2004-2007:中國房地產調控政策反思林成張紅利林成博士、講師linch@張紅利博士研究生、講師honglizhang@2004-2007:中國房地產調控政策反思林成張紅利摘要：2004-2007年，為了防范金融風險和保持經濟穩定，中國政府制訂和實施了一系列房地產調控政策。但是，這些政策措施從總體上看未能收到預期效果，房價漲幅巨大。本文回顧了自2004年以來的房地產調控政策，將這些調控政策歸納為行業發展規范、稅收政策、金融政策和土地政策四個方面，調控效果不佳的根源在于多種政策目標和政府角色之間存在矛盾沖突，為此，要從規范政府行為、明確調控目標、深化土地市場改革等方面做出努力。關鍵詞：房地產宏觀調控地方政府土地政策Abstract:From2004to2007,inordertoavoidfinancialriskandtomaintaineconomysteady,ChinaGovernmentcarriedoutaseriesofpoliciesaimingtoregulatetherealestatemarket.Butthesepoliciesdidnotachievethedesiredresults,housingpriceroseevenathigherspeed.ThispaperreflectedtheregulationpoliciesofrealestatemarketinChinasince2004.Inthispaper,theregulationpoliciesweredividedinto4aspectssuchasindustryinstitution,taxationpolicy,financepolicyandlandpolicy.Thepaperindicatedthatthedeepreasonsofthefailureofregulationpoliciesincludedtwoaspectssuchastheconflictsofpolicyaimsandofthelocalgovernmentroles.So,thepapersuggestedthattherestrictionoflocalgovernmentbehavior,thechoiceofregulationaimsandthedeepeningoflandmarketsystemshouldbetriedtodo.Keywords:RealEstate,RegulationPolicy,LocalGovernment,LandPolicy2000以來，中國房地產業高速發展，房地產投資年均增長率均高于25%。與此同時，房價快速上漲，房地產市場供求矛盾突出。為保持經濟穩定增長、規避金融風險和緩解社會矛盾，從2003年開始，中國政府采取了一系列旨在調控房地產市場的政策措施，包括行業發展規范、金融政策、稅收政策、土地政策等方面的內容。從實施效果來看，雖然房地產投資過熱的局面在一定時期內有所改觀，但房價在較長時期內持續高速增長，房地產市場的供求矛盾和結構性矛盾未見明顯緩解，部分城市出現了房地產泡沫。造成這種局面的根源是什么？本文擬進行探討。一、房地產調控政策總攬及其階段性特征從2003年開始，中央政府各部委每年都陸續出臺多份關于房地產調控的政策法規，但從總體上來看，實施效果并不理想。調控政策總攬本輪房地產調控中出臺的諸多政策措施，大體上可以分為行業發展規范、稅收政策、金融政策和土地政策四大類。第一類是有關房地產業發展規范的制度和政策法規，主要涉及房地產業發展的指導思想和市場規范。這些政策從宏觀上構建了房地產業發展的制度環境，對房地產業的發展起著引導和規范作用。