中國城鎮基本養老保險制度財務可持續性研究TheFinancialSustainabilityofUrbanBasicOldAgeInsuranceSysteminChina中國社科院世界社保研究中心CentreforInternationalSocialSecurityStudies(CISS),ChineseAcademyofSocialSciences(CASS)2016年●北京負責人：鄭秉文教授Dir.&Prof.:

ZhengBingwen2016年9月September20161中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024（一）背景介紹：中國城鎮基本養老保險制度改革三重任務疊加；ThehistoricalbackgroundofUrbanBasicOldAgeInsuranceSystemReform（二）問題表現：中國城鎮基本養老保險制度可持續性現狀的六個突出問題；Thefinancialsustainabilitystatusquoofbasicoldageinsurancesystem（三）

收支預測：2015-2050年中國城鎮基本養老保險制度運行的預測；Predictionoffundrevenuesandexpenditures：from2015to2050（四）經驗借鑒：歐盟國家公共養老金制度改革經驗；EUpublicpensionsystemreformanditsexperiences（五）政策建議：如何完善中國城鎮基本養老保險制度；PolicyproposalsonimprovingUrbanBasicpensioninsurancesystem研究報告基本框架：五個部分OverallFrameworkoftheproject:FiveParts2中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024（一）中國城鎮基本養老保險制度正處于待遇上調最快、財政補貼最多的歷史時期；Thepensionsystemisintheperiodofrisingpensionbenefitsandsubstantialfinancialsubsidies★1.待遇上調很快：2005-2015年過去11年內養老金連年上調，從未間斷，每年上調10%，全國人均退休金從2005年的每月714元提高到2014年的2100元，人均提高兩倍多；★From2005to2015,thepensiongrowthrateiskeeping10percent,whichmaketheaveragepensiongrowingfrom714Yuanpermonthin2005to2100Yuanpermonthin2014.★2.財政補貼最多：過去11年也是財政補貼最多和增長最快的歷史時期，從2005年的544億元，增加到2015年的4716億元，11年增加8.67倍。★Financialsubsidieshaverisedfrom54.4billionYuanin2005to471.6billionYuanin2015.一、中國城鎮基本養老保險制度改革背景ThehistoricalbackgroundofUrbanBasicOldAgeInsuranceSystemReform3中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024（二）中國城鎮基本養老保險制度處于三重任務疊加的巨大壓力之中；Urbanbasicpensionsystemisunderthegreatpressureofthreestackedtasks中國城鎮基本養老保險制度尚處于制度參數調整、制度結構改革、各子制度必須盡快建立的三項任務疊加和交織的巨大壓力之中；★“制度參數調整”包括：退休年齡繼續提高；降低社會保險費率；★systemparameteradjustment:Raiseretirementage；Reducecontributionrateofsocialinsurance；★“制度結構改革”指做實個人賬戶試點難以為繼，如何完善個人賬戶以優化結構；★structuralreformofpensionsystem:howtoimproveindividualaccounts；★盡快建立子制度是指機關事業單位養老保險深化改革、建立養老保險基金投資體制和正常待遇水平調整機制等；★Theestablishmentofsomesubsystems:thenormalpensionadjustmentmechanismandpensionfundinvestmentsystemneedtobesetupassoonaspossible；一、中國城鎮基本養老保險制度改革背景：三重任務疊加TheHistoricalBackgroundofUrbanBasicOldAgeInsuranceSystemReform4中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024（一）制度的收入能力低下

（Lowincomeabilityofpensionsystem）★制度激勵性不好導致繳費收入能力很弱，主要體現在：★Thenegativeincentiveofpensionsystem

●實際費率低于規定的法定繳費率

（actualcontributionrateislowerthanthestatutorycontributionrate）●費基小于真實費基(Thecontributionbaseissmallerthantherealcontributionbase)●用上一年社會平均工資作為核算基數(usetheaveragesocialwageoflastyearasaccountingbase)（二）抵御老齡化自動平衡機制缺位（Theabsenceofautomaticbalancemechanismtoresistagingpopulation）★DB型現收現付的社會統籌部分尚未建立起參數自動調節機制

★Theabsenceofautomaticadjustmentmechanisminthesocialpoolingsystem

★DC型完全積累制的個人賬戶計發月數表并未隨著預期壽命的變化進行動態調整★Thepensiondevisorintheindividualaccountsystemhasnotadjusteddynamicallywiththeincreasinglifeexpectancy二、中國城鎮基本養老保險制度可持續性現狀：六大突出問題TheFinancialSustainabilityStatusQuoofOldAgeInsuranceSystem5中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024

