第四章中國的環境管理制度第一節環境管理體系的根本框架第二節中國環境管理的機構設置第三節中國環境管理的投融資第四節中國環境管理的老三項制度第五節中國環境管理的新五項制度環境管理的根本框架中國環境管理的機構設置中國環境管理的環境投資中國環境管理的政策手段環境影響評價* 三同時制度排污收費制度 環境保護目標責任制城市環境綜合整治定量考核制度*排污許可證制度污染集中控制制度污染限期治理制度第四章主要內容環境管理的根本框架中國環境管理的機構設置中國環境管理的環境投資今天的內容一、環境管理的根本框架環境管理體系的根本框架〔3I體系〕：機構設置institutesetting政策手段policyinstrument環境投資environmentinvest中國同樣重視環境管理體制建設，現在已經建立起由全國人民代表大會立法監督，各級政府負責實施，環境保護行政主管部門統一監督管理，各有關部門依照法律規定實施監督管理的體制。?中國的環境保護?白皮書二、中國環境管理的機構設置〔體制〕全國人民代表大會設有環境與資源保護委員會，負責組織起草和審議環境與資源保護方面的法律草案并提出報告，監督環境與資源保護方面法律的執行，提出同環境與資源保護問題有關的議案，開展與各國議會之間在環境與資源保護領域的交往。一些省、市人民代表大會也相應設立了環境與資源保護機構。人大國務院環境保護委員會由國務院有關部門的領導成員組成，是國務院環境保護工作的議事和協調機構。其主要任務是：研究和審議國家環境保護與經濟協調開展的方針、政策和措施，指導并協調解決有關的重大環境問題，監督檢查各地區、各部門貫徹執行環境保護法律法規的情況，推動和促進全國環境保護事業的開展。省、市、縣人民政府也相應設立了環境保護委員會。國務院環委會國家環境保護總局是國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理。省、市、縣人民政府也相繼設立了環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。目前，中國縣級以上環境保護行政主管部門有2500多個，從事環境行政管理、監測、監理、統計、科學研究、宣傳教育等的總人數達8.8萬人。國家環境保護總局中國各級政府的綜合部門、資源管理部門和工業部門也設立了環境保護機構，負責相應的環境與資源保護工作。中國多數大中型企業也設有環境保護機構，負責本企業的污染防治以及推行清潔生產。目前，各部門和企業的各類環境保護人員已達20多萬人。多部門的參與例1：圖1中國水污染防治管理機構示意圖部門水污染防治水資源保護環保部門擬訂有關水污染防治政策、法規、規章和標準，并統一監督執行；統一負責水環境質量監測、水污染源監測以及相關的監測信息發布等；排污收費；制定污水處理廠收費政策水利部門審定水域納污能力，提出限制排污總量的意見。納污河和入河口，審定水域納污能力，提出限制排污總量意見。統一管理水資源，擬定水資源保護規劃，監測江河湖泊水量、水質。發布國家水資源公報。組織實施取水許可證制度和水資源費征收制度，水量分配；工程給水，組織和管理重要水利工程；節水政策，編制節約用水規劃，制定有關標準，組織、指導和監督節約用水工作。表1：各部門在水污染防治和水資源管理方面有相互關聯的職責部門水污染防治水資源保護建設部門工業污水進入城市污水管網城市處理廠規劃、建設和運營飲用水管理；需要取水許可證，城市用水；城市供水；城市節水管理。農業部門面源污染控制農業水源地保護；農業用水取水管理農業用水、節水國土資源地下水資源管理林業部門生態用水林業水源涵養林地保護交通部門水運環境管理水運污染經貿部門水污染防治的產業政策工業用水取水管理；工業用水；工業節水財政部門排污收費政策和資金管理；處理廠收費政策參與擬定水資源費收費標準水價綜合部門排污收費政策污水處理廠收費政策水價表1

