多中心治理模式下的社會養(yǎng)老模式研究—以S社區(qū)為例目錄TOC\o"1-2"\h\u25096摘要 14362一、清遠市清城區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀 26654（一）清遠城區(qū)社會服務(wù)中心發(fā)展歷程 222886（二）清城區(qū)永安社區(qū)居家養(yǎng)老合作社項目 330675二、永安社區(qū)合作居家養(yǎng)老項目存在問題 51105（一）社區(qū)居家養(yǎng)老制度不完善 628279（二）社區(qū)居家養(yǎng)老內(nèi)容單一 727731（三）社區(qū)居家養(yǎng)老資金短缺 815432三、社區(qū)居家養(yǎng)老現(xiàn)存問題原因分析 813436（一）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策可操作性不強 81428（二）社區(qū)居家養(yǎng)老尚存在供需矛盾 920319（三）社工專業(yè)能力和職業(yè)化進程較低 1015417四、優(yōu)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對策 1121162（一）完善社區(qū)居家養(yǎng)老相關(guān)政策 111356（二）豐富社區(qū)居家養(yǎng)老項目內(nèi)容 129401（三）拓寬社區(qū)居家養(yǎng)老資金來源 135353五、結(jié)論 1415262參考文獻 15摘要隨著中國老齡化進程的不斷加快，我國養(yǎng)老形式越發(fā)嚴峻，養(yǎng)老壓力也逐漸增大，單一由家庭提供的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式與單一由政府或市場提供的養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)不能滿足日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，弊端逐漸顯露，選擇一條適合中國國情的養(yǎng)老服務(wù)提供路徑至關(guān)重要。為了探究與構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)新模式，本文采用文獻研究法，了解目前國內(nèi)外的相關(guān)研究現(xiàn)狀，采用了觀察法、訪談法等研究方法，引入了多中心治理的視角，通過對清城區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的調(diào)研與訪談，了解社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的實際運作模式、效果以及存在的問題，并在閱讀大量文獻的基礎(chǔ)上，構(gòu)建基于多中心治理理論的居家養(yǎng)老模式分析框架，參考社區(qū)居家養(yǎng)老概念、結(jié)合福利多元主義理論，對于案例進行分析，思考多中心模式下社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給的優(yōu)勢與現(xiàn)存問題，并提出優(yōu)化路徑，以期在我國的養(yǎng)老服務(wù)供給中，為多主體的協(xié)調(diào)與相互監(jiān)督提供借鑒意義。關(guān)鍵詞：多中心治理；社區(qū)居家養(yǎng)老；福利多元主義自20世紀90年代以來，中國的人口老齡化步伐逐步加快，1990年到2000年的十年間，65歲及以上老年人口占中國總?cè)丝诘谋戎貜?.56%上升至6.96%，人數(shù)從6299萬增加到了8811萬，目前中國已經(jīng)開始逐漸成為老年型國家，且根據(jù)預(yù)測，2040年我國65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤龑⒊^20%。同時，我國的老年人口高齡化趨勢逐漸強烈，目前我國80歲及以上高齡老人的增速是每年5%，預(yù)計到2040年將增加到7400多萬人。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展和人口老齡化程度的加深，養(yǎng)老服務(wù)的供求矛盾日益尖銳，人口老齡化問題亟待解決。為了緩解人口老齡化的壓力，中國政府積極發(fā)展老齡事業(yè)，成立了全國老齡工作委員會，目前已經(jīng)初步形成了政府主導(dǎo)、社會參與、全民關(guān)懷的老齡事業(yè)工作格局。在制度設(shè)計方面，國家確定了老齡工作的目標、任務(wù)并制定了基本政策，包括《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》和《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要》，明確將發(fā)展老齡事業(yè)納入經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見（國辦發(fā)[2020]52號）指出，促進養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展，有利于改善民生福祉，有利于促進家庭和諧，有利于培育經(jīng)濟發(fā)展新動能。