間布局，擬定需要嚴格保護和控制開發的地區，明確控制的標準和措施，擬定重點發展的小城鄉，提出保障規劃實行的政策和措施”4.城市規劃內容的有關擬定2023年8月29日，建設部印發了《近期建設規劃工作暫行辦法》和《城市規劃強制性內容暫行規定》的告知?！督诮ㄔO規劃工作暫行辦法》指出近期建設規劃的基本任務是：明確近期內實行城市總體規劃的發展重點和建設時序；擬定城市近期發展方向、規模和空間布局，自然遺產和歷史文化遺產的保護措施；提出城市重要基礎設施和公共設施、城市生態環境建設安排的意見。近期建設規劃為5年，原則上與城市國民經濟和社會發展計劃的年限一致。近期建設規劃的強制性內容涉及：擬定城市近期建設重點和發展規模。擬定城市近期發展區域。提出對歷史文化名城、歷史文化保護區、風景名勝去等相應得保護措施。近期建設規劃的指導性內容涉及：提出對對外交通、城市道路、市政公用設施的選址、規模和實行時序意見。提出公共服務設施的選址和實行時序的意見。提出城市河湖水系、城市綠化、城市廣場等治理和建設的意見。提出近期城市環境綜合治理措施。《城市規劃強制性內容暫行規定》指出：本規定所稱強制性內容，是指省域城鄉體系、城市總體規劃、城市具體規劃中涉及區域協調發展、資源運用、環境保護、風景名勝資源管理、自然與文化遺產保護、公眾利益和公共安全等方面的內容。省域城鄉體系規劃的強制性內容涉及：省域內必須控制開發的區域，涉及自然保護區、退耕還林（草）地區、大型湖泊、水源保護、分滯洪地區、以及其他生態敏感區。省域內區域性重大基礎設施的布局。涉及相鄰城市的重大基礎設施布局，涉及城市取水口、城市污水排放口、城市垃圾解決場等。城市總體規劃的強制性內容涉及：市域內必須控制開發的區域，涉及：風景名勝區、濕地、水源保護區等生態敏感區，基本農田保護區，地下礦產資源分布區。城市建設用地，涉及用地規模、發展方向等。城市基礎設施和公共服務設施。歷史文化名城保護。城市防災工程。近期建設規劃。1.2城市總體規劃編制規定1.2.1城建部門的規定對省域城鄉體系規劃重要體現在區域協調的各個方面：1.區域人口和用地指標的協調2.區域基礎設施的協調3.區域環境建設的協調對城市總體規劃的規定重要體現在：1.用地布局方面2.功能分區方面3.市政公共事業方面4.環境保護、生態建設方面5.規劃編制、審批、實行管理機制方面1.2.2地方政府的規定地方政府是城市開發的主體，是城市開發的最大獲益方，在城市規劃的編制過程中，往往更加強調物質規劃和主觀規劃。1.夸大經濟發展首要位置2.迎合領導意識3.過度強調與地方規劃設計部門或單位方案結合1.3中小城市總體規劃的特殊性1.3.1審批程序的特殊性目前城市總體規劃審批周期長，一方面與規劃審批的內容復雜有關，另一方面也與規劃審批制度有關。我國城市總體規劃實行分級審批制度，不同規劃的審批主體不同?！吨腥A人民共和國城市規劃法》第二十一條第一款規定城市規劃實行分級審批：第二十一條城市規劃實行分級審批。直轄市的城市總體規劃，由直轄市政府報國務院審批。省和自治區人民政府所在地、城市人口在100萬以上的城市以及國務院指定其他城市的總體規劃，由省、自治區人民政府審查批準后，報國務院審批。本條第二款和第三款規定以外的設市城市和縣級人民政府所在地鎮的總體規劃，報省、自治區、直轄市人民政府審批，其中市管轄的縣級人民政府所在地鎮的總體規劃，報市人民政府審批。前款規定以外的其他建制鎮的總體規劃，報縣級人民政府批準。城市人民政府和縣級人民政府在向上級人民政府報請審批城市總體規劃前，須經同級人民代表大會或者其常務委員會審查批準。城市分區規劃由城市人民政府審批。城市具體規劃由城市人民政府審批；編制分區規劃的城市具體規劃，除重要的具體規劃由城市人民政府審批外，由城市人民政府城市規劃行政主管部門審批?？傮w規劃審批的一般程序：前期工作、申報工作、審查工作和報批工作二城市總體規劃程序2.1調研階段2.1.1項目委托對話1.提出規定，涉及：編制、修編和修改三類。其中修編是目前規劃市場的主流。