表1：行業發展規范I時間發布單位主要內容12003.8國務院明確房地產業是國民經濟的支柱產業22004.5發改委、國土資源部、央行規9巨經濟適用房、集資合作建房的有關制度32005.3舊國八條控制住房需求，改善供給結構42005.4國務院新國八條增加保障性住房，加大金融監管，限制房地產交易52)05.4建設部、人民銀行等落實新“國八條"，發布《關于做好穩定住房價格工作的意見》62006.5國務院國六條，調整新建住房結構，控制城鎮拆遷進度，加快保障性住房建設等72006.5國務院轉發落實國六條，90/70政策，禁止土地閑置，中低檔和保障性住房建設82006.7建設部、發改委、工商總局加弓雖預售制許可管理92006.9建設部等房地產交易秩序專項整治，規定六類土地必須納入招拍掛102006.8爻耋設部《城鎮廉租住房工作規范化管理實施辦法》112006.8爻耋設部《關于制止違規集資合作建房的通知》，嚴格審批集資建房122007.3>k大《物權法》征地、拆遷必須合理補償，不動產統一登記，住宅用地期滿后可續約132007.6爻耋設部提示城鎮居民不要購買在集體土地上建設的房屋142007.74匕京市規劃委北京市保障性住房及“兩限”商品住房用地布局規劃152007.8耳務院建立廉租房制度，保障最低收入家庭住房資料來源：中信證券研究部第二類是房地產稅收政策，涉及利益再分配，是影響行業發展的敏感因素。2005-2006年出臺的有關營業稅和個人所得稅征收法規，在一定程度上抑制了投機需求，調整了需求結構。表2：稅收政策時間發布單位主要內容12005.5稅務總局、財政部、建設部購入2年內房屋的轉讓，全額征收營業稅22005.6北京市地方稅務局等開征房地產交易個人所得稅32006.5國家稅務總局個人房屋交易營業稅免征時間從2年延長到5年42006.7國家稅務總局5年內轉讓二手房征收盈利部分20%的個人所得稅52006.11北京地稅局等5年內轉讓非普通住宅繳納1%的土地增值稅62007.1國家稅務總局提高城鎮土地使用稅標準，最高到30元/平方米72007.1國家稅務總局將新增建設用地土地有償使用費標準提高1倍82007.2國家稅務總局明確房地產開發企業土地增值稅將實行清算式繳納92007.6上海地稅局對個人轉讓非普通住宅征收0.5%的個人土地增值稅

資料來源：中信證券研究部第三類是金融政策。與其他行業相比，房地產開發和交易涉及金額大，離不開銀行信貸支持。因此，金融政策的調整能夠深刻影響房地產市場資金流向和供求狀況。表3：金融政策時間發布單位主要內容12003.6中國人民銀行加強商業銀行房地產信貸業務管理22004.4中國人民銀行提高存款準備金率32004.4國務院提高房地產開發資本金比例42004.10中國人民銀行上調金融機構存貸款基準利率52005.3中國人民銀行提高住房貸款利率62005.7中國人民銀行人民幣匯率制度改革，人民幣開始升值72005.8中國人民銀行建議取消期房預售制度82006.5中國人民銀行商品房空置三年不得抵押，首付比例提高至30%92006.7中國人民銀行人民幣存款準備金率上調0.5%102006.8中國人民銀行人民幣存款準備金率上調0.5%112006.8中國人民銀行一年期存、貸款基準利率均上調0.27%122006.9中國人民銀行等規范境外購房主體購買境內商品房外匯管理132006.10北京銀監會沒有結構封頂商業銀行不準發放按揭貸款142007.1中國人民銀行人民幣存款準備金率上調0.5%152007.2中國人民銀行人民幣存款準備金率上調0.5%162007.3中國人民銀行人民幣存貸款基準利率上調0.27%172007.4中國人民銀行人民幣存款準備金率上調0.5%182007.5中國人民銀行人民幣存款準備金率上調0.5%192007.5中國人民銀行一年期存款基準利率上調0.27%202007.7中國人民銀行一年期貸款基準利率上調0.18%資料來源：中信證券研究部第四類是土地政策。土地是房地產業最重要的生產要素，土地政策對房地產業的影響是不言而喻的，土地政策是本輪房地產調控的重要工具。表4：土地政策時間發布單位主要內容12002.5國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》22003.2國土資源部清理整頓開發區和園區，嚴格控制建設用地總量32004.3國土資源部、監察部土地招拍掛執法監察，解決歷史遺留問題42004.4國務院半年內暫停農用地轉為建設用地審批52004.12國土資源部盤活存量建設用地62006.9國務院建立工業用地最低價標準，調整土地出讓稅費政策72006.11財政部、國土資源部、央行規范土地出讓金的使用和管理，嚴格地保護耕地82007.3國務院、國土資源部等實行最嚴格的耕地保護，堅守18億畝耕地紅線資料來源：中信證券研究部調控政策的階段性特征2003到2007年，房地產調控的目標和手段呈現出階段性特征。