（三）社會統籌部分可持續性問題日益突顯Thesustainabilityofsocialpoolingisincreasinglyhighlighted★統籌層次低，成為吸入財政補貼不可估量的無底洞★Lowpoolinglevelrequireslargeamountoffinancialsubsidies；

★較低的統籌層次不利于建立基金投資體制

★Lowpoolinglevelcan’thelptosetupfundinvestmentsystem；

二、中國城鎮基本養老保險制度可持續性現狀：六大突出問題TheFinancialSustainabilityStatusQuoofOldAgeInsuranceSystem6中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024（四）個人賬戶制度設計存在先天缺陷Thebirthdefectsofindividualaccount

★個人賬戶設計上的天生缺陷，使其需要財政的間接兜底★Theindividualaccountcannotlivewithoutfinancialtransfer參保人提前死亡的，個人賬戶資產可以繼承，超過平均余命的長壽者可領取賬戶養老金直到死亡

iftheparticipantsdieearlier,thefundassetsintheindividualaccountcanbeinherited.Andiftheylivelongerthantheaveragelifeexpectancy,theycanreceivethepensionbenefitstodeath.

★個人賬戶長期以來難以做實

★Itisdifficulttofullyfundindividualaccount；2013年底，空賬規模已經達到30955億元，而做實賬戶僅為4154億元；Theemptyaccounthasreached3.09trillionYuanattheendof2013,andtherealaccountassetsare415.4billionYuan.

二、中國城鎮基本養老保險制度可持續性現狀：六大突出問題TheFinancialSustainabilityStatusQuoofOldAgeInsuranceSystem7中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024二、中國城鎮基本養老保險制度可持續性現狀：六大突出問題TheFinancialSustainabilityStatusQuoofOldAgeInsuranceSystem（五）管理體制不順影響制度的財務能力DisorderManagementSystemaffectsfinancialcapacity★養老保險費雙重征繳制度并存（稅務部門和社保經辦機構），導致收入不能到位★Thecoexistofdoublecollectionsystemleadstoinsufficientincome

（bythetaxauthoritiesorsocialinsuranceagencyorganizations)★社保經辦機構屬地化管理不利于提高統籌層次★socialinsuranceagencyorganizationsareadministratedbythelocaladministrators,whichreducetheefficiencyofthesystem（六）基本養老保險制度一支獨大財務壓力巨大workersputexcessiverelianceonthebasicoldageinsurancegovernedbythegovernment8中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮基本養老保險制度運行的預測PredictionandEvaluationtourbanbasicOldAgeInsuranceSystemOperation（一）基本假設/Hypothesis1.城鎮化率從2013年的53.7%逐步增長至2050年的75%。到2050年，人口城鎮化率達到峰值；Urbanizationratewillgraduallyincreasefromthe53.7percentto75percentin2050anditpeaksatthatpoint.2.GDP實際增長率由2014年的7.5%降至2050年的4.3%，財政收入占GDP的比例由2013年的22.7%逐步提高到2030年的25%后保持穩定，因此財政收入增長率從2014年的10.15%降至2050年的6.28%；AssumingtheactualGDPgrowthratewilldropfrom7.5%in2014to4.3%in2050.ItisforecastedandassumedthattheproportionoffiscalrevenueaccountingforGDPwillgraduallyincreasefrom22.7%in2013to25%in2030,andthenwillremainstableafterwards,fromwhich,itcanbecalculatedthatthefiscalrevenuegrowthratewilldropfrom10.15%in2014to6.28%in2050.3.在崗職工平均工資增長率從2014年的9.36%降至2050年的6.71%；Itiscalculatedandassumedthatthegrowthrateofaveragesalaryofstaffinpostwilldropfrom9.36%in2014to6.71%in2050.9中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮基本養老保險制度運行的預測PredictionandEvaluationtoUrbanbasicoldAgeInsurancesystemOperation（一）基本假設/Hypothesis4.個人賬戶記賬利率等于在崗職工平均工資增長率,將從2015年的10.01%下降到2050年的6.71%；ItisassumedthataccountinginterestrateofIndividualPensionAccountequalsthegrowthrateofaveragesalaryofstaffinpostinthepreviousyear,whichwilldecreasefrom10.01%in2015to6.71%in2050.5.從2018年開始提高退休年齡，女性與男性同時推遲退休年齡，女性工人每2年提高1歲，女性干部和所有男性職工每4年提高1歲，到2037年女性退休年齡為60歲、男性為65歲；Increasingtheretirementagefrom2018,todelaytheretirementageforfemaleandmaleatthesametime,increasetheretirementageoffemaleworkersby12monthsevery2years,andincreasetheretirementageoffemalecadresandallmaleworkersby12monthevery4years;by2037,theretirementageforfemalewillreach60yearsold,andtheretirementageformalewillbe65yearsold.6.賬戶基金制度累計結余的投資收益率為7%；AssumingrateofreturnofaccumulatedbalanceofUrbanBasicPensionsystemis7%.10中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮基本養老保險制度運行的預測PredictionandEvaluationtoUrbanbasicoldAgeInsurancesystemOperation（二）城鎮企業職工基本養老保險制度運行的預測Demographicsofenterpriseemployees’basicpensionsystem