中小城市的總體規劃重要有以下三個問題：城市發展需求行政區劃調整城市地位變更2.項目接洽，對項目技術深度和收費標準的談判。現場踏勘：涉及城市區位、地理特性、城市結構、城市綜合交通體系、城市重大基礎設施現狀及布局意向。廣泛交流：通過各種座談會（市委市政府會議和規劃城建專業部門會議）進一步了解城市所面臨的機遇和挑戰。資料分析：上版總體規劃及實行情況、地形圖精度覆蓋范圍及測繪時間、地方城市規劃的各項成果3.簽訂協議，項目準備書（P38）、協議書。2.1.2現場踏勘現場踏勘1）市域踏勘：各個下轄縣、市區城關鎮、重點鎮和有特色的一半鎮的規模、職能、特性、經濟基礎與產業結構、發展潛力、交通條件和資源區位優勢等內容。2）中心城區踏勘：為繪制城市建設用地現狀圖作準備部門訪談分類召開座談會部分部門補充訪談周邊城市調研廣義資料收集2.1.3基礎資料匯總電子資料匯總圖件和文字，一方面明確工作地圖、核對坐標系和比例尺，另一方面建立資料庫。文字資料匯總將各部門提供的行業資料匯總。座談及訪談筆記匯總座談會會議錄音記錄整理紀要，結合訪談撰寫總結，作為現狀原始素材。2.2初步構思階段2.2.1現狀分析1.繪制現狀圖通過現場踏勘，通過計算機繪圖軟件AUTOCAD繪制城市建成區用地現狀圖。2.量化記錄分析1）橫向分析：一般應用于經濟指標分析中，通過對周邊城市、同等規模城市或發展歷史、地理環境類似的城市的相同經濟指標進行比較，分析所規劃的中小城市的經濟發展階段和存在問題。2）縱向分析：涉及用地數量變化分析、歷年經濟指標變化分析、歷年人口變化分析等內容。3.分類匯總根據項目組小組成員的專業背景，分工匯總一手資料。1）人口與經濟類分析：涉及財政收入、GDP、人均GDP、城市人均收入、農村人均收入、三次產業結構、三次產業中的支柱產業、現狀產業布局、人口綜合增長變化趨勢、城市化水平及發展動力。通過度析，掌握城市社會經濟基礎、實力和發展前景。2）交通類分析：涉及對外交通和城市道路兩類。其中對外交通具體涉及鐵路、公路、民航、航道等現狀和規劃意向。在市域范圍內還要明確公路網結構和大型站場選址。城市道路重要涉及城市道路結構、各項道路指標、機動車和非機動車數量記錄、中藥交叉口、各類站場以及加油站、停車場等靜態交通設施現狀和發展意向。通過交通分析，提出重要問題和解決途徑。3）用地類分析：重要涉及現狀建設用地平衡、對照歷史形成用地增長模式圖，分析城市各類用地投入的變化情況和規律，系統分析各大類用地的現狀問題和規劃意圖，涉及居住用地，工業倉儲、綠化、公共設施。4）城市重大近期項目和意向分析：通過座談和分析了解到的近遠期城市意向項目，如行政中心的搬遷、新區開發、工業選址、大型市政工程項目，初步掌握項目位置、占地規模和啟動時間。5）城市市政工程分析：重要涉及城市給水、污水、雨水、電力、電信、供熱、環保衛生、綜合防災系統的分析。4.現狀分析匯總1）建立用地平衡表根據標準規范，城市用地分為大類、中類和小類三個層次，分為10大類、46種類、73小類。中小城市總體規劃的用地劃分應以中類為主，部分用地劃到小類。2）城市問題小結中小城市總體規劃和大城市總體規劃相比，更注重解決城市現狀問題，另一方面才是發展問題。城市現狀問題的把握直接影響城市用地布局方案，規劃師一般從經濟發展、用地結構、用地布局矛盾等三個方面進一步分析，通過各項數字指標，闡明城市現狀和發展的重大問題。3）城市規劃依據的擬定國家的相關政策；地方實行細則或建設部門政策；地方區域規劃（省域城鄉體系規劃、區域規劃、都市圈規劃）作為指導性依據；已經批準的城市專項規劃成果也要納入城市總體規劃中考慮。規劃范圍的擬定按規劃的內容擬定市域城鄉體系規劃的范圍為整個市域范圍城市總體規劃工作范圍為中心城區戰略研究的范圍分宏觀和微觀兩個層面，全國、省、周邊城市地區。5）規劃期限的分解總體規劃的期限一般是2023，近期規劃一般5年，2023年以前編制的城市總體規劃以2023為周期，即以2023年為近期，以2023年為遠期，2023年以后為遠景，2023年以后編制的城市總體規劃可按2023周期順延。