一、清遠市清城區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀（一）清遠城區(qū)社會服務(wù)中心發(fā)展歷程清城區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心,是清城區(qū)9個居家養(yǎng)老服務(wù)點之一。隨著城市老齡化趨勢的加快,“空巢老人”和“病困老人”不斷增多,清城區(qū)以社區(qū)為主陣地,因地制宜在城鎮(zhèn)和農(nóng)村布局一批居家養(yǎng)老服務(wù)點,探索以“政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作”的居家養(yǎng)老服務(wù)模式,從瑣碎繁雜的衣食住行,到更高層次的健康娛樂生活,處處給予老年人無微不至的關(guān)懷。上門服務(wù),是清城區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心社工服務(wù)項目之一。“根據(jù)長者的需要,由經(jīng)過培訓(xùn)的服務(wù)人員、義工及專業(yè)社工通過上門或電話熱線為有需要的長者提供探訪、居家清潔、精神慰藉等服務(wù)。”據(jù)清城區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心主任劉振華介紹,除了上門服務(wù),該中心還開設(shè)有長者飯?zhí)谩⑷臻g照料、社交康樂、長者進修學(xué)堂等多項專業(yè)服務(wù),主要服務(wù)對象為鳳城街道下轄22個社區(qū)居委會和4個村改居社區(qū)的“三無”老人以及“空巢老人”。“居家養(yǎng)老服務(wù)此前在清遠基本是空白的。”清城區(qū)民政局副局長謝萬里表示,2013年10月開始運營的清城區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心,是全市首家居家養(yǎng)老服務(wù)中心,前期總投資250萬元,目前每年投入60萬元購買專業(yè)社工服務(wù)。“這些服務(wù)項目交給社會機構(gòu)做得更加專業(yè)。”與清城區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的“專一”相比,洲心的啟明和鳳城的西湖兩個中心社區(qū)的綜合服務(wù)中心,社區(qū)多元化服務(wù)項目之一便是長者及社區(qū)安老服務(wù)。其中,啟明社區(qū)的長者學(xué)堂服務(wù)備受老年人的歡迎,養(yǎng)生保健、綜合科普、語言文字、文娛美術(shù)……多元化的課程設(shè)置,讓老人在活動中老有所學(xué)、老有所樂、老有所教。周一到周五,西湖社區(qū)的家庭影院、生命律動、手工制作、音樂鑒賞、秋冬湯水糖水共賞、美食分享等興趣小組,日均服務(wù)老年人近60人。在社區(qū)開設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)中心之外,2014年以來,飛來峽高田社區(qū)、升平社區(qū),橫荷崗頭社區(qū),源潭鎮(zhèn)黃溪村委會4個街鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)站先后投入使用。目前,石角和龍?zhí)恋木蛹茵B(yǎng)老服務(wù)站正在建設(shè)中。愛灑桑榆晚,情暖夕陽紅。“按照‘先城市,后農(nóng)村’逐步推廣的方式,清城區(qū)爭取實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋。”在謝萬里看來,居家養(yǎng)老服務(wù)中心這個在家門口的“沒有圍墻的敬老院”,將成為清城區(qū)老年人繼敬老院養(yǎng)老、養(yǎng)老院養(yǎng)老之后,又一個主要的養(yǎng)老方式。（二）清城區(qū)永安社區(qū)居家養(yǎng)老合作社項目清遠市在提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中，清城區(qū)的永安社區(qū)從摸排本地區(qū)實際情況的基礎(chǔ)上出發(fā),借助有效的服務(wù)供給項目,融合養(yǎng)老服務(wù)和本地區(qū)的發(fā)展，通過整合社會資源，不斷豐富養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，打造特色服務(wù)體系，形成政府引導(dǎo)下多方參與的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)運作模式。永安社區(qū)在分析區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上建立“樂居”居家養(yǎng)老合作社項目和“樂治”睦鄰友好家園項目，利用基金會的支持及項目財政資金及募集資金，借助清城區(qū)社會服務(wù)中心，為社區(qū)內(nèi)有需求的老年群體提供長者探訪、便民理發(fā)、社區(qū)管家、健康加油、老年大學(xué)和孝益笑生日會等養(yǎng)老服務(wù)，打造“政府倡導(dǎo)，社工主導(dǎo)，居民參與，醫(yī)養(yǎng)支撐，社會助養(yǎng)”的居家養(yǎng)老新模式，具有市場運作、社會聯(lián)動、資源整合的特點。