續表環境管理的社會參與公眾參與環境保護NGO參與環境專家政協參與〔環境保護統一戰線？〕其它社會力量〔婦女與環境？〕公共領域環境管理環境管理的全社會參與：政府、企業和公眾〔理論探討〕政府行為企業行為公眾行為圖2環境管理的三大行為主體政府是整個社會人類可持續開展行為的領導者和組織者，也是各國政府間沖突、協調的處理者和發言人。政府能否妥善處理政府、企業和公眾的利益關系，并通過自己的行為〔政策和目標〕把企業和公眾行為有效地組織起來，以環境管理和可持續開展思想、目標為前提形成和諧的社會行動，對環境管理及可持續開展的實現起著決定性的作用。企業是各種產品的主要生產者和供給者，是各種自然資源的主要消耗者，同時也是社會物質財富積累的主要奉獻者。因此，企業的行為是否符合環境管理和可持續開展的要求，對一個區域、一個國家乃至全人類的可持續開展有著重大的影響。公眾包括個人與各種社會群體。他們是環境管理和可持續開展社會行為的基層實施者和直接受益者。他們將在人類社會生活的各個領域和各個方面發揮最終的決定作用。公眾能否處理好“個體無理性，群體有理性〞和“個體有理性，群體無理性〞兩者間的關系，能否有效地推動和監督政府和企業的行為，是發揮公眾作用的關鍵環節。三、中國環境管理的投資〔環境投資〕融資根本概念環境投資和融資的特點投資：資金來源、投資方向、投資水平、投資效果融資：政府融資和企業融資銀行在環境融資方面的作用存在的主要問題1．根本概念環境保護支出是指用于保護環境方面〔主要指污染防治〕的支出，包括環境保護投資和環境根底設施運行費用兩塊。OECD國家的統計數字都是用環境保護支出占GDP的比例，而中國一般用環境保護投資占GDP的比例。環境保護投資是指社會各有關投資主體從社會的積累資金和各種補償資金中，拿出一定的數量用于防治環境污染、維護生態平衡及與其相關聯的經濟活動。目前中國公布的環境保護投資范圍主要指污染防治的投資，通常不包括生態保護和恢復的投資，如植樹造林、水土保持、自然保護區建設以及治理沙漠等。環境保護融資

環境保護融資是指各有關投資主體為了進行環境保護投資或其它環境保護活動從社會各方得到資金支持的行為。2．特點主體與利益獲得者的不一致性環境保護投資的效益是環境質量改善。投資者獲得的回報可能很少，但是其產生的環境效益和社會效益〔正的外部效益〕很大。這樣就形成了投資主體與利益獲得者不一致，影響投資者的積極性。在私人投資者的投資回報不能保證的條件下，他們對投資環境保護就沒有很大的興趣。如何做到共贏？投資效益的滯后性環境保護投資的作用是要保護和改善環境，但是有時這種環境質量的改善不是馬上就能見效的，具有明顯的滯后性，影響投資的積極性。3．環境保護投資的三個重要資金來源老企業污染治理資金來源新建工程環保投資環境根底設施建設投資來源老企業污染治理資金來源老企業污染治理在中國環境保護中占有重要地位1984年國務院規定的8條資金渠道中有6條涉及老企業的治理，如根本建設資金、更新改造資金、綜合利用利潤留成、環境保護補助資金、污染治理專項基金及銀行貸款。“八五〞期間預算內根本建設資金和預算內更新改造資金為主要來源，占總資金的50%以上。“九五〞期間資金來源發生了很大變化，原有資金渠道逐漸萎縮，企業自籌資金等其他渠道逐漸增加，所占比例超過60%，同時利用外資額也呈增長趨勢。見圖4。圖4

老企業污染治理資金來源來源：?中國環境年鑒，1993－2001?，國家環保總局新建工程環保投資政策根據：三同時制度新擴改工程和技改工程的環境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產。新建工程環保投資即“三同時〞環境保護資金，長期以來一直是環境污染防治資金的重要組成局部，是中國環境污染治理投資的一個十分穩定的來源，圖5。九十年代后，呈現穩步上升的趨勢，增長幅度加快。從工程“三同時〞環境保護投資占應執行“三同時〞的建設工程總投資的比例來看，根本保持在4%左右，說明環境保護投入已經成為建設工程投資穩定的組成局部，這局部環境保護資金的投入對于控制新污染源的污染發揮了重要的作用。