★表1

2015-2050年城鎮職工基本養老保險制度撫養比預測年份201520182020202420302037204020452050撫養比1:3.11:3.41:3.61:3.71:3.41:2.91:2.61:2.41:1.8資料來源：精算團隊提供的數據。★Table1

DependencyRatioofenterpriseemployees’Pensionsystem（predictionvalue,2015to2050,%）年份201520182020202420302037204020452050DependencyRatio1:3.11:3.41:3.61:3.71:3.41:2.91:2.61:2.41:1.811中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮基本養老保險制度運行的預測FinancialSustainabilityPredictionofEnterpriseEmployees’BasicPensionSystem★基金收入：持續增加，2020年以前基金收入增長速度保持在14%左右，之后基金收入規模擴張速度放緩，占當期財政收入的比重從2020年的21.02%上升到2035年的23.87%，之后緩慢下降到2050年的22.97%。

★Revenue.Inthecalculationperiod,thefundrevenuewillkeepincreasing.Before2020,thegrowthrateoffundrevenuewillkeepat14%andthenthegrowthisslowdown.Fundrevenuewillaccountfor17%to24%ofhomochronousfiscalrevenue.Theratiowillincreasefrom21.02%in2020to23.87%in2035,andthengraduallydecreaseto22.97%in2050.★基金支出：

2030年之前，基金支出占當年財政收入緩慢上升，之后制度贍養率上升并處于高位，基金支出規模開始擴大，其占當期財政收入的比例快速上升到2050年的24.13%。★Expenditure.Fundexpenditureswillaccountfor13%~24%ofhomochronousfiscalrevenue.Before2030,theratioincreasegradually.Andthenthedependencyratioisatthehighlevel,thefundexpendituresbegintoexpandandtherationwillincreaseto24.13%in2050.12中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮基本養老保險制度運行的預測FinancialSustainabilityPredictionofEnterpriseEmployees’BasicPensionSystem

圖1

2015-2050年城鎮職工基本養老保險基金收支預測

資料來源：根據精算團隊提供的數據。Figure1FundRevenueandexpenditureofEnterpriseEmployee’sBasicPensionSystem13中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮基本養老保險制度運行的預測PredictionandEvaluationtoUrbanbasicoldAgeInsurancesystemOperation（三）機關事業單位基本養老保險制度運行的預測PredictionandEvaluationtoGOPI((governmentorgansandpublicinstitutions)PensionSystemOperation★表12015-2050年機關事業單位在職人員預測單位：萬人分類20152020202520302035204020452050在職人數3791.03791.03848.34121.44173.64210.64228.84220.7退休人數1628.31729.11799.71898.51971.12107.62308.02550.7資料來源：張盈華，《機關事業單位“名義賬戶”制養老保險及其長期財務可持續性分析》，載《開發研究》，2015年第3期，第8頁。

