武漢公共安全管理體系研究PAGEPAGE18武漢公共安全管理體系研究管研1103班孫琛卓學號：1049721100901摘要：武漢市的公共安全管理在取得明顯成效的同時，還存在一些問題：武漢市政府目前還缺少明確的公共安全職能定位，相關法律體系和機構建設尚不健全，相關政府部門的公共安全權責不夠明確；在整體上偏重于應急，缺少有效的預防體系；社會參與不足則相對加重了政府公共安全管理的負擔；公共安全管理技術水平偏低。武漢市應在充分借鑒西方國家有效經驗的基礎上，盡快實現從應急管理向公共安全管理模式的整體轉換，加強預防體系建設，通過法律和機構的完善，不斷明確政府公共安全職能，理順權責關系，充分利用社會力量，實行多元治理，大力推行公共安全管理的標準化建設，提高管理技術水平，最終構筑起嚴密高效的公共安全防控體系。關鍵詞：公共安全管理；政府職能；應急管理；社會參與；標準化；實施方案

從2008年年初的雪災到“5·12”汶川大地震，從河北蔚縣礦難、山西襄汾泥石流、多起襲警事件到三鹿奶粉事件以及柑橘蛆蟲事件，諸多突發事件的發生嚴重影響了人們正常的生產、生活秩序以及社會穩定。公共安全事件的頻繁發生一次又一次地考驗著武漢市現有的公共安全管理的能力，使我們不得不對這一問題進行深入的思考，探索公共安全管理的有效途徑。一、武漢市公共安全管理存在的問題武漢市政府歷來重視安全生產工作，在公共安全體系建設方面取得了許多可喜的成果，各項法律制度建設也在逐步完善。但從目前整體情況來看，公共安全管理還存在著一些重要問題和缺陷。1.武漢市政府還缺少明確的公共安全職能定位政府的公共安全職能是指政府在進行社會公共事務管理時應當承擔和具有的維護公共安全的職責和功能，是政府在日常的公共事務管理中的基本活動方向之一，也是政府建立此類行政組織、進行機構設置、人員配備和制定公共政策的最基本依據之一。政府公共安全職能是否已成為政府的主要職能之一，可以從三個方面進行衡量：是否有一套能夠有效整合的完善的法律體系；是否具有一個整合的、行動高效的管理部門體系和體制；各級政府和部門之公共安全責任是否明確。從現實情況來看，武漢市目前還缺少明確的公共安全職能定位，這直接影響了公共安全管理的有效性。首先，我國公共安全法律體系尚不健全。雖然我們已有《戒嚴法》、《防震減災法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生產法》、《環境保護法》、《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》等等相關的法律法規，但還有許多公共安全領域缺乏必要的法律依據，如我國目前還沒有制定反恐怖活動和處理大規模群體性事件方面的法律法規。公共安全的基本法律尚未提上制定日程，法律法規的部門管理特點嚴重，協調問題十分突出，很難適應應對大規模和復雜的公共安全事件和公共危機。另外，我國多數公共安全管理立法還缺乏程序性內容，權利救濟法律條款也不夠完善，規定過于原則，缺乏針對性和操作性。其次，武漢市尚缺乏常設性的、專門的、權威的公共安全管理、協調機構。武漢市目前的公共安全管理體系是一種分行業、分部門的分散性管理體系，公共安全管理部門條塊分割現象比較嚴重。隨著公共安全事件的綜合性和跨地域成高層工作班子幫助總統作出最適當的決定。高層工作班子通常由副總統、國務卿、總統國家安全事務顧問、國防部長、參謀長聯席會議主席、中央情報局長、財政部長等組成。俄羅斯形成了以總統為核心主體、以負責國家安全戰略的聯邦安全會議為決策中樞的危機管理權力機構，任何重大的危機管理方案與行動都必須由總統來敲定。在日本，首相為應急管理的最高指揮官，內閣官房長官負責整體協調和聯絡，通過安全保障會議、中央防災會議等決策機構制定危機對策，由警察廳、防衛省、海上保安廳、消防廳等各省廳、部門根據具體情況予以配合并具體組織實施。