為加強煙草行業內部財務管理和審計監督國家局國煙財〔2005〕533號國家煙草專賣局關于印發《煙草行業加大內部財務治理和審計監督的實施意見》的通知行業各直屬單位：為加大煙草行業內部財務治理和審計監督，現將《煙草行業加大內部財務治理和審計監督的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）印發給你們，請認真貫徹落實，并轉發所屬各獨立核算單位（含多元化投資企業和未取消法人資格的縣級公司）和實行獨立核算的非法人單位（含縣級營銷中心和卷煙總廠所屬分廠）。各單位要按照《實施意見》的要求，結合本地、本單位的實際情形，制定具體的、可操作性的實施細則，并認真執行。二○○五年八月二十三日（此件可上網）主題詞：財務審計意見通知分送：國家局（總公司）領導，機關各部門、各單位。國家煙草專賣局辦公室2005年8月24日印發打字：吳迪校對：嚴劍秋（共印14份）煙草行業加大內部財務治理和審計監督的實施意見財務治理和審計監督是煙草行業內部治理監督體系的重要組成部分。加大財務治理和審計監督是堅持和愛護國家煙草專賣制度的本質要求，是國家利益至上、消費者利益至上共同價值觀的具體體現，是愛護行業形象、推進煙草行業健康進展的重要保證。為認真貫徹落實煙草行業加大內部治理監督會議精神，鞏固行業審計成果，增強內部監管意識，切實加大財務治理、規范會計核算、強化內部審計監督，充分發揮財務治理和審計監督在行業內部治理監督體系中的關鍵性作用，現提出如下實施意見。一、建立“分級監管、權責一致”的財務治理和審計監督體制（一）為滿足煙草行業深化改革和健康進展的要求，要在行業內逐步建立起具有煙草特點的“兩級治理、三級核算”的財務治理體制和與之相習慣的內部審計監督體制。（二）國家局（總公司）在抓好本級財務治理和審計監督的同時，加大對涉及行業全局性、戰略性、長遠性、前瞻性的重大財務審計咨詢題研究，從宏觀上對全行業的財務審計工作提出指導意見。同時，按照隸屬關系和資產關系對省級局（公司）、省級工業公司進行財務治理和審計監管。（三）省級局（公司）、省級工業公司代表國家局（總公司）對所屬工商企業進行監管。省級局（公司）、省級工業公司要切實轉變職能，在抓好本級財務治理和審計監督的同時，加大對所屬工商企業的監管，確保國有資產保值增值。在強化監管職能的同時，充分落實企業生產經營自主權，不干預正常生產經營活動。企業在行使企業生產經營自主權的同時，承擔國有資產保值增值的責任。（四）地市級公司、卷煙工業企業是市場經營主體和獨立核算的差不多單位。地市級公司、卷煙工業企業在自覺同意上級主管單位監管的同時，要加大企業內部操縱，加大生產經營活動的財務治理和審計監督，突出抓好對營銷中心和卷煙分廠等非獨立核算單位的治理和監督，防止國有資產流失。二、強化全面預算治理（一）各單位都要建立預算治理委員會，建立、健全和完善預算治理各項規章制度。預算治理委員會要切實履行職能，把預算治理作為加大生產經營治理和實施內部操縱的主線。（二）在全行業構建總公司、省級公司和工商企業三級預算治理體制，預算實行分級審批制。各省級局（公司）、省級工業公司負責編制本級預算，報總公司審批。各地市分公司和卷煙工業企業負責編制企業經營預算，分別報省級局（公司）和省級工業公司審批。企業的預算必須通過職工代表大會的審議批準。（三）預算要分級治理，突出重點。省級局（公司）和省級工業公司在重點抓好本級經費預算的同時，抓好對下屬企業預算的監管；地市分公司和卷煙工業企業作為市場經營主體，重點抓好企業經營預算。（四）各單位一切生產經營活動必須全部納入預算治理，突出全面性、全過程性和全員性。預算要細化到具體項目和用款單位，同時要將年度總預算按照季度和月度進行分解，提升預算的執行力。（五）預算編制要講求科學，業務預算采納彈性預算的方法，專項預算采納零基預算的方法，經費預算采納固定預算的方法。（六）對外投資、差不多建設、技術改造和信息化工程項目等資本性支出第一按照行業規定的投資治理權限實行審批。項目批準后納入年度預算，未立項的資本性支出不得納入預算。（七）為強化預算治理，必須建立嚴格的資金審批制度，明確審批權限，嚴格審批程序。已列入預算的開支項目，要嚴格按照資金的審批權限進行審批，不承諾先開支再補報手續。（八）經預算治理委員會批準的預算方案，必須嚴格執行，愛護預算的嚴肅性。沒有預算，不得開支。任何人都無權超出預算，決定開支的范疇和標準。