2003年下半年到2004年是本輪房地產調控的第一階段。這一階段調控的出發點是遏制投資過快增長，而不是控制房價，因此調控的指導思想被確定為“管嚴土地、看緊信貸”，即在嚴格土地審批、逐步推行經營性用地“招拍掛”的同時上調金融機構基準利率和存款準備金率、嚴控房地產開發貸款，將房地產開發項目資本金比例由原來的20%提高到35%。可以看出，這些政策能夠抑制房地產供給增長，而對需求影響不大。在此階段，前些年刺激住房消費的政策還在發揮作用，房地產供需矛盾更加突出。同時，由于建造高檔、大戶型住宅利潤率相對較高，因此導致中低檔住宅供應比例下降，住房供給結構日趨不合理。可以說，2003到2004年的房地產調控目標基本實現了。經過調控，投資規模有所下降，固定資產投資完成額增速從2003年的40%以上降為2004-2006年的25%左右。此外，對土地的控制也初見成效。2005到2006年是本輪房地產調控的第二階段。這一階段的調控目標是雙重的，即既要控制投資規模，又要控制房價漲幅。2005年初，中央連續出臺多項調控政策，主要涉及通過規劃調控改善住房供給結構、加大土地供給調控力度。從這一年開始，匯率改革引起人民幣升值，股票和房地產價格加速上漲的局面，房地產調控從過去單一的控制供給轉變為增加供給和減少需求兩個方面。為此，一方面清理閑置土地，增加土地市場的有效供給；另一方面利用稅收政策抑制房產投機需求，并嚴控城市拆遷規模以減少被動需求。2005年房地產調控的效果并不理想，主要表現在住房供應結構不合理狀況加劇，大中城市中低價位商品房和經濟適用房比例偏低，并且房價進一步大幅上漲。為此，2006年的調控目標被確定為調整住房供應結構和穩定住房價格。針對部分城市房價上漲過快的情況，國務院提出了“國六條”，建設部、發改委等部委據此聯合發布“國十五條”，規定凡新審批、新開工的商品住宅項目，套型建筑面積90平方米以下住房所占比重必須達到70%以上，同時調整住房轉讓環節營業稅、調整住房消費信貸政策、提高個人住房按揭貸款首付款比例。到2006年，又啟動了稅收調控政策，同時，央行多次提高存款準備金和存貸款利率。現然，這些措施對調整住房供給結構是較為嚴厲的。但是，由于多種復雜因素的制約，如政策實施效果存在時滯，中央政府和地方政府的利益博弈等，2005-2006年的調控目標并未收到顯著效果，房價繼續高速上漲。2007年是房地產調控的第三階段。該年度的政府工作報告將房地產調控目標確定為“加強房價監管和調控，抑制房地產價格過快上漲，保持合理的價格水平”。2007年5月，商務部、國家外匯管理局要求加強外商投資房地產企業的審批和監管，嚴格控制外資投資高檔房地產。在金融政策方面，針對流動性過剩和資產價格膨脹，央行三次加息；在稅收政策方面，國家相關部門開始研究物業稅實施方案。2007年對房價的調控初見成效，北京、上海、深圳等大城市的房價漲幅明顯下降。當然，其政策效果還有待進一步觀察。本輪房地產調控呈現出三大特點：一是調控目標從單一抑制投資膨脹逐步轉變為抑制投資膨脹和穩定房價；二是調控范圍從緊縮“地根”轉向既控制土地又增加住宅土地供給，從調控供給轉變為調控供給與調控需求并重；三是調控工具從單一的行政措施、金融政策向綜合運用行政、法律、金融、稅收手段轉變。二、影響房地產調控效果的兩大深層次矛盾從總體上看，本輪房地產調控績效并不理想，其深層次原因主要有二，一是調控目標多元化，且各目標之間存在矛盾，難以兼顧，二是政府職能錯位，調控者和土地供給者兩種身份合一，使房地產調控變成了中央政府和地方政府之間的利益博弈。調控目標的多元性及其沖突調控目標的多元性及其沖突是影響本輪房地產調控效果的根源之一。本輪房地產調控的主要目標，一是控制房地產投資規模，二是控制房價漲幅，這兩大目標及其實施手段之間是不兼容的。