全面的公共安全管理模式使得西方公共安全管理運用整體的力量達到無縫隙管理的目的，造就了一批專業化的公共安全管理隊伍，對于積累和發展先進的管理技術和理念奠定了基礎。全面的公共安全管理不再局限于緊急事態的應對，不但將預防突出出來，而且也同樣重視事后的恢復，使公共安全管理的目標更加接近于安全目的本身，管理更加科學有效。3.將廣泛的社會力量納入公共安全管理體系在西方，人道主義和慈善組織以及志愿者組織與政府的公共安全管理部門密切配合，參與安全管理的若干階段甚至全過程。例如，美國紅十字會在《國家應對預案》中承擔了許多重要責任，其“日常工作幾乎完全納入了美國緊急事態管理的工作體系，承擔著美國聯邦緊急事態管理局的部分工作”。美國的全國抗災志愿者組織同聯邦緊急事態管理局有著密切的合作，在聯邦緊急事態應急預案中承擔固定責任。再如，新西蘭的紅十字會在《新西蘭全國民防預案》中承擔了多方面責任，與救世軍同為全國民防福利預案編制委員會的成員。一些營利性的企業也被納入到公共安全管理之中。最為典型的做法是美國《全國洪水保險法》將保險引入救災領域，并將未來的災害救助轉移到保險公司，取得了不錯的效果。另外，開展私人警察服務，通過大型信息通訊技術公司開發公共安全信息管理系統等，都體現了社會力量的廣泛參與。同時，西方所謂的“有準備的社區”或“有恢復能力的社區”則將公共安全管理體系延伸到了公民個人及其自治體。西方通過制度化的渠道將社會力量廣泛納入日常的公共安全管理之中，使公共安全責任由政府、第三部門和社區公眾分擔，不但有效地減輕了政府的負擔，而且培養了公眾的自救能力和對共同體的責任感。通過制度化的程序激活第三部門、企業和公民個人應對危機，避免了危機發生時的混亂參與和不能充分有效利用社會力量的情況，極大地提高了整個公共安全管理體系的管理能力和應對危機的水平。社會參與成為西方公共安全管理不可缺少的重要一環。4.注重公共安全管理技術水平的提高在公共安全管理技術水平上，西方發達國家特別注重公共安全管理標準化工作及其改進和提高，“從應急救援文件的制訂到應急設備、應急機構和應急的準備、應急救援的可行性程序等都有相應的標準”。美國國土安全部2004年制定的《國家事故管理系統》，不僅為美國聯邦、州、地方各級政府部門有效管理事故建立起制度機制，同時也為應急救援管理提供了一個模板。此外，美國還制定了相應的應急救援標準，如《應急活動計劃》、《緊急通道的維護和運行》等。在英國，標準化協會(BSI)很早就制定了一系列與應急救援技術、產品、管理相對應的標準，如應急照明、聲音系統、便攜式呼吸器、應急通風設備的要求，等等。加拿大制定了《加拿大危險管理國家標準》和《加拿大應急預案國家標準》。日本制定了包括《業務持續性計劃指南》、《風險管理體系指南》、《信息技術和信息安全管理體系規范》、《企業危機管理手冊》和《企業地震對策指南》等30多項較為完善的指南和標準。標準化為公共安全管理的減災、準備、應對、恢復等各個環節的檢查評估提供了極為重要的衡量尺度，有利于發現問題、解決問題和改進管理水平。標準化還為有序應對、科學決策、迅速行動、有效資源的有效供給提供了指南，使得毫無公共安全管理經驗的工作人員在發生突發事件時也能夠有效地處理而不是不知所措，同時也為工作人員和公眾的公共安全培訓提供了方便。另外，西方國家公共安全管理部門還通過采用先進的地理信息系統(GIS)、全球定位系統(GPS)、衛星遙感系統(RS)及通訊網絡系統等，實現了公共安全管理技術的體系集成與輔助決策支持，大大提高了公共安全管理的效率和效果。三、武漢市公共安全管理體系建設的方法1．方法原則在美國公共安全管理中，全面緊急事態管理是本質的原則，其含義有四方面：全危險方法、綜合緊急事態管理系統、緊急事態管理的生命周期、對各級政府及組織緊急救援資源的統一調配。