永安社區(qū)在開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實際過程中采取五社聯(lián)動的方式共同推進養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，其主要包括社區(qū)自治組織、社會服務(wù)平臺、社會資本、社區(qū)社會組織、社會工作者，由政府部門、社區(qū)居委會及街道社會服務(wù)中心進行引導(dǎo)，在服務(wù)過程中為老年群體提供最新動態(tài)信息，構(gòu)建各類主體參與共治的良好局面。政府引導(dǎo)清城區(qū)從整體上對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目進行統(tǒng)籌，搭建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺，調(diào)動社會各方力量參與，在服務(wù)項目具體的實施運作中給予針對性指導(dǎo)，最終對項目的實施效果進行考核，監(jiān)督過程中出現(xiàn)的不足并制定細則及時給予反饋，保障最終的實施效力。利用本地區(qū)的網(wǎng)格化管理架構(gòu)，全面摸排社區(qū)內(nèi)三無、高齡、空巢及失獨老人，在摸排的基礎(chǔ)上，確定該項目的首要受益人群為轄區(qū)內(nèi)60周歲以上生大病、殘疾、失能、經(jīng)濟困難老人和75周歲以上空巢獨居、孤寡老人，60周歲以上的普通老人也可以享受養(yǎng)老服務(wù);永安社區(qū)居家養(yǎng)老合作社的服務(wù)內(nèi)容多樣，通過對于社區(qū)內(nèi)受益社員生活照料、精神慰藉等需求的了解與分析，依托社會服務(wù)中心進行微服務(wù)設(shè)計、跟進，通過鏈接各類資源與微服務(wù)進行整合匹配，由此制定出個性化的服務(wù)菜單，提供的六項便民服務(wù)涵蓋了老人生活、娛樂的方方面面，為社內(nèi)社員提供“小而精”的個性化居家養(yǎng)老服務(wù)。清城區(qū)社會服務(wù)中心在永安社區(qū)開展居家養(yǎng)老合作社試點的基礎(chǔ)上，逐步輻射至其他社區(qū)，如清城區(qū)鳳城街道下轄22個村居、社區(qū)。社區(qū)共建為加強社會組織服務(wù)能力,增強自身建設(shè),推動其有序參與社區(qū)建設(shè)與服務(wù)，永安社區(qū)開展了“樂治”睦鄰友好家園項目，將樞紐型和服務(wù)型社會組織都貫通到養(yǎng)老服務(wù)中來，實現(xiàn)了社會組織和群眾需求的有效對接。通過便民服務(wù)站、老年大學(xué)等平臺吸引居民們主動關(guān)注和了解社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)，引導(dǎo)熱心居民參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)活動，以微服務(wù)的方式挖掘居民志愿者、孵化社區(qū)社會組織，承接居家養(yǎng)老合作社菜單式服務(wù)。通過培育本地區(qū)社會組織，既可以針對性地開展養(yǎng)老服務(wù)，又推進了社會力量分擔(dān)政府職能，還提高了老年群體對非政府組織開展服務(wù)活動的認同度。居民參與永安社區(qū)居家養(yǎng)老合作社下設(shè)有四支志愿者隊伍，分別是康樂暖夕陽、鄰里幫幫團、愛之翼、和便民服務(wù)社，康樂暖夕陽對主要負責(zé)定期舉辦老人們的集體生日會和祝福送到家活動；愛之翼負責(zé)日常、周末和節(jié)假日的長者探訪工作；鄰里幫幫團為老人們的健康服務(wù)提供支持，包括健康監(jiān)測、健康理療、健康講座和派送愛心豆?jié){；便民服務(wù)社擔(dān)任著社區(qū)管家的職責(zé)，日常負責(zé)定點維修、家政清潔、宜居宜室以及便民理發(fā)等，四支隊伍分工各不相同，目前共有志愿者62名，打造了永安社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的閃光點。公眾是公共部門的服務(wù)對象，在治理的過程中扮演著多重角色，對于服務(wù)可以起到良好的監(jiān)督作用。永安社區(qū)采取了“以老助老”的服務(wù)模式，建立“鄰里幫幫團”，本著健康“60+”幫扶“80+”的理念招募志愿者，與社區(qū)內(nèi)的特殊老人結(jié)對開展鄰里關(guān)懷，其中一部分低齡老人屬于剛退休人員，有時間、精力，且有生活的經(jīng)濟保障，可與高齡老人更好溝通，為他們提高較多方面的服務(wù)，這些服務(wù)包括為高齡老人包餃子、給殘疾人送餐并在過年時為他們提供營養(yǎng)品等，疫情防控期間也專門組織了上門活動，去高齡老人家中查看情況。這種抱團養(yǎng)老的形式一方面實現(xiàn)了對老年人資源進行再利用，讓社區(qū)內(nèi)有余力的老年人充分實現(xiàn)了自身價值，提升了社會責(zé)任感，同時和大學(xué)生志愿者相比，社區(qū)內(nèi)的老年人們互相熟悉，在提供基本服務(wù)之外有很多共同話題，也更能帶動其他老人參與社區(qū)活動，最大程度上利用了社區(qū)資源、節(jié)省了成本。二、永安社區(qū)合作居家養(yǎng)老項目存在問題通過對清遠市永安社區(qū)的社區(qū)老年人進行問卷調(diào)查，并對其中代表性老年人、老年人家屬及政府工作人員、社區(qū)服務(wù)人員進行了訪談，結(jié)合對永安社區(qū)居家養(yǎng)老目前已經(jīng)實行的措施、方案和其他資料的收集、分析等，認為永安社區(qū)在社區(qū)居家養(yǎng)老方面存在著以下的不足之處：社區(qū)居家養(yǎng)老制度不完善、社區(qū)居家養(yǎng)老內(nèi)容單一、社區(qū)居家養(yǎng)老資金短缺。