（九）預算批準后，原則上不予調整。由于預算執行單位在執行中因市場環境、經營條件、政策法規等發生重大變化，致使預算的編制基礎不成立，或者將導致預算執行結果產生重大偏差的，必須通過預算治理委員會按照規定程序對預算進行調整。（十）預算治理委員會定期對預算執行情形進行檢查、考核，及時發覺并糾正預算執行中存在的咨詢題，把預算執行的準確性、預算編制的科學性和預算程序的規范性作為考核的重點內容。預算執行的結果要與考核獎懲措施掛鉤。三、切實加大資金監管（一）資金是行業內部財務審計監管的重點。要逐步建立資金有效監管的網絡體系，著重從資金的安全性、規范性、有效性角度加大監管。（二）地市級公司和卷煙工業企業既是市場經營的主體，又是差不多核算單位和資金治理的主體。省級局（公司）、省級工業公司要切實轉變職能，采取有效方法和手段，在保證企業資金所有權、使用權的同時，加大對所屬工商企業資金的監管。國家局（總公司）負責對全行業的資金治理提出指導方案。（四）認真抓好結算環節的資金監管。各企業、各單位要抓住行業內部結算和外部結算的要緊環節，規范結算程序，加大對重點資金和大額資金結算的監管：商業企業重點把好貨款回收關；工業企業重點把好原輔材料采購關和基建工程關。（五）認真抓好資金使用環節的監管。各企業、各單位要建立健全資金開支的審批方法，明確單位內部資金審批的權限。實行嚴格的授權批準制度。資金的使用必須認真執行國家局“四個嚴禁”的要求，即嚴禁托付理財、嚴禁對外擔保、嚴禁證券投資、嚴禁未經批準亂投資，確保資金安全。（六）加大對行業內擔保行為的監管。建立擔保決策程序和責任制度，明確擔保原則、擔保標準、擔保條件、擔保責任等有關內容，加大對擔保合同訂立的治理，及時了解和把握被擔保人的經營和財務狀況，規避潛在風險。（七）規范現有資金治理中心的資金運作，加大風險操縱。除嚴格執行“四個嚴禁”要求外，資金治理中心不得利用沉淀資金對行業外單位拆借，不得對行業內馬上關閉的企業借款。（八）切實加大對財政預算資金（行業進展資金、低檔煙虧損補貼、打假補貼資金和煙草商業稅后利潤）的監督治理，嚴格按照《預算法》、《預算法實施條例》和各專項資金的治理方法執行，不得擅自擴大使用范疇，嚴禁截留、擠占和挪用財政預算資金。（九）加大對預算外資金的監管。走私煙、罰沒煙經專賣治理部門按照規定渠道銷售變現后，由單位上繳地點財政預算外資金專戶，實行“收支兩條線”治理。嚴禁將走私、罰沒煙款坐支和挪用。四、加大成本費用治理（一）嚴格執行《會計法》，正確核算成本、費用，不得隨意改變費用、成本的確認標準或者計量方法，虛列、多列、不列或者少列費用、成本。（二）認真執行《煙草企業成本費用治理方法》和《煙草企業成本費用核算規程》，逐步實現成本費用的四個分開核算和分開治理，即卷煙和煙葉成本費用分開核算治理，專賣費用和銷售費用分開核算治理，經營費用和治理費用分開核算治理，人員費用和一樣性支出分開核算治理。（三）加大成本費用操縱，把成本費用治理作為提升企業治理水平的重要目標。要健全成本費用操縱系統，制定成本費用定額標準，分解成本費用指標，操縱成本費用差異，嚴格考核成本費用指標的完成情形，落實獎罰措施。（四）加大對廣告費、宣傳費和贊助費等重點資金的治理，不得以促銷為名變相送鈔票送物和違規套取現金。（五）加大對煙葉生產投入資金的監管，規范煙葉生產投入資金的用途、范疇和程序，加大對煙葉生產投入資金的檢查和審計，確保煙葉生產資金落實到位。（六）嚴格執行工效掛鉤政策，操縱工資總額的增長幅度。工資發放數不得超過上級核定的金額。規范工資開支渠道，不得在“應對工資”以外發生工資性支出；專賣稽查、訪銷配送等“三員”的工資性支出全部從“應對工資”科目列支；不得向三產企業違規讓利，用于主業職工的工資福利開支。（七）規范企業購買職工保險行為。為職工購買差不多保險按照國家有關規定的標準執行；購買補充養老保險必須按照國家規定的渠道、標準執行，不得在成本費用或其他不合法的渠道中列支；不得為職工購買除差不多保險和補充保險以外應由個人負擔的其他商業保險。五、加大投資和資產治理（一）各單位要把投資和資產治理作為防范國有資產流失的關鍵環節，從資產投入、資產經營和資產處置三個環節入手，完善資產治理制度，建立投資和資產監管體系。（二）切實加大對資產投入的監管。建立投資治理委員會，建立健全各項規章制度，實行對外投資集體決策制度,嚴格決策程序，堅持民主決策、科學決策，并建立決策失誤追究制度。