全危險方法。意思是利用同一套公共安全管理安全、處理和應對所有種類的緊急事態、災難和民防需求。從20世紀70年代美國的公共安全管理機構就合并為一個，采用全面的準備、應對和恢復措施，面對所有可能發生的災難。綜合緊急事態管理系統。使用該系統要達到四個目標即：促進聯邦、州、地方等政府的充分合作；加強對已知的緊急事態管理措施的有效實施；實現緊急事態管理規劃向州、地方政府決策及行動體系更完全的整合；在現有緊急事態管理預案、系統和能力的基礎上，拓寬對所有類型的緊急事態的適用范圍。緊急事態管理的生命周期理論。這四個階段即依據災難的發生周期、將緊急事態管理活動、政策和項目分為四個功能區：減除、準備、應對和恢復。2．七大安全戰略目標美國國土安全部提出的七大安全戰略：（1）了解：識別和了解威脅，評估脆弱性，確定潛在的影響，適時對國土安全保護的參加者和美國公眾發布信息。（2）防止：偵察、防止和減輕對國土的安全威脅。（3）保護：保衛國民和他們的自由、重要基礎設施、財產和國家經濟，使其免遭恐怖主義、自然災害或其它緊急事態的破壞。（4）應對：領導、管理和協調全國對恐怖主義、自然災害或其他緊急事態的應對。（5）恢復：領導全國、州、地方及企業，在遭受災難后，恢復運轉，重建社區。（6）服務：通過促進合法的貿易、旅游和遷徙，為公眾安全提供盡可能全面的服務。（7）組織品質：尊重資源和人民，創造促進共同認同、創新、相互尊重、責任心及團隊精神的文化，以實現安全減災的效率、效力和運作的匹配性。3．美國“安全月”活動的經驗美國的安全社區活動的經驗。安全的概念不僅僅體現在生產工作中，而且滲透于家庭、社區、公共場所以及道路交通各方面。如美國安全委員會十分有效地組織了2003年6月安全月。在30天內，他們提出了安全月的口號，把安全月劃分為四個階段，并將向全國各界提供每一階段活動的主題、活動內容和信息，以幫助他們做好安全月的準備工作。通過開展此項活動，喚起和促進人們搞好安全的意識，使人們清楚安全就在每個人的身邊。四、中國區域綜合公共安全管理體制模式改進措施在公共安全管理方面，西方發達國家己經摸索出一系列有效的應對模式，比如“強總統、大協調”的美國模式，“大總統、大安全”的俄羅斯模式，“強內閣、大安全”的日本模式等。這些國家在應對公共安全時做法雖然不盡相同，但總的看來都有一些共同的成功經驗，借鑒國外經驗，同時針對中國公共安全管理體制中存在的問題，本文提出新的區域綜合公共安全管理模式，以及改進中國公共安全管理體制的對策。1.借鑒國外經驗，健全政府公共安全管理組織機構。完備的組織機構是政府對公共安全突發事件進行管理的依托和組織保證，同時也是政府對公共安全突發事件進行預警、決策和溝通的前提。不少發達國家紛紛設置了專門領導、協調公共危機管理的機構，對危機處置的各項事情進行統一安排。本文提出政府公共安全管理組織機構。首先，在中央政府一級建立突發公共事件綜合性常設機構。其次，在地方設立“人員代替部門”的組織模式，即指在不擴大政府現有編制的前提下，在政府綜合性部門中指定專門人員行使突發公共事件管理部門的職能，可以解決因專門機構設置而帶來的機構膨脹和費用增加等問題，同時也解決了地方政府缺少對突發公共事件進行專門管理的職能部門的現實。2.建立中國區域綜合公共安全管理新模式。在構建政府公共危機管理機制中，必須定位政府職能的界限，劃清政府、社會和公眾個人所承擔的危機風險邊界，建立政府與社會合作互助，共擔風險，共度難關的新機制。這里的社會主要是指國家或政府之外的所有民間組織。本文根據國內外專家在公共安全管理方面經過不斷的理論創新和幾十年經驗積累，以及中國公共安全管理的復雜性，提出中國區域綜合公共安全管理模式(見圖1)，這一模式以“預防為主，防抗救相結合”為方針，在科學減災的指導下，使災區政府、社會和公眾在災前備災、災中應急、災后恢復與重建的減災全過程中，形成一個有機的整體。