圖5近年來應執行“三同時〞的工程中環境保護投資情況來源：?中國環境年鑒1996－2001?；?中國統計年鑒1992－2001?環境根底設施建設投資來源城市根底設施建設的環保投資主要來源于城市建設維護稅和地方財政撥款，近年來呈現了明顯的增長趨勢，尤其是1998年和1999年，每年的增長幅度都在100億元左右。城建環境保護投資所占城市根底設施建設總投資的比例也呈逐年上升的趨勢，1998年的比例達60%〔見圖6〕。?中華人民共和國城市維護建設稅暫行條例?這一方面說明了國家的地方政府近年來對城市環境保護根底設施的建設給予了高度重視，加大了這方面的投入；另一方面說明了這局部投資的歷史欠帳較多。圖61991-2000年城市環保根底設施建設投資來源：?中國環境年鑒1996－2001?；?中國統計年鑒1992－2001?環境根底設施建設投資中的問題以污水處理投資為例，國外污水處理廠和垃圾處理場的投資及運行主要來源于居民收費，中國城市污水處理廠管理運營幾乎完全由政府直接操作。財政撥款成了污水處理廠投資建設或維護管理的主要來源。這種狀況，一方面導致投資渠道的單一，資金嚴重匱乏；另一方面也導致經營管理上的政企不分，使企業缺乏活力，造成投資效益低下。這種格局嚴重阻礙了污水處理市場的發育，制約了污水處理的投資及運營良性機制的形成。4．環境保護投資的投資結構和方向老企業的污染治理投資總體變化不大，所占總投資比例下降趨勢非常明顯。“七五〞時期占總污染治理投資的比例為41.18%，“八五〞時期下降到35.54%，2001年下降到了約16%。新建工程環保投資的總量每年有所增加，所占總投資比例呈現波動的狀態。“八五〞期間為27.91%，比“七五〞期間的26.57%有所增加，2001年上升到30%。城建根底設施環保投資的投資總量、占總投資比例都明顯增加。“七五〞時期為153.64億元，“八五〞上升到477.5億元，“九五〞期間總投資已經到達1857.14億元，超過環境投資總量的一半。圖7

環境保護投資結構變化趨勢圖來源：?中國環境年鑒，1993－2001?，國家環境保護總局。投資結構和方向：大氣和水治理從工業污染治理工程看，水污染治理和大氣污染治理是工業污染治理的兩大投資方向。1996年水污染治理工程2647個，投資47.4億元，平均179萬元；2000年水污染治理工程為8759個，投資109.6億，平均124萬元。5．環境保護投資的投資水平投資規模及其變化趨勢：中國環境污染已經越來越受到政府和社會的關注。環境污染治理的投資總量從1986年到2000年間，呈逐年上升的趨勢，“八五〞期間的投資是“七五〞期間投資的2.7倍，而“九五〞期間的環保投資總和為3447.52億元，比“八五〞高1.6倍〔見圖〕。投資水平之一：環境污染投資占同期GNP的比例偏低，“七五〞期間一直在0.7%左右徘徊，“八五〞期間投資比例要略高于“七五〞期間，0.73%，而“九五〞的開局年投資比例又出現下降的趨勢，到了1998年，投資比例又有所上升，1999年首次到達1%，達1060.7億元。九五期3447.52億元，占同期GNP的0.87%。圖8

環境保護投資水平來源：?中國環境年鑒，1993－2001?，國家環境保護總局投資水平之二：從環境污染治理投資占全社會固定資產投資的比例來看，也呈現出類似的波動情況。“七五〞末期和“八五〞初期所占的比例較高，“八五〞末又有所回落，“九五〞的前四年一直保持著增長的態勢。這一方面說明環境保護投資是和整個國家的經濟開展緊密相關的，另一方面也說明近年來，隨著環保政策和執法力度的加強，環境保護投資確實得到了加強。來源：中國數據為2000年，根據?中國環境年鑒2001?和?中國統計年鑒2001?整理。其它國家數據為90年代初期數據，從OECD獲得。環境保護投資的國際比較6．