（一）社區(qū)居家養(yǎng)老制度不完善與我國許多其他地方具有同樣的問題，即社區(qū)居家養(yǎng)老制度還不夠完善，具體表現(xiàn)在如下方面：（一）宣傳制度不夠完善。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前社區(qū)中的老年人獲得養(yǎng)老服務(wù)信息的主要渠道是從熟人介紹渠道，在進一步的訪談中發(fā)現(xiàn)，他們中很少有人知道可以通過什么正規(guī)渠道了解養(yǎng)老服務(wù)信息，并且他們中有一部分人完善不知道社區(qū)居家養(yǎng)老，這表明，傳遞社區(qū)居家養(yǎng)老相關(guān)信息的渠道尚未建立，例如：社區(qū)服務(wù)網(wǎng)站；二是缺乏信息的宣傳力度，即便目前社區(qū)已經(jīng)采取了一些養(yǎng)老服務(wù)措施，但是并沒有很好地傳遞給社區(qū)居民，或者說是社區(qū)的老年人。我是有一次在小區(qū)里散步，看到了小區(qū)里貼的宣傳單，才了解到的，自己年紀大了，不經(jīng)常出門，女兒天天上班，和我們不住同一個小區(qū)，也沒時間關(guān)心小區(qū)里的事情，要不是聽別人說，知道的肯定更晚。（訪談?wù)撸菏朽]政營業(yè)廳退休工人何**）（二）扶持制度不夠完善。主要表現(xiàn)在以下方面：一是其他主體參與社區(qū)居家養(yǎng)老的政策不夠完善，雖然當(dāng)?shù)卣雠_了一些鼓勵多主體如社會養(yǎng)老機構(gòu)參與的政策，但是政策的落地配套措施仍然有待完善，政府層面的政策雖然已經(jīng)制定，但是社區(qū)的實際情況，并沒有出臺適應(yīng)本社區(qū)的規(guī)章制度。二是對于家庭而言，承擔(dān)了養(yǎng)老的職責(zé)，但是對家庭經(jīng)濟困難的家庭仍需加大扶持力度，對于老年人患有需要專業(yè)指導(dǎo)的病癥，需要社區(qū)制定定期的回訪、培訓(xùn)制度，協(xié)助家庭做好老年人的養(yǎng)老工作。（三）法律制度不夠完善。老年人權(quán)益和老年社區(qū)建設(shè)的法律還不夠完善，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國國情，從宏觀方面制定各種法律及政策，做長期的立法規(guī)劃。如社區(qū)居家養(yǎng)老項目在用地申請、用房優(yōu)惠、稅費減免等方面享受的優(yōu)惠很有限，社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施和項目與城市共建不配套、社區(qū)居家養(yǎng)老管理不規(guī)范、實施難度大等問題仍未得到有效解決。三是不同社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)的收費方式、標準、質(zhì)量、從業(yè)人員素質(zhì)等方面參差不齊，需進一步規(guī)范。盡管這幾年政府也出了一些政策，但遇到實際問題還是很難解決，就像申請用地，現(xiàn)在房地產(chǎn)發(fā)展那么快，政府把地賣給他們能掙很多錢，社區(qū)居家養(yǎng)老更多是公益性的，還有各種審批手續(xù)，麻煩得很。（訪談?wù)撸菏薪üぜ瘓F退休黨員丁**）（二）社區(qū)居家養(yǎng)老內(nèi)容單一根據(jù)馬斯洛需求層次理論，社區(qū)居家養(yǎng)老提供的服務(wù)項目更傾向于滿足生理及安全等低層次的需求，而往往忽視了歸屬與愛、自我實現(xiàn)等更高層次的需求。通過實地訪談發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居家養(yǎng)老存在設(shè)施不足、服務(wù)項目單一、水平過低等問題，造成社區(qū)老年人的養(yǎng)老服務(wù)供給不足、供需不匹配等問題，在日常照料服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)及文化娛樂活動上的不足具體如下：（一）日常照料服務(wù)：大部分社區(qū)居家養(yǎng)老中都包含了送餐配餐、衣物清洗、家政清掃、日間照料等基本養(yǎng)老服務(wù)項目，但缺乏個人衛(wèi)生、應(yīng)急援助、室外無障礙改造、出行陪護等更靈活、更人性化的日常照料服務(wù)。此外，社區(qū)照護設(shè)施處于嚴重不足的狀態(tài)，雖然也設(shè)置了照護設(shè)施，但未從老年人的需求出發(fā)，造成很多設(shè)備閑置，使用率很低。生活方面的服務(wù)提供得比較多，年齡大的、身體狀況差的、不和子女一起住的老年人對這方面的需求也比較多。目前社區(qū)提供的也就是掃掃地、洗洗衣服、做做家務(wù)這些簡單的養(yǎng)老服務(wù)。由于人手不夠，像陪散步、陪聊天、康復(fù)治療等這些需求少的服務(wù)，目前很難提供。（訪談?wù)撸篈街道社區(qū)副主任王*）（二）醫(yī)療保健服務(wù)：大多數(shù)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站只能提供基本的醫(yī)療服務(wù)，盡管這些服務(wù)能夠滿足身體狀況良好的老年人需求，但對于高齡、獨居、失能失智的老年人是遠遠不夠的，受衛(wèi)生站簡陋的設(shè)施及醫(yī)護人員水平限制，患病的老年人很難實現(xiàn)就近就醫(yī)的愿望。