3.明確公共安全緊急事務管理流程。正如美國管理學家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所言:政府管理的目的是“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療，最有效的危機管理是避免危機與災害的發生。因此，現代政府危機管理的工作重心更傾向于災前防范。本文提出公共安全緊急事務管理流程（見圖2）：注重事前的預防；事后的處理和總結；構建發達的信息管理系統。4.建立公共安全突發事件應急法制評價制度。在中國現有突發公共事件管理措施中，對于工作人員的職能履行效果評價往往是以突發公共事件責任追究辦法為載體來進行。因此，建立科學合理的突發公共事件應急法制評價制度，從以救助為主的管理方式逐漸轉化到以預防為主的公共安全管理模式，與此同時，對現有應急法律規范進行系統的清理。包括修改法律、進行法律解釋、廢止法律或某些條文等。建立健全公共危機管理信息公開制度、行政征用制度、行政隔離制度、行政指導制度，以及將“公平補償”作為目標的行政補償制度，包括行政主導型的或積極采用市場機制(例如保險方式)的各種救濟制度等。5.建設綜合危機防范關鍵技術示范基地，提供人才保障。應針對中國經濟和社會發展現狀、城鄉經濟與社會發展的區域差異，配合行業生產與運行安全建設，開發滿足主要行業的綜合災害危機防范所需關鍵技術，建成若干綜合災害危機防范關鍵技術示范基地，并形成促進這些典型關鍵技術推廣應用的配套政策體系。為此應做好以下幾方面的工作：應從總體上注重突發公共事件管理人員素質的全面提升；應出版一些相關的培訓教材，建立各種分類的培訓機構，對政府的應急部門和人員進行專業培訓；加強“專家庫”和“資源庫”的建設。6.提高學習能力，增強公眾公共危機意識。首先要建立危機管理教育機制，要樹立公眾的公共危機意識、提高公共危機的處理能力，就必須進行教育機制的改善，對公眾進行專門的危機管理教育。因此，有必要將危機管理教育納入先進的教育體制之內，通過危機意識教育和案例教學，掌握一定自我保護的方法，通過學習，增強危機意識和危機應對的能力。其次是加強公眾的危機意識學習。通過積極開展公共危機管理的科學研究和培訓工作，建立高素質的公共危機管理人員隊伍，為公眾樹立學習榜樣。五、武漢市公共安全管理體系建設的具體措施2006年7月6日《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》不僅總結了過去的中國應對突發事件的經驗和教訓，也從新層面上明確了研究與發展方向。我認為其核心詞是“全面應急”，而非單一應急，體現了綜合減災的思想。我有三點建議：第一，武漢市要特別強化災害風險認知能力與水平。值得注意是，目前武漢市的風險管理研究集中在：災害治理和危機管理，更多的側重于風險爆發后的應對與恢復，而對非應急狀態下的風險預測和預防做得不夠；尤其對于城市公眾對風險認知度及社會可接受水平心中無底。同時，城市化的調整發展嚴重地使城市公眾過分地依賴于信息技術的創新與擴散，而復雜的城市高技術系統無比脆弱，一旦受損則牽一發而動全身，表現出越來越多的全面效應。為此建議：在國家、城市的應急建設中要認真推進風險管理的大思路，最大限度地提高城市公眾對災害風險的認知與接受水平。具體可組織城市間的災害風險認知與響應行為問卷調查，并作好對比分析。第二，武漢市必須成為應急建設的重點。利用中國各大中城市修編城市總體規劃并制定“十一五”規劃的絕好時機，使兩者結合起來。具體講要從工程與非工程規劃建設上提出發展策略。