城市發展目的城市發展目的的擬定是針對城市問題的總結和城市經濟實力的判斷而得出的，涉及經濟發展目的、城市規模、城市性質和城市職能，并以此明確城市發展方向和發展時序。2.2.2初步方案構思1.根據城市不同的發展方向選擇擬定的多種方案，一般稱東方案、西方案、北方案和南方案。2.依據城市的不同發展速度擬定的多方案方式：穩步發展型方案、加速發展型方案和跨越發展型方案。3.依據重點要解決城市重要問題擬定的方案方式：交通疏導型方案、新區開發型方案、生態涵養型方案。實際工作中往往綜合三種方式，以1，2，3。。。，選定3-5個方案對比，就城市發展方向、重要門檻、城市結構、開發成本、路網結構、經濟發展模式等進行對比，選定最終方案。例如：編號123方案發展方向主題經濟基礎城市結構交通布局城市發展軸工業格局城鄉區域聯系用地規模重要開發門檻景觀格局2.3規劃協調階段2.3.1與委托方協調在城市總體規劃中，一般由地方城建部門或規劃部門代表人民政府行使委托任務，并負責提出規劃目的和規劃規定，與設計單位商討規劃深度，同時監督協助編制方編制規劃的全過程。對于中小城市，城市的發展前景因區位條件和市場條件而呈現地區差異大的特點，規劃深度和內容也有所不同，以下5個方面要與委托方協調：1.規劃目的的協調中小城市政府對自身城市發展的盼望較高，往往提出過高的目的規定，重要體現在人口、用地、城市化水平等指標及形象工程用地標準上，而過高的指標將導致城市不切實際的發展，使基礎設施投入過度超前，浪費了有限的資源。編制城市總體規劃的技術人員不僅要熟悉國家宏觀指導政策、城市發展的大背景，還要掌握城市自身所處的區域環境，資源條件，歷史傳統，發展優劣勢等基本情況，科學推導發展目的。2.關于總體規劃人員的協調委托方對編制人員的挑剔，從兩方面入手解決：1）闡明規劃小組的歷史成績和經驗2）提交給委托方詳實的項目準備書3.關于總體規劃內容和深度的協調不同城市具有不同的特色，規劃深度和側重點也不同，可根據實際情況增長以下幾項內容，以專題研究或專項規劃形式表達：1）生態環境及環境容量研究2）產業結構調整和產業布局研究3）區域定位和區域分析研究（城市發展戰略研究）4）城市特色研究5）城市化與城鄉協調研究6）其他專項研究《城市規劃編制規范》《江蘇省城市規劃編制要點》中明確提出專題研究方向，涉及城鄉發展的區域定位，產業發展及其空間選擇，城鄉人口遷移與分布的機制和趨勢，城鄉發展的管理模式和實行對策研究以及重要資源開發運用保護。4.關于總體規劃程序的協調按照《規范》，城市總體規劃的法定程序一般分為綱要評審和成果評審兩個階段，這兩項成果評審在中小城市均由省建設廳組織，直接按照這個程序，會導致地方意見過多，因此中小城市總體規劃程序應增長以下3個方面的內容：1）初步方案報告會向地方政府報告現狀調研情況和重要分析結論，闡明規劃程序和構思，具體說明比選方案的成本、發展方向、城市結構、重大用地調整等內容，以框架介紹為主，提交規劃目的（經濟發展目的、人口、用地、城市化水平等），以粗線條表達，精度誤差可在10%-20%。2）準綱要報告會3）準成果報告會關于總體規劃進度的協調城市總體規劃的周期一般為8-12個月，一般增長1-3個月的時間以滿足不可預測因素帶來的實踐延誤。2.3.2與評審審批方協調中小城市總體規劃評審方由所在省建設廳承擔，因此，總體規劃編制組進駐現場前后應在幾個階段與建設廳主管規劃評審的部門和人員接洽。1.進駐現場前后的協調——了解地方建設部門的規定開始調研時，應規定委托方出示省建設廳批準該城市修編總體規劃的涵或告知，正式步入法律渠道。不同省份對各城市總體規劃的編制有成文或不成文的特殊規定。例如，江蘇省建設廳對長江沿江城市有沿江統一開發規劃的規定，對省域蘇北、蘇中和蘇南地區有不同的經濟發展目的、城市化水平目的及用地標準等。2.綱要報告前的協調——對規劃要點的協調綱要報告前有許多關于城市發展的重大問題，涉及規劃期、規劃范圍、城市性質、城市發展方向、城市規模、城市發展戰略等內容，要與