而陪同就醫(yī)、專業(yè)義診、協(xié)助轉(zhuǎn)院等醫(yī)療保健服務(wù)的成本過高，很難實現(xiàn)，最終造成看病難的問題。我媽常年臥床不起，說是上門服務(wù)，每周來兩次，也就是簡單的測測血壓，做一些簡單的按摩，進一步的治療也無法提供，想咨詢什么或者突然不舒服，護理員也沒辦法及時趕到，最后弄得可有可無，還要感恩戴德的。（訪談?wù)撸菏幸苿庸?*分公司職員沈**）（三）文化娛樂服務(wù)：文化娛樂設(shè)施中，雖然建立了老年活動室、活動廣場等設(shè)施，但是通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一方面缺乏教老年人使用設(shè)施的專業(yè)人士或具體的操作指導(dǎo)，另一方面，社區(qū)也很少開展針對老年人的集體活動，棋牌室利用率高一些外，很多設(shè)施閑置，同一社區(qū)的老年人之間缺乏溝通，更別提互幫互助了。社區(qū)建設(shè)之初受土地資源緊缺的限制，對休閑娛樂區(qū)的建設(shè)不重視，致使后期體育鍛煉設(shè)施不夠用的現(xiàn)象。我爸身體狀況還不錯，平時可以照顧自己，我們就住在附件的小區(qū)，但是工作也比較忙，下了班還要輔導(dǎo)兒子做作業(yè)，陪伴他的時間就很少。他經(jīng)常去社區(qū)里的老年活動室，和其他老年人一起聊聊天、下棋，如果能再多組織一些老年人的活動，那就更好了。（訪談?wù)撸航煌ㄟ\輸管理局**分局書記周**）（三）社區(qū)居家養(yǎng)老資金短缺對外，社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展資金來源主要是政府財政補貼，盡管近年來政府對社區(qū)居家養(yǎng)老的投入力度增大，但仍未改變社區(qū)居家養(yǎng)老資金短缺的囧狀，服務(wù)補貼標準偏低，社會捐贈等其他資金來源數(shù)量少、不持久；對內(nèi)，由于老年人都有為子女存錢的習(xí)慣，加上社區(qū)居家養(yǎng)老應(yīng)該是福利性的、無償性的片面觀點，造成社區(qū)居民購買社區(qū)居家養(yǎng)老的意愿不是很高，社區(qū)居家養(yǎng)老收入面臨難以彌補成本的困境，缺乏充沛資金的后盾，既不利于社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，也不利于老年人獲取養(yǎng)老服務(wù)資源，出現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施不足、服務(wù)水平偏低的現(xiàn)象也不足為奇了，如醫(yī)療設(shè)施落后、休閑娛樂設(shè)施不足、從業(yè)人員素質(zhì)低、流動性大等問題層出不窮。社區(qū)居民對政府改進社區(qū)居家養(yǎng)老的期望，呼聲最高的是加大社區(qū)居家養(yǎng)老的財政支持，從而改善基礎(chǔ)設(shè)施，就是最好的印證。三、社區(qū)居家養(yǎng)老現(xiàn)存問題原因分析針對清遠市永安社區(qū)在社區(qū)居家養(yǎng)老方面存在著社區(qū)居家養(yǎng)老制度不完善、服務(wù)內(nèi)容單一、服務(wù)資金短缺、服務(wù)人員不足、服務(wù)水平不一等問題，原因分析具體如下：我國社區(qū)居家養(yǎng)老仍處于初期階段；社區(qū)居家養(yǎng)老存在供需矛盾；多元主體的參與機制尚未形成；社區(qū)居家養(yǎng)老人才體系尚未建立；社區(qū)居家養(yǎng)老監(jiān)督體系尚未健全。（一）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策可操作性不強目前我國關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策多為倡導(dǎo)性政策，以社區(qū)圍繞自身的特點和能力構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為指導(dǎo)原則，沒有具體可操作性的基本建設(shè)標準和基本指導(dǎo)方案。特別是清遠市永安社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)正處于發(fā)展的起步階段，作為西部地區(qū)沒有可供參考的樣板社區(qū)進行學(xué)習(xí)。同時，在探索構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系過程中，永安社區(qū)作為一個基層組織，沒有政策制定甚至方案制定的權(quán)限，當(dāng)前的政策對于社區(qū)建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)猶如盲人摸象。就如社區(qū)書記所言：“到底建一個什么標準的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，開展一些什么必須的服務(wù)內(nèi)容，沒有具體的文件有具體的參照給我們，我們也只能先自己摸著石頭過河。”還有受訪者表示：“我們也擔(dān)心自己付了錢享受不到該享受的養(yǎng)老服務(wù)，還陷入投訴無門的窘境，希望政府部門能夠嚴格審查養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營資質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量。”