工程性規劃的措施：災害測報系統與布局；生命線系統保障規劃；應急救援設施與布局；指導防災工程建設規劃；城市防災公園與避難廣場規劃；城市防災綠化帶與小型避難空間規劃；城市疏散和避難通道規劃設計（含車行疏散道路與步行疏散通道等）；非工程性規劃措施：以城市綜合減災立法為前提的“一案”、“三制”建設應成為指導思想，同時強化五方面建設即綜合減災組織機構的建立；明確應急救援建設及責、權關系；城市總體與分災種應急預案的制定，并與城市綜合減災規劃相一致即尤其要搞災變全壽命周期安排對策即災發期→混亂期→避難行動期→避難救援期→避難生活期→恢復重建期等；重在尋到最佳的災難應急處置時段；強化公眾防災減災的系統化教育；用防災減災規劃等推進城市綜合減災法規建設，至少在2008年前應編制《城市綜合減災法》，建立起建設部系統的城市綜合減災工程系列的規劃設計標準體系表；同時要建立災害信息共享系統，整合各類報警網絡，建設各級政府風險信息服務體系，要提供足夠轄區的各類災變風險地圖，從而為應急預案的實施奠定風險控制基礎。為此要大力發展尤如“拇指預報”的預警方式等。第三，武漢市應急救援不可忽視新農村建設。據國家公安部消防局的統計，2006年上半年全國火災形勢總體平穩，但在分析火災六大特點時，位屬其二的就是農村火災占較大比重。建設新農村與發展小城鎮是我國一項重要決策，截至2004年底，全國建制鎮有19883個（不含縣城關鎮），鄉17451個。它們是火災、爆炸、地質災害、氣象災害、洪災、雪災等的多發地區。所以，關注新農村與小城鎮防災減災規劃建設是有效實踐應急救援的關鍵。六、加強武漢市公共安全管理的具體實施方案針對武漢市現有的公共安全管理模式和體制存在的問題和缺陷，我們要在借鑒西方發達國家先進經驗的基礎上重塑武漢市公共安全管理模式和體制。要盡快實現武漢市公共安全應對模式的整體轉換即從應急管理向全面的公共安全管理轉變，全面的公共安全管理與應急管理有很大不同，與應急管理的被動應付相比，前者在理念上更加積極主動，強調對風險和事件的主動、科學的管理，能更有效地預防和減少突發事件的發生。應急管理將管理重點主要集中在事件發生時的緊急控制和處理階段，也即應對階段，雖然應急管理也有災難前的準備和災后的恢復，但它與成熟的公共安全管理中的準備和恢復是完全不同的。應急管理中的準備和預防是為應對服務的，恢復是對災難后造成后果的即時性、被動性的活動，也就是說是應對活動的自然延伸；而公共安全管理中所說的預防、準備、應對和恢復是建立在防災、減災思想基礎上的，也就是說，能夠預防的就阻止、不能預防的就減輕其影響和損失。⑥所以說，應急管理固然重要，但是，對于公共安全來說，僅有應急管理是遠遠不夠的。應急管理對于公共安全事件的預防基本上沒有多大作用，對于事后進行科學的恢復和重建的指導意義也不是很大。科學的態度和管理方法是必須根據公共安全事件的發生原理、機制和過程進行全面的公共安全管理，不管在公共安全事件發生的哪個階段都力求通過有效的管理手段消除其危險或者減少其損害。武漢市要達到成熟的公共安全管理還有相當的距離。必須加強公共安全管理研究，健全公共安全管理的各種機制。加強預防體系建設應該成為我們工作的重中之重。2.科學、明確地定位各級政府及有關部門的公共安全職能一是要完善相關的法律法規，制定《公共安全法》，從總體上規范公共安全管理，用法律確定各級政府及各部門的公共安全職責。在明確各級政府和部門災害減除責任的同時，明確劃定各級政府和部門公共安全的職責范圍和相互關系。二是建立常設的公共安全管理部門，負責日常管理工作和突發事件的應急工作。在國家層面上可以以國家安全生產監督管理總局為基礎，設立公共安全管理機構，直屬國務院領導。在地方層次上設立對應機構，實行條塊結合的雙重領導。公共安全管理部門的職責是實施全過程的公共安全管理，包括危險減除和風險管理，負責應急預案的編制和演練，評估事態，發布預警，對潛在的和現實的緊急事態和災難進行快速、有效和全面的應對，提供災難援助，支持長期的重建行動，執行綜合協調部門的協調任務和其他命令，負責人員培訓和對民眾進行公共安全宣傳教育等。