要控制住房投資過快增長，就必須緊縮銀根和“地根”，減少信貸投放和土地供給。但這些措施卻會導致住房供給減少，在需求不變甚至增加的情況下，必定會加速房價上漲。相應地，要控制房價漲幅，就必須抑制需求和增加供給，但這樣會導致房地產投資過快增長，而且可能危機金融安全。2003年以來，政府對房地產市場的調控始終在這兩大相互沖突的目標之間徘徊。住房抵押貸款是商業銀行重要的優質資產，因此，房地產業的發展狀況與金融體系休戚相關。早在2004年，房地產貸款余額已占全國金融機構人民幣貸款余額的14.8%。工商銀行、中國銀行、交通銀行和招商銀行這四大上市銀行約有近半數的資產與房價有關，如果房價大幅下降，勢必危機金融安全。正是由于對金融安全和經濟過熱的擔憂，政府在控制房價漲幅方面常常舉棋不定，這是影響調控效果的重要原因。地方政府角色的雙重性及其矛盾房地產市場是典型的區域性市場，房地產調控要想取得預期效果，就必須得到地方政府的積極響應和得力執行。但是，作為謀求自身利益最大化的經濟主體，中國地方政府對房地產調控政策所持態度相當消極。在中國房地產市場，地方政府的角色是雙重的，它既是調控政策的執行者，又是土地市場的供給者和房產市場的利益主體。由這種雙重角色所決定，地方政府執行房地產調控政策的過程，也是一個與中央政府進行利益博弈的過程。在與中央政府的博弈中，地方政府往往成為房地產過熱和房價上漲的推手。這是因為，地方政府是本地房地產投資和房價上漲的直接受益者。一方面，GDP增長率是衡量地方政府政績的重要指標，而追加房地產投資有助于推高GDP指標；另一方面，地方政府不僅能夠從房地產市場獲取正常的稅收收入，而且能夠隨著地價和房價上漲獲取巨額土地出讓金，因此，忠實執行房地產調控政策不符合地方政府的利益，這是調控政策效果不佳的又一重要原因。此外，雖然土地供不應求的局面將招標拍賣等土地交易方式推到了前臺，但時至今日，采用“招拍掛”方式出讓的土地所占比重仍然不高。房地產調控政策的具體執行者大都是地方政府官員，近幾年，土地出讓過程中出現的腐敗和違規現象屢見不鮮，大量存在的權力尋租無疑也削弱了房地產調控政策的威力。三、改進房地產調控的政策建議鑒于以上分析，在今后的房地產調控中，有必要堅持以下政策取向。規范地方政府行為房地產交易是市場行為，應遵循市場規律。在房地產市場，政府的主要職責是提供法律保障、創造競爭有序的市場環境和監督項目質量。當前，由于缺乏明確合理的規范，地方政府官員的個人意志對土地出讓、開發資金投向等活動起著決定性作用，“尋租”活動猖獗。因此，有必要重新定義地方政府參與房地產市場的方式，規范其行為邊界，使地方政府逐步擺脫房地產市場利益主體的身份，成為調控政策的忠實執行者。一是要規范地方政府的土地出讓行為。土地交易盡量采取招標、拍賣的方式，并向社會公布土地出讓信息，增強交易透明度；建立完善的城市土地供應機制，規范土地出讓程序，使城市土地出讓遵循固定的模式，以減少人為因素的干擾和便于公眾監督。二是要在房地產領域建立中央與地方政府共同治理的機制。為了使調控政策得到有效執行，嘗試建立一種能夠保證中央和地方政府應各司其職、在不同層面積極發揮作用的共同治理機制。具體來說，就是要通過利益激勵改變地方政府的行為模式。例如，可以將土地出讓收入更多地收歸中央政府，而將有利于房地產調控并且按年收取的國有土地使用稅更多地劃歸地方政府支配。與此相似，要盡量使得每項調控政策接近于地方政府的利益取向。三是要健全法律規范。由于中國房地產市場起步不久，法律體系和監督機制不健全，涉及房地產開發、交易的法律規范不足，并且不夠具體，可操作性差，客觀上增加了交易成本和不確定性，影響資源配置效率。建立健全房地產法律規范，有助于克服上述問題，減少地方政府行為的隨意性，保證調控政策的有效性。選取恰當而明確的調控目標從中長期來看，中國房地產業發展潛力巨大，房地產調控的最終目標是促進行業和宏觀經濟的持續穩定發展。從短期來看，房地產調控應當以保障居民基本住房需求為出發點，建立多元化的住房供應體系，同時降低金融風險，保證經濟穩定增長。要將穩定房價和保障低收入居民的基本住房需求作為兩個問題分別來抓。穩