環境保護投資的投資效果通常，在人們的概念中，污染治理投資只是為了改善環境，對經濟開展有負面作用，換句話說：污染治理投資只有社會效益，沒有經濟效益。研究說明，污染治理投資擴大了內需，形成了污染治理設施，增加了治理污染的能力，為改善環境質量提供了條件，因而滿足了相應的環境質量要求。同時，也創造了國內生產總值〔GDP〕，增加了利稅，提供了新的就業時機，拉動了經濟的開展。2000年占GDP1.19%的污染治理投資創造的GDP占GDP總量的1.70%。污染治理投資和設施運行對經濟開展的綜合影響來源：過孝民，2001。污染治理對經濟增長直接效應的定量研究年份治理投資環保運行費凈增GDP凈增GDP/GDP凈增利稅凈增利稅/利稅凈增從業人數億元億元億元%億元%萬人1991170.1234.42173.020.794057.081.0434424.401992205.5645.32184.740.688756.910.7895358.571993268.8367.84234.910.673766.980.6391387.641994307.297.63258.390.549654.810.3849369.681995354.86114.31301.550.513159.570.3680309.531996378.26139.68384.460.563265.290.3666378.151997502.4168.09642.760.8558173.980.8106552.591998725.8175.47980.481.2360331.701.4417771.881999832.2186.131187.311.4263402.381.7763868.4320001062.0242.271438.461.5672494.411.8998961.037．環境保護融資之一：政府融資政府用于環境投資的資金是中國環境保護投資的主要來源即政府預算內或預算外管理的資金，主要包括預算內根本建設資金、預算內更新改造資金、城市維護費和超標排污費等。財政支出發行國債環境保護基金征收排污費使用者收費所有權轉移財政支出財政支出是政府投資環境保護的主要形式，財政資金主要用于流域及區域性的環保重點工程和城市根底設施建設。財政收入的重要來源是稅收收入、行政事業收費以及專項資金等。近年來環境保護支出占財政支出的比例有所增加，如北京市1997年和1998年市財政環保支出分別為28.4億元和45.3億元，分別占總財政支出的12％和16％。歷年財政支出情況見表8。北京市財政環保資金投入情況發行國債伴隨著中國經濟的穩定增長，投資者對國債投資的信心增強，這為國家發行國債用于根底設施建設提供了條件，也使得發行國債成為一項新的環保融資渠道。由于國債的投入，帶動了地方、企業和銀行等其他資金的投入，為環境質量改善和解決重點污染治理問題提供了資金支持。1998~2000年，中央財政共發行長期建設國債3600億元，其中460億用于加強全國的生態建設和環境保護，啟動了重點地區生態環境建設綜合治理、天然林資源保護、天然草場保護和中西部地區坡耕地退耕還林還草試點工程；支持了北京環境污染治理工程，開展了京津風沙源區的治理；建成“三河三湖〞流域水污染治理工程44個。環境保護基金基金來源：目前一些地方建立的污染源治理專項基金和環保投資公司根本上是在排污收費資金的根底上建立起來的。通過貸款的形式向企業污染治理提供資金。具體做法是環保部門在其指定的銀行開立“環境保護基金〞專戶，每年由同級財政部門按用款方案，定期將局部排污收費資金轉入“基金〞專戶，然后由環保部門選擇貸款工程，經過財政部門核準，將資金貸給被選的治理企業。一些省市的環境保護基金同時也有一定的財政資金注入。由于地方環保局是政府機構，不具有有效管理基金的經驗，為了提高資金使用效率和維持其可持續性。1988年國家環保局開始試點成立環保投資公司試點。事實上這些公司是環保局設立的、負責環保基金管理，也實行企業化經營。