三是建立以一級政府首腦為領導者的綜合協調部門，進行綜合協調和指揮。綜合協調部門可以采取委員會的形式，成員主要包括各部門的主要領導以及武警部隊領導，其職責主要是研究制定應對突發公共事件的重大決策和指導意見，審定應急預案，組織指揮重大突發事件的應急處理工作，協調與上級政府及有關部門的工作，分析總結公共安全管理的階段性工作并提出指導意見等。3.創新公共安全管理體制，將廣泛的社會力量納入公共安全管理體系，實現多元化的合作治理一是要加強同非營利組織和國際社會的合作。對于一些重要的非營利組織，如紅十字會、中華慈善總會等，我們完全可以像美國那樣通過讓它們署名應急預案和成為公共安全管理委員會的委員，使它們加入到體制內來，承擔一部分正式的公共安全管理責任；對于其他的一些志愿者組織，公共安全管理部門可以建立制度化的聯系和溝通機制，同它們保持經常性的聯系和溝通。二是要充分利用社區群眾自治組織。要發揮其自我管理、自我教育的功能，積極開展“平安社區”創建活動，加強減災防災工作，積極排查公共安全危險源，降低公共安全風險，提高社區的抗災防災能力；及時調解利益矛盾，化解風險，防止突發事件的發生。三是要同私人部門積極開展合作。通過制定《災害保險法》，將公共安全的部分責任轉移給保險公司。另外，我們還可以利用私人部門的專業技術優勢，積極與它們開展專項合作，建設“公共安全應急聯動系統”，提高公共安全事件應急管理技術水平。4.大力推行公共安全管理的標準化建設，提高公共安全管理技術水平一要盡快制定《公共安全管理指南》，提供標準化的公共安全管理工作和活動方案，指出公共安全管理中不可缺少的準備措施、管理活動和步驟、管理的質量以及如何制定應急預案、救援的優先次序、怎么進行恢復，等等。二要建立公共安全標準化技術委員會或類似部門，制定公共安全標準指南、公共安全管理體系標準、應急準備/管理和BCM標準，以重點應對相關國際標準化活動，系統地開展安全標準化工作。三要充分利用信息通訊技術建設公共安全應急聯動系統，以技術促進各種資源整合和各部門的協同行動。四要采用先進的地理信息系統(GIS)、全球定位系統(GPS)、衛星遙感系統(RS)及通訊網絡系統等實現對公共安全風險的精確監測。七、建立有效應急管理體系的對策和措施1.城市公共安全系統建設城市公共安全系統是涉及生產、生活和生存的各個領域的大安全系統。城市各個安全系統包括七個子系統，分別是城市工業危險源、城市公共場所、城市公共基礎設施、城市自然災害、城市道路交通、城市突發公共衛生事件和恐怖襲擊與破壞。城市公共安全研究的理論基礎是風險理論，通過對可能發生的城市公共事故災害進行風險分析，制定保障城市公共安全與城市經濟社會協調發展的安全規劃，實施風險減緩對策措施，建立城市事故應急救援系統及公共安全信息管理系統，從而實現建設和建立城市公共安全系統的目的。（1）風險分析風險分析主要包括風險辨識與風險評價。風險辨識是在資料收集及現場查看的基礎上找出風險之所在和引起風險的主要因素，并對其后果做出定性的估計。風險評價是對城市系統存在的風險進行定性或定量的分析，評價系統發生危險的可能性及其嚴重程度。對于城市系統風險來說，主要有兩類城市危險分析方法，一類是目前比較成熟，應用比較廣泛的工業安全與職業安全的分析方法，用于原發事故的風險分析；另一類就是處于探索階段的城市公共安全的風險分析方法，基于對原發事故的風險分析。（2）城市公共安全規劃的制定城市公共安全規劃的本質是對城市風險進行預測后所做的安全決策，或是對城市的安全設計，目的是控制和降低城市風險，使之達到可以接受的水平。