根據(jù)與社區(qū)書記的訪談，我們也展開了調(diào)查，雖然政府針對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)以提出較多政策，但對社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)具體要求占比較低，并未形成系統(tǒng)化的具體政策要求。永安社區(qū)養(yǎng)老中心的管理人員透露：“上一個運營這個社區(qū)養(yǎng)老中心的公司經(jīng)營不善破產(chǎn)后，老人之前在社區(qū)養(yǎng)老中心的充值的錢也就無從索回，哪怕現(xiàn)在換了另一個公司接手，很多老年人就再也不信任這個社區(qū)養(yǎng)老中心了。”經(jīng)歷這一事件之后，周邊居民對于養(yǎng)老機構(gòu)的信心跌至冰點，直到現(xiàn)在都沒有明顯的好轉(zhuǎn)。很顯然，這一事件是對于永安社區(qū)養(yǎng)老中心在業(yè)務(wù)拓展方面的重大打擊。從這個事件可以看出，永安社區(qū)養(yǎng)老中心正因為缺乏了政策指導(dǎo)方案，沒有一套明確的服務(wù)質(zhì)量標準，導(dǎo)致公司倒閉之后老年人的錢沒有渠道退回，也得不到一個合理的解決方案，陷入了投訴無門的窘境。此外，根據(jù)政府購買的基本政策邏輯，社會組織作為服務(wù)的供給主體，政府對于其服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)效果需要設(shè)計出一套完善的評估機制張麗艷,鄧晰文.社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)政策文本量化研究[J].生產(chǎn)力研究,2021(04):84-88.。但就目前清遠市現(xiàn)有的政策文本而言，評價性的政策工具相對較少，社會組織提供的養(yǎng)老服務(wù)基本處于缺乏官方正式監(jiān)督和評估的狀態(tài)，其服務(wù)的質(zhì)量得不到實質(zhì)性的保證。在此情況下，充分發(fā)揮社會組織養(yǎng)老服務(wù)功能的政策目標也難以實現(xiàn)。綜上所述，清遠市對政策可操作性的重視程度不高，目前并沒有建立健全政策基本建設(shè)標準和基本指導(dǎo)方案。張麗艷,鄧晰文.社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)政策文本量化研究[J].生產(chǎn)力研究,2021(04):84-88.（二）社區(qū)居家養(yǎng)老尚存在供需矛盾社工技能不足的同時，還需要進一步完善社工專業(yè)服務(wù)體系。但大多數(shù)沒有受過社會工作方面的高等教育。在服務(wù)方面，他們的專業(yè)技能很差。老年人的服務(wù)主要是日托和庇護所，不能滿足老年人的精神需求；城市養(yǎng)老中的社會工作應(yīng)該從老年人、醫(yī)療保健。社會工作者和其他工作者的眼光沒有區(qū)別，有關(guān)部門也沒有制定空置老人的就業(yè)計劃。社會工作者可以幫助他們解決問題，這對社會工作者的專業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。鑒于地方社區(qū)和社會機構(gòu)應(yīng)采取某些方法大力傳播社會工作知識；而更多的人應(yīng)該正確認識社會工作的主題；鑒于社會工作的概念應(yīng)該得到承認；重申社會工作的專業(yè)價值，澄清社會工作者和志愿者之間的重大差異，這有助于促進社會工作的逐步發(fā)展。（三）社工專業(yè)能力和職業(yè)化進程較低社區(qū)養(yǎng)老中心作為當(dāng)今我國現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系中的重要組成部分,提升其運營的市場化水平同樣是激發(fā)其活力的核心要求，使其有足夠資金運營社區(qū)養(yǎng)老中心\o"王秀貴,馬開劍.我國城市社區(qū)養(yǎng)老對策[J].人民論壇,2012(2):124-125."王秀貴,馬開劍.我國城市社區(qū)養(yǎng)老對策[J].人民論壇,2012(2):124-125.。現(xiàn)階段社區(qū)養(yǎng)老出現(xiàn)發(fā)展緩慢、推廣不足，重要的因素是活動資金的缺乏、資金來向單一，運營管理市場化水平低，缺少完善的競爭體系等方面。通過碧海街道辦事處詢問及官方數(shù)據(jù)調(diào)查，整理近幾年清遠市永安社區(qū)養(yǎng)老資金構(gòu)成如表4.6\o"王秀貴,馬開劍.我國城市社區(qū)養(yǎng)老對策[J].人民論壇,2012(2):124-125."王秀貴,馬開劍.我國城市社區(qū)養(yǎng)老對策[J].人民論壇,2012(2):124-125.表4.6近幾年清遠市永安社區(qū)養(yǎng)老資金構(gòu)成資金來源年份財政撥款福彩金服務(wù)中心入駐公司投資實際收款實際支出盈利狀態(tài)2016年10萬元5萬元5萬元20萬元22萬元虧損2017年15萬元7萬元5萬元27萬元29萬元虧損2018年20萬元10萬元5萬元35萬元23萬元盈利2019年20萬元12萬元10萬元42萬元33萬元盈利從清遠市永安社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金來源情況看，主要來源于政策項目撥款、福彩金投入以及服務(wù)中心入住公司投資，其中政策項目撥款和福彩金投入一般來說隨意性較大，取決于上級部門的重視度。