由于這些投資公司隸屬于地方環保局，其人事任免都由環保局掌握，并非完全獨立的公司型環保基金。此外各省市先后利用世界銀行貸款建立了污染治理專項基金，這些基金由世界銀行的低息貸款和環保部門掌握的排污收費共同組成。自1994年以來，中國就開始醞釀建立國家環境保護基金，但是到目前為止還沒有國家環境保護基金。征收排污費從1979年起，我國排污收費制度已形成完整法規體系，制定了污水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性等5大類100多項排污收費標準。根據規定，企業交納的排污費要有80%用于企業或主管部門治理污染源的補助資金，以解決老企業污染治理資金的缺乏。排污收費是中國環境保護中一項穩定的資金來源，對于污染物排放的削減和控制發揮了積極的作用。近年來每年用于污染防治的資金在50億元左右。1991-2000年排污費的征收和使用情況來源：?中國環境年鑒?，1992－2001，1997和2000年使用額超過征收額是由于有上年節余使用者收費污水處理費根據“使用者收費〞原那么，根據國家開展方案委員會、建設部和國家環保總局文件，從1999年加大污水處理費的征收力度，促進污水集中處理，更好地控制城市污水排放。由于各地經濟條件、居民承受力、水污染程度存在差異，征收標準仍由地方自行制定，目前沒有統一的國家收費標準。收費標準在0.2－1.0元/噸之間，收費收入用于補償污水處理廠的運營費用。存在問題一：但收費標準很低，所征收的資金甚至不能維持污水處理廠的正常運轉。存在問題二：提前收費和擴大收費范圍，有的地方污水處理廠還沒有建成就開始向用戶征收污水處理費，或污水沒有進入管網的用戶也交污水處理費。垃圾處理費目前，北京、南京、珠海、上海、青島、沈陽等大、中城市已建立了垃圾收費制度，生活垃圾處理收費大多采取定額收取的方法。有的城市以每戶每月為單位，有的以每人每月為單位；有隨每月的水費單一起收取的，也有由收費員上門收取的。收取的垃圾費計入財政專戶儲存，專款專用。主要用于居民區衛生保潔、垃圾的日產日清及無害化處理和環衛根底設施的建設及收費人員工資。見表10。局部城市垃圾處理費征收情況所有權轉移環境根底設施所有權轉移方式包括企業化經營、租賃和BOT模式。傳統上說環境根底設施是公共財產，不僅需要國家投資建設，而且也需要國家投資運營。通過轉移經營管理權利來獲得投資是目前國際上一種流行的融資建設模式，能有效地吸引國內外民間資本投資根底建設。近年來，在城市污水處理和垃圾處理方面，中國已經有了一些BOT的實例，成為環境保護根底設施建設融資的一條重要渠道。如北京金源環保公司和北京桑德環保公司相繼在北京、湖北等地投資建立污水處理廠〔見專欄2〕。專欄BOT模式污水處理廠建設情況專欄BOT模式污水處理廠建設情況北京經濟技術開發區污水處理廠是北京第一家由外商投資并運營的城市污水處理廠。這座污水處理廠的投資商為美國金州〔控股〕集團北京金源環保公司，日處理能力10萬噸，總投資2億元。金源公司將通過向排污者收取污水處理費來維持運營和收回投資，獲得一定利潤。經營期限20年，20年后金源公司將污水處理廠移交給開發區政府。北京桑德環保產業集團于1999年開始引入國際通行的BOT工程投融資方式，推出了全面解決中國城市污水問題的宏大設想——“中華碧水方案〞，并于2000年自籌資金投資、建設、運營北京市肖家河、通州區衛星城兩個市政污水處理廠。2001年，北京桑德環保產業集團與湘潭、荊州、荊門、九江、南昌等城市和上海金山區、大連金州區在人民大會堂正式簽約，由桑德集團用BOT方式為這些城市進行污水處理。桑德集團和各城市簽訂的特許經營期為25年，工程設計日污水治理總量在170萬噸，所需的20多億元資金全部由桑德集團自己籌措。桑德集團有關負責人表示，公司可望在前10年收投資，在后15年獲得可觀利潤，25年后，污水廠無償移交給上述各城市的政府部門。