城市公共安全規劃主要從城市建設和社會發展總體角度出發，在城市系統分析和預測的基礎上，確定城市公共安全規劃目標，提出風險減緩的對策措施，編制城市公共安全規劃的樣本及指南。①規劃目標的確定城市公共安全規劃目標是公共安全規劃的核心內容，是對城市未來幾年里改善安全狀況，提高安全水平的策略所規定的目標。制定恰當的安全目標是城市公共安全規劃的關鍵，規劃的目的就是為了實現預定的安全目標。城市公共安全規劃目標應體現城市公共安全規劃的根本宗旨，即保障城市經濟和社會的可持續發展，促進經濟與社會、人和自然的協調發展。城市公共安全規劃目標是以風險理論為指導，在調查分析城市系統內自然、社會、經濟等方面諸要素及各種因子相互關系的基礎上，結合系統內各種資源供給的可能性等，編制城市系統的公共安全規劃，并通過實施該規劃，保障城市系統的安全穩定運行。②風險減緩措施具體地講，風險減緩的最終目標是達到預期的安全規劃目標。其途徑一般是針對現狀安全水平與規劃安全目標間的差距，找出具體的風險因素，如工業危險源或公共場所人群聚集等，積極采取減緩措施，以消除或減少風險因素。根據城市公共安全風險分析的結果，分析確定城市系統的脆弱部位或環節，設計有針對性的風險減緩措施。設計風險減緩措施時應以提升現有的城市公共安全水平，實現規劃安全目標為目的。風險減緩措施設計方案完成后，需要從經濟技術可行性、公眾心理承受力、法律法規符合性等方面進行論證，只有論證結果說明設計方案可行，才能進入風險減緩措施的實施階段，以保證風險減緩措施具備可行性。制定風險減緩措施的程序見圖1所示。圖1風險減緩措施的程序2.應急救援指揮系統組成應急救援指揮系統由計算機信息系統、GIS電子地圖系統、通信系統、移動指揮系統、基于互聯網的遠程實時監控系統、大屏幕系統、GPS定位系統、會議系統、不間斷供電系統、防病毒、防雷系統組成。如圖2所示：圖2應急救援指揮中心網絡結構圖（1）計算機信息系統計算機信息系統是應急救援指揮中心的工作平臺,已將所有的重大危險源信息采集到數據庫里,并制訂了相應的應急預案,結合網絡化的地理信息系統（WEBGIS）技術，能在電子地圖上方便、快捷、形象地展示重大危險源和重大事故隱患的地理分布總體概況、及發生事故后搶險、應急指揮最佳救援路徑和預案等信息。（2）通信系統指揮中心通信系統包括有線通信和無線通信系統,是應急指揮系統協調指揮的主要手段。開通報警電話，實行重點時段值守，建立呼叫中心,形成與公安、消防、交警、急救統一的接警平臺和建設群呼對講機系統。（3）移動指揮系統移動用戶是應急救援指揮中心平臺上的一個虛擬的實體,把有線網絡和無線網絡結合,利用公共網絡構建虛擬指揮中心私有網絡,可以讓指揮員隨時隨地通過移動筆記本電腦、掌上電腦等途徑了解事情發展動態,實時處理事務。（4）GPS為了利于指揮中心了解到各種救急車輛的位置、運送危險品車輛情況,實現車輛行駛路線的科學正確選擇,在指揮中心的二期工程中將使用GPS進行定位。使得應急指揮中心處警人員能實時的掌握車輛位置信息GPS統將有線、無線、GIS、數據庫資源管理等有機結合起來,從而完成車輛智能調度、管理、車輛定位、行駛導航等功能。3.建立城市公共安全信息管理系統風險管理城市公共安全管理的一個重要組成部分，對城市公共安全系統的各種風險管理必須建立一系列基礎數據庫并且應用網絡技術管理，所以對城市公共安全實行現代化的安全管理和制定城市公共安全規劃，必須建立城市公共安全管理系統。管理信息系統(MIS)主要包括對信息的收集、錄入，信息的存儲、信息的傳輸、信息的加工和信息的輸出五種功能。它把電子計算機、數據通信設備通過通信網絡把不同地域的信息處理中心聯結起來，共享網絡中的硬件、軟件、數據和通信設備等資源，加速信息的周轉，為管理者的決策及規劃的制定及時提供準確、可靠的依據。在現代化城市公共安全管理中，城市公共安全管理信息系統是信息綜合處理的樞紐，是公共安全信息