★Table1DemographicPredictionofGOPI（2015to2090,10thousand）20152020202520302035204020452050Staffinpost3791.03791.03848.34121.44173.64210.64228.84220.7Retirees1628.31729.11799.71898.51971.12107.62308.02550.7Source:ZhangYinghua,NotionalDefinedContributionPensionSystemofGOPIandAnalysisonitsLong-termFiscalSustainability,ResearchonDevelopment,NO.3,2015:p.8.14中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮基本養老保險制度運行的預測PredictionandEvaluationtoUrbanbasicoldAgeInsurancesystemOperation（三）機關事業單位基本養老保險制度運行的預測★表22015-2050年機關事業單位和企業的養老保險制度贍養率比較分類20152020202520302035204020452050機關事業43.045.646.846.147.250.154.660.4企業32.227.527.029.132.938.344.653.4結論：因機關事業單位招募條件較嚴格，要求應征者具備較高學歷水平，機關事業單位的內部贍養率明顯高于企業PredictionandEvaluationtoGOPI(governmentorgansandpublicinstitutions)PensionSystemOperation★Table2DependencyRatioofGOPIorUrbanEnterprisePensionsystem分類20152020202520302035204020452050GOPI43.045.646.846.147.250.154.660.4Enterprisesemployees32.227.527.029.132.938.344.653.4Conclusion：ThedependencyRatioofGOPIishigherthanenterprisesemployees’oldageinsurance.15中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮基本養老保險制度運行的預測PredictionandEvaluationtoUrbanbasicoldAgeInsurancesystemOperation(三)機關事業單位制度基金收支預測/PredictionandEvaluationtoGOPI★基金收入：持續增加，各年基金收入占當年財政收入比在4-6%之間。2050年之前，機關事業單位在編人數擴增，基金收入規模擴張速度較快，占當年財政收入的比例從4%升至5.5%；★Revenue.Inthecalculationperiod,thefundrevenuewillkeepincreasing,butthegrowthratewillincreasefirstandthendecrease.Thegrowthrateoffundrevenuewillbeconstantat7%between2040and2046,anditwilldecreaseto6.8%in2050(seeFigure2).Besides,fundrevenuewillaccountfor4%~6%ofhomochronousfiscalrevenue.Before2050,theratiowillrisefrom4%to5.5%,after2050,itwillriseslightlyfrom5.5%to6%,primarilyasaresultofexpectationthatthepermanentstaffofGOPIwillincreasefirstanddecrease.★基金支出：先減后增，各年基金支出占當年財政收入比在4-9%之間。在2035年之前，延退政策抑制領取待遇人數擴增的速度，基金支出占當年財政收入比重下降；2035年之后，延退過渡期結束，加之制度贍養率上升并處于高位，基金支出規模開始擴大；★Expenditure.Inthecalculationperiod,fundexpenditurewilldecreasefirstandthenincrease,whichwillaccountfor4%~9%ofthehomochronousfiscalrevenue.Thegrowthrateoffundexpenditurewillbeabout7%,andafter2034,theratewillincreasefrom8.1%in2034to11.4%in2041.Before2035,thedelayretirementpolicyrestrainsthegrowthinthenumberofbeneficiaries,andtheratiooffundexpendituretohomochronousfiscalrevenuedrops;after2035,thetransitionperiodofdelayretirementwillbeover,andthedependencyratiowillriseandremainhigh,thescaleofthefundexpenditurewillbeginto16中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮基本養老保險制度運行的預測PredictionandEvaluationtourbanbasicOldAgeInsuranceSystemOperation資料來源：根據精算團隊提供的數據繪制而成。

Figure2ThefundrevenueandfundexpenditureofGOPI(%)圖2機關事業單位基金收支預測(%)17中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024三、中國城鎮基本養老保險制度運行的預測PredictionandEvaluationtourbanbasicOldAgeInsuranceSystemOperation★歷史債務：即轉軌成本，是原有制度下所積累的養老金權益的折現值，包括“老人”的退休金和“中人”視同繳費的賬戶價值。各年分攤的歷史債務占當年財政收入的比重逐年下降，大約每10年下降一個百分點；★HistoryDebtsofthesystem.ThatisTransitionCostofpensionsystemwhichequalstothecurrentvalueofthepensionrightsandinterestsaccumulatedundertheoldsystem,includingtwopartsofthe“oldworkers”pensionexpenditureand“transitionworkers”pensionexpenditurewhichiscorrespondingtodeemedcontribution.Thehistorydebtswillbesharedyearbyyear,whichdeclinesbyonepercentagepointapproximatelyevery10year.

Table3

Theproportionof

historydebtsinhomochronousfiscalrevenue（in2015to2050,%）圖32015-2050年機關事業單位制度歷史債務占同期財政收入的比重18中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024樣本國家：德國、瑞典、法國和西班牙SampleCountries:Sweden、Germany、FranceandSpain（1）政府負責的DB制度待遇水平將合理下降PensionBenefitsofDBplanwillreducegradually（2）提高法定退休年齡，逐漸實現男女同齡退休Raiseretirementage,graduallyrealizingtheequalretirementageofmenandfemale（3）建立獎懲機制，通過懲罰提前退休、獎勵延遲退休，充分發揮人力資本作用。EstablishtheRewardsandPunishmentsMechanismlinkedwithlegalRetirementAge（4）運用精算技術修正制度參數，雙重約束下引入人口老齡化因子建立財務自我反饋機制，增強財務可持續EstablishFinancialBalanceMechanismviaintroducingtheagingpopulationfactor（5）發揮市場機制作用，逐步從單一的公共養老金制度模式向多層次養老保險制度體系邁進Makefulluseofmarketmechanismtopushthepensionsystemfromasinglemodetomultiple-levelpensionsystem

四、歐盟國家公共養老金制度改革的經驗借鑒EUPublicPensionSystemReformandItsExperiences19中國城鎮基本養老保險制度改革背景5/7/2024（1）降低社會保險費率，合理確定繳費基數Reducethecontri