珠海市政府與法國威望迪亞洲水務有限公司、珠海市華電股份有限公司以工程融資的方式建設、經營污水處理工程正式簽訂合約，標志著珠海環保設施市場化運營的正式啟動。此次簽約投資總額3.4億元，特許經營期為30年。新建、擴建水質凈化廠采用國際通行的工程融資建設管理ＢＯＴ〔建設－運行－移交〕方式，現有廠采用ＴＯＴ〔轉讓－運行－移交〕方式，實現了污水處理工程在經營方式的轉變和運行機制的改革。但是如何解決污水處理廠的收費問題是影響污水處理BOT融資模式開展的重要因素，目前污水處理運營本錢一般在0.5元/噸左右，污水處理廠的投資在2100元/噸日，這樣要建立日處理能力10萬噸的污水處理廠，假設運營期為20年，污水處理費就需定在1.05元左右/立方米方可收回投資本錢和維持運行，要一步將污水處理費調整到這個標準還很困難。此外與其他BOT工程一樣，政府信用風險仍然存在，與此同時，他們還面臨工程資金來源、環保業務收費機制的建立等更為根底的問題。8．環境保護融資━━企業融資

股票市場融資企業債券銀行貸款污染源治理補助資金股票市場融資1996年，沈陽特種環保設備制造股份有限公司成為第一家向社會公開募股的環保企業。到1999年，已經有30家與環境保護有關的企業上市，形成了證券市場中的環保板塊。從中國上海和深圳兩的股市中環保板塊的表現來看，上市公司的業績普遍較好，增強了投資者投資環保板塊的信心。對于整個環境保護產業和環境污染治理而言，通過環境保護公司的上市融資，拓寬了環境保護的融資渠道，擺脫了過去環境保護資金以指令性和指導性來源為主的特點，使得環境保護融資真正走向了市場。實際用于環保的不一定很多，還需進一步標準。企業債券債券和股票都具有較強的籌資功能，但由于管理體制等的原因，債券融資在整個證券市場融資總額中微缺乏道。1993年公布了?企業債券管理條例?。統計顯示：到目前為止，中國累計發行企業債券2000多億元，發債單位以國有大型企業、大型工程為主。近年來每年企業發債額只有300億左右的規模，2000年更是跌入低谷，當年企業債券融資僅100多億元，而與此同時，股票融資達1400多億元。與股票相比，企業發行債券的本錢較發行股票低，發行債券后股權和管理結構不受影響，而且還可以利用財務杠桿，即利用外部資金來擴大公司規模，增加股東利潤。企業可嘗試發行企業債券來進行環保融資，但還沒有見到成功案例施。銀行貸款銀行是企業借貸的主要形式，1995年中國人民銀行在?中國人民銀行關于貫徹信貸政策與加強環境保護工作有關問題的通知?〔中國人民銀行銀發[1995]24號中規定：對從事環境保護和治理污染的工程和企業，各級金融部門應根據經濟效益和還款能力等不同情況，區別對待，擇優扶持。對環境效益好、經濟效益不明顯，但具有還款能力的過獎重點環保工程，在落實還款資金來源前提下，國家開發銀行等政策性銀行在安排貸款是要予以支持。環保工作中經常會發現這樣的情況，污染嚴重的企業，往往是生產經營不善的企業，而經濟效益不好的企業，又常常會面臨更艱巨的污染治理任務。所以，這些企業想治理卻無資金投入；欲貸款，鑒于企業經濟狀況而難以爭取。。污染源治理補助資金污染源治理補助資金即排污收費資金以無償撥款或有償貸款的形式用于補助污染企業治理污染。早期企業使用排污費資金是無需歸還的，1988年以后逐步向有償使用轉變，從撥款改為貸款。“九五〞期間貸款比例逐年降低，同時存在一定比例的豁免，見以以下圖：9．銀行在環保融資方面的作用金融機構，主要是銀行，在環境保護融資中的作用也越來越大。主要有兩方面，一是執行國家的有關政策，為環境保護和技術改造工程提供優惠貸款；二是根據效益原那么，銀行對經濟效益好的環境保護產業提供商業性貸款，支持這些工程的運作。隨著中國金融體制的投融資體制的完善，銀行在環境保護融資中的作用會越來越大，一方面，多數環境保護投融資行為都是和銀行有關的，銀行應做好這方面的效勞；另一方面，作為一經濟實體，銀行本身又具有融資和投資的功能。因此，應充分發揮銀行在環境保護的作用。根據其運營性質的不同，銀行又可以分為