政府對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資金投入很多都是“一次性”的,并沒有較好的可持續(xù)性資金來源保障。對于公司有限的投資，難以支撐社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的整體運營。通過與日間照料中心的管理人員交流了解到，因為來的老年人并不多，近年來該日間照料中心處于虧損狀態(tài)，目前又沒有資金進行服務(wù)升級和人員招募，因此處于關(guān)停狀態(tài)。另外，營養(yǎng)餐作為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心策劃時最為重視的項目，但是因為營養(yǎng)餐成本與老年人的承受能力不一致，加之缺乏政府的政策補貼，也已經(jīng)開始困難重重，導(dǎo)致這里的廚師本月已經(jīng)換了三次。可以說，由于缺乏資金支持，導(dǎo)致社區(qū)無論是服務(wù)人員質(zhì)量還是配套設(shè)施都得不到有效的升級，嚴重阻礙了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)活動的進一步推廣。加之清遠市永安社區(qū)并未建立專項的資金管理部門，因此很少能夠借助于社會捐贈等形式籌措資金。僅借助于政府的政策專項資金扶持，不足以形成較好的社區(qū)養(yǎng)老范服務(wù)效果。甚至由于社區(qū)服務(wù)中心的經(jīng)費緊缺,導(dǎo)致有的項目因為缺乏資金而被迫停止。四、優(yōu)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對策（一）完善社區(qū)居家養(yǎng)老相關(guān)政策面對我國老齡化日益嚴重的現(xiàn)狀，社區(qū)居家養(yǎng)老的健康發(fā)展，離不開法律制度及政策規(guī)章的規(guī)范與引導(dǎo)，無規(guī)矩不成方圓，只有對社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展加以規(guī)范和健全，加快政府職能轉(zhuǎn)變，才是提升社區(qū)居家養(yǎng)老的首要前提。（一）完善社區(qū)居家養(yǎng)老宣傳制度。一是建立社區(qū)服務(wù)網(wǎng)站，為社區(qū)居民提供了解社區(qū)居家養(yǎng)老信息的正規(guī)渠道，同時提高信息傳遞的效率，加大宣傳的力度；二是通過在社區(qū)印發(fā)單頁、海報、橫幅等，促進社區(qū)居家養(yǎng)老優(yōu)勢的發(fā)揮及政策優(yōu)惠普及度的提高；三是利用新聞媒體、微信微博等多樣化的宣傳媒介，提高居民對社區(qū)居家養(yǎng)老的了解、認可。（二）完善社區(qū)居家養(yǎng)老扶持制度。一是完善社會養(yǎng)老機構(gòu)、志愿者等其他主體參與社區(qū)居家養(yǎng)老的政策，根據(jù)社區(qū)的實際情況，制定針對性的政策落地配套措施，并出臺適應(yīng)本社區(qū)的規(guī)章制度，精簡行政審批環(huán)節(jié)，進一步放寬市場主體準入條件；二是加大對經(jīng)濟困難家庭的扶持力度，對于老年人患有需要專業(yè)指導(dǎo)的病癥，制定社區(qū)定期的回訪、培訓(xùn)制度，協(xié)助家庭做好老年人的養(yǎng)老工作。三是健全市場力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的激勵機制，在稅收、信貸、物業(yè)等多方面給予政策優(yōu)惠，盤活市場主體在社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化進程中的應(yīng)有作用。（三）完善社區(qū)居家養(yǎng)老法律制度。一是政府需完善老年人權(quán)益保障法，弘揚中華民族敬老、養(yǎng)老的美德，促進老年事業(yè)發(fā)展，為實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂提供法律保障。二是完善老年社區(qū)建設(shè)的法律，從我國實際國情出發(fā)，制定長期的社區(qū)居家養(yǎng)老立法規(guī)劃。如社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施用地、用房優(yōu)惠政策、減征或免征相關(guān)稅費等，實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施、項目與城市公建相配套，規(guī)范社區(qū)居家養(yǎng)老項目建設(shè)與運營管理。三是建立社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)監(jiān)督機制，對社區(qū)居家養(yǎng)老的收費方式、標準、質(zhì)量評估、從業(yè)人員素質(zhì)等方面進行監(jiān)督，促進我國社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的成熟與定型，同時保護老年人合法權(quán)益。