（三）嚴格執行投資分級審批制度。總投資額1000萬元以上（含1000萬元）的差不多建設和技術改造項目報國家局（總公司）審批；總投資額1000萬元以下，300萬元以上（含300萬元）的項目按隸屬關系或資產關系報省級公司審批。不得將應報審的投資項目化整為零，規避審批。（四）加大對企業實物資產的監管。加大倉儲庫存治理，對機器設備、存物資資等要實行定期盤點、做好財產記錄、進行賬實核對，確保各種財產的安全完整。對基建工程、物資采購、軟件開發等項目實行公布招標、資質認證和比質比價工作。凡項目未經批準、預算未經審計、未按規定實行公布招標的，財務上要嚴格把關，一律不得撥款。（五）加大對資產處置的監管。認真開展國有產權登記，按照程序辦理轉增資本的各項手續，防止國有資產流失；發生投資、合并、分立、轉讓、公司改制改建等行為的，必須托付有關中介機構進行資產評估，并以評估的價值作為確定資產交易價格的基礎。資產無償劃轉和有償轉讓必須嚴格按照財政部有關規定和煙草行業有關專賣品治理的要求、程序執行，不得“先斬后奏”；認真開展日常清產核資，主動消化、處理歷史虧損掛帳。（六）加大對多元化經營企業的監管。對現有的多元化企業按照“嚴控總量，盤活存量，加大治理，提升效益”的方針，全面進行整頓和規范，理順資產關系，減少投資層次。（七）規范主業與關聯企業之間的關系。關聯企業對主業的資金、資產占用，必須實行有償使用。主業與關聯企業的原材料供應、商品銷售、配套服務等交易行為要按市場化運作，按照市場價格規范企業間的業務往來收取或支付價款、費用。六、切實加大內部審計監督（一）內部審計是煙草行業內部監督體系的一個重要組成部分。搞好內部審計工作對規范企業和單位的財務行為，加大和改進內部治理，防范經營風險，提升經濟效益和社會效益，加大黨風廉政建設具有不可替代的促進和保證作用。各單位要進一步加大內審工作的領導，建立健全審計機構，充分發揮內部審計應有的作用。（二）內部審計要以增加企業價值為中心，以提升企業治理和效益水平為目標，以財務收支審計為基礎，以內部操縱制度評審為主線，以經濟責任審計為重點，建立以經濟責任審計、固定資產投資審計、預算治理審計、內操縱度評審，物資采購審計、效益審計和后續審計為主體的審計監督體系。（三）主動推動內部審計職能轉變。從內部審計的模式上，不僅要鞏固完善現有的“上審下”的審計模式，還要主動探究同級審計的方式、方法；從內部審計的功能上，突出內審內向性服務的特點，實現以監督為主逐步向監督與評判相結合的方向轉變；在內部審計的層次上，實現由以事后查錯糾弊為特點的財務收支審計為主，逐步向以“關口前移”為特點的事前、事中的治理審計、效益審計轉變。（四）加大經濟責任審計力度，堅持“凡離必審、凡提必審”的原則，對離任和擬擢升的法人代表進行審計。加大審計結果的利用，把審計結果作為評判和使用干部的重要依據。（五）加大專項審計力度。對經國家局投資委員會批準，超過1億元的基建項目和超過2億元的技改項目，由國家局負責專項審計；其他項目，由省級公司組織審計。（六）建立健全審計限期整改回復制度。審計對象對審計報告中披露的咨詢題要限期整改，并將整改情形書面向審計派出部門報告。加大審計整改意見的后續審計和檢查，鞏固審計成果。七、建立健全內操縱度（一）企業內部操縱是加大內、外部監管的基礎。有效的內部操縱能夠規范單位會計行為，保證會計資料真實、完整，而且能夠堵塞漏洞、排除隱患，防止并及時發覺、糾正錯誤及舞弊行為，愛護單位資產的安全、完整，確保國家有關法律法規和單位內部規章制度的貫徹執行。各企業、各單位要把內操縱度建設作為提升企業治理水平的關鍵環節抓好、抓落實。

（二）企業和單位要按照《會計法》和《內部會計操縱規范--差不多規范》等財經法規的要求，對貨幣資金、實物資產、對外投資、工程項目、招標采購和付款、籌資、銷售與收款、成本費用、擔保等經濟業務制定全面、嚴密的內操縱度。（三）企業和單位要主動采取加大內控的有效方法。按照不相容職務相分離的原則，合理設置會計及有關工作崗位，完善授權審批、獨立稽核等內部牽制措施，形成相互制衡機制。重點對涉及資金的崗位加大內部操縱，出納人員不得兼任稽核、會計檔案保管和收入、支出、費用、債權債務賬目的登記工作。單位辦理資金業務的全過程不得由一人承擔。（四）強化內控的執行，加大內控執行的評審。各企業、各單位要嚴格執行內操縱度，加大監督檢查，形成自覺遵守各項規章制度的氛圍。內部