（二）豐富社區(qū)居家養(yǎng)老項目內(nèi)容當(dāng)前的社區(qū)居家養(yǎng)老運作模式主要是由政府自上而下主導(dǎo)的，因此，在設(shè)計養(yǎng)老服務(wù)項目時，考慮更多的是政府績效評估結(jié)果，最終難免忽視老年人的實際需求，淪為面子工程，不僅浪費社區(qū)居家養(yǎng)老資源，也造成老年人社區(qū)居家養(yǎng)老滿意度不高的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)變社區(qū)居家養(yǎng)老需求的思想，根據(jù)老年人的實際需求設(shè)計社區(qū)居家養(yǎng)老項目、豐富社區(qū)居家養(yǎng)老內(nèi)容，并為他們提供免費或負擔(dān)得起的各種社區(qū)有養(yǎng)老服務(wù)。首先，生活照料方面。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步，人們的基本物質(zhì)生活得到滿足的同時，老年人對生活照料類社區(qū)居家養(yǎng)老需求也日益多元化，社區(qū)為積極應(yīng)對老年人多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，除提供送餐配餐、家政清掃、日間照料等服務(wù)外，還應(yīng)豐富生活照料服務(wù)內(nèi)容，提供上門做飯、應(yīng)急援助、室內(nèi)外無障礙改造、定期探訪、出行陪護、代辦代繳、服務(wù)中介咨詢等服務(wù)項目，甚至“私人定制”類服務(wù)也能滿足。其次，健康保健方面。許多老人不與子女同住，而是選擇獨自在家中生活。老年人的身體功能下降，容易生病并延誤治療。在這方面，社區(qū)應(yīng)建立社區(qū)老年人健康檔案，并根據(jù)老年人的年齡，身體情況和健康狀況及時更新健康檔案，并定期開展的老年人身體檢查和醫(yī)療保健免費咨詢活動。對于行動不便的老人，他們還可以提供上門體檢、陪同就醫(yī)、康復(fù)指導(dǎo)，醫(yī)療設(shè)備租賃等服務(wù)，并及時診斷一些潛在疾病，做到早發(fā)現(xiàn)早治療，并通過簽約醫(yī)生、遠程醫(yī)療、社區(qū)與醫(yī)院合作等方式保障老年人的健康。最后，精神慰藉方面。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，老年人精神方面的需求是較高層次的需求，也是日常生活中比較容易忽視的社區(qū)居家養(yǎng)老需求。由于家庭規(guī)模的縮小，子女工作繁忙，陪伴父母的時間有限，老年人自身身體狀況的變差，社交活動也相應(yīng)減少，難免感到孤單無助，有些老年人甚至患上了阿爾茨海默病，社區(qū)及政府應(yīng)重視精神文化設(shè)施及精神文化產(chǎn)品的開發(fā)與投資，比如通過興辦社區(qū)老年大學(xué)、老年培訓(xùn)班，發(fā)展老年人的特長愛好，實現(xiàn)以愛好會友，促進老年人社交；通過與旅行社合作舉辦老年旅行，讓老年人能夠走出社區(qū)走進大自然，預(yù)約心情；通過修建老年人健身房，促進老年人強身健體，豐富老年養(yǎng)老生活，同時提供法律咨詢援助、心理咨詢疏導(dǎo)等服務(wù)，讓老年人能夠借助社區(qū)平臺豐富老年生活、愉悅心情、促進自我發(fā)展。（三）拓寬社區(qū)居家養(yǎng)老資金來源根據(jù)福利多元主義理論，社會福利應(yīng)由政府、市場、家庭和社會組織等多種主體共同提供，社區(qū)居家養(yǎng)老的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展也不例外。作為前期投資大、回報周期長的典型，社區(qū)居家養(yǎng)老在建設(shè)初期需要大量的資本投資，面對資金不足的困境，社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施難免跟不上老年人的需求，不僅不利于社區(qū)居家養(yǎng)老活動場所及設(shè)施的建設(shè)，而且也不利于提高社區(qū)居家養(yǎng)老的質(zhì)量與水平，更不利于社區(qū)居家養(yǎng)老滿意度的提高。面對這種現(xiàn)實困境，單憑政府的力量是無力回天的，建立社會籌資為主、財政資助為輔、多方出資的資金籌措機制，通過財政補貼、減免稅費等方式，積極鼓勵市場主體、家庭、非政府組織參與到社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展中，吸引社會資本加入到促進社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展中，拓寬社區(qū)居家養(yǎng)老資金來源。于此同時，“服務(wù)”優(yōu)先，“各方”聚力，構(gòu)建多元化的合作機制，強化資金統(tǒng)籌運作。社區(qū)居家養(yǎng)老歸屬于社會保障，采取積極措施健全社區(qū)居家養(yǎng)老保險機制，吸引社會資本注入社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展中。社區(qū)居家養(yǎng)老的行業(yè)特點決定了，單純依靠市場的自我調(diào)節(jié)，企業(yè)投資社區(qū)居家養(yǎng)老行業(yè)的意愿并不高，因此，應(yīng)根據(jù)我國國情，適時出臺社區(qū)居家養(yǎng)老資金統(tǒng)籌政策，建立社會養(yǎng)老服務(wù)基金，將社區(qū)居家養(yǎng)老部分項目納入社保范圍，以政府財政補貼兜底的形式打消企業(yè)的顧