第第頁公民知情權的法律保護思考一、問題的提出

2011年7月23日發(fā)生的甬溫線動車追尾事故，至今仍牽動著國人的心，引發(fā)了社會各界對中國高鐵建設的關注和評議。①前事不忘，后事之師。在動車追尾事故發(fā)生后，民眾最關心的莫過于事故原因和事故處置工作。關于事故原因，鐵道部最初公布的是因為溫州南的信號指示燈遭雷劈，導致本來應該是顯示紅燈，而錯誤升級顯示為綠燈。值班人員對事故的敏感度不強，釀成這場事故。而對事故的真實原因，國務院早已組建了調(diào)查小組，總理公開承諾會認真聽取、嚴肅對待群眾的意見，給群眾一個負責任的交代。事故發(fā)生以后，國務院立即成立了包括安監(jiān)部門、監(jiān)察部門等單位的獨立工作的事故調(diào)查組，將通過現(xiàn)場勘查、技術取樣、科學分析、專家論證，得出一個實事求是的、經(jīng)得起歷史檢驗的結論，并將依照國家的法律法規(guī)，嚴肅追究直接責任者和領導責任，事故調(diào)查處理的全過程應公開透明，接受社會和群眾的監(jiān)督，并鄭重承諾在9月中旬公布調(diào)查結果。但令人遺憾的是，根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》相關規(guī)定，“7•23”甬溫線特別重大鐵路交通事故調(diào)查情況的結果公布已經(jīng)到了120天的最長時限要求，但國家安監(jiān)總局等部門卻仍然沒有公布最終的結果。［1］(編者注:雖然到2011年12月28日，國家安監(jiān)總局公布了動車事故的調(diào)查報告，但這并不影響本文的主旨。)毫無疑問，廣大民眾理所當然對這起動車事故擁有知曉其原因和處理結果的權利，也就是通常所說的知情權。那么，何謂憲法上的知情權呢?這就要從分析知情權的憲法權利屬性說起。

二、作為憲法權利的知情權:特質(zhì)解讀

知情權②(therighttoknow)，又稱“知的權利”、“知悉權”、“得知權”、“了解權”等。［2］“知(know)”即“知悉”、“獲取”之意，“情(information)”，即“情報”、“信息”。知情權即為知悉、獲取各種情報、信息之權利。盡管對于知情權究竟是一項基本權利，還是一項基本權利的派生權，學術界并沒有達成共識;而且，世界上多數(shù)國家的憲法尚未對知情權作出明確規(guī)定，但知情權的權利屬性，可以通過憲法的人民主權原理與人權保障原則推導出來。“基本權利是設立主權權利、客觀法律規(guī)范和一般解釋原則的基礎，對一切國家權力和國家機關具有直接的約束力。”［3］作為現(xiàn)代社會公民的一項基本人權，知情權具有不可剝奪的性質(zhì)，其義務主體是控制和掌握政府信息的各級國家行政機關、法律法規(guī)授權的組織、行政機關依法委托的組織和個人。從各國民主政治發(fā)展史來看，知情權之所以成為一項憲法權利，是因為其表現(xiàn)出以下幾個方面的基本權利特質(zhì):一方面，知情權內(nèi)蘊著人民主權的憲法理念，具有憲法權利的本質(zhì)特征。人民主權作為憲法的基本原則和邏輯起點，意味著“人民是一切事物的原因和結果，凡事皆出自人民，并用于人民”［4］。世界各國為保障作為憲法權利的知情權，普遍通過確定人民主權的憲法原則，并逐步擴大各類社會主體的參政權、監(jiān)督權及思想自由、請愿自由等形式，間接地確認人民和公民的知情權。如1789年的法國《人權宣言》第15條規(guī)定:“社會有權要求全體公務人員報告其工作。”1946年日本憲法序言規(guī)定:“茲宣布主權屬于國民。”第13條規(guī)定:“全體國民作為個人而受到尊重，對于謀求生存、自由以及幸福的國民權利，只要不違反公共福利，在立法及其他國政上都必須受到最大尊重。”第19條規(guī)定:“思想及意志自由，不受侵犯。”意大利1947年憲法第1條規(guī)定，“主權屬于人民，由人民在憲法所規(guī)定的形式和范圍內(nèi)實現(xiàn)之”等等。另一方面，從憲法所追求的人權保障價值目標而言，享有知情權對于現(xiàn)代國家的公民實現(xiàn)自我價值和自我發(fā)展具有普適意義。人類的發(fā)展規(guī)律表明，盡可能從多個來源接受信息、拓寬自己的知識、發(fā)展人格是人類的基本需求，同時也是建立自由民主政制的重要前提之一。在立憲國家，一切權力來源于人民，“憲法所賦予的權力將永遠掌握在民眾手中。這項權力是為了某些特定目的、在特定期限內(nèi)授給他們自己選出的代表的。當這種權力的使用違背他們利益，或不符合他們的愿望時，他們可以而且無疑會撤銷他們公仆的資格。”［5］立憲國家的公民充分享有知情權是實現(xiàn)自身利益的前提;國家負有保障公民知情權的職責和義務，使公民有機會獲取對自我實現(xiàn)和自我發(fā)展至關重要的各種信息和資源。在某種意義上可以說，知情權是公民其他基本權利得以實現(xiàn)的必要條件，與人權譜系中的其他公民基本權利一樣具有基礎性價值。再一方面，從憲法限制權力的核心精神來看，保障公民知情權是立憲國家實現(xiàn)民主政府的應有之義。作為一種關于人類社會應如何組織其國家及其政治生活的規(guī)范理論，憲政的精髓在于以憲法和法律來規(guī)范政府的產(chǎn)生、更替及其權力的行使，藉以防止公民的權利受到來自國家權力的侵害，并進而確保公共權力的行使能符合公共利益。在現(xiàn)代立憲國家，真實民主的根本要義在于公民自治，個人必須通過知道各種各樣的事實與意見，方能夠有效地參與國家治理。政府主動公開信息，讓公眾了解和參與國家公共活動的過程，是實現(xiàn)公民自治的前提和基礎，也是遏止政府濫用權力的重要防線。“知情權是可積極地要求政府信息等公開的權利，在此意義上，具有要求國家實施一定措施的國務請求權和社會權(由國家給予的自由)的性質(zhì)，這點正是其最大的特征。”［6］因此，保障公民對于公共信息的知情權，非常必要且重要。

三、知情權的規(guī)范分析:域外考察

盡管近代憲法將言論自由和出版自由作為公民基本權利加以肯定和保護，但是隨著行政權的擴張和信息技術的飛速發(fā)展，公眾與重要信息的距離漸行漸遠，而且這種傾向隨信息化社會的發(fā)展日益加劇。如何能自由獲取日常生活乃至國家政治的信息，由此成為人們關心的重要課題，知情權也隨之作為一種重要的現(xiàn)代人權備受關注。考察已經(jīng)制定信息公開法的國家的憲法，對知情權進行明文規(guī)定的并不多見，如美國、法國、日本、英國等都有信息公開制度，但均未在憲法及信息公開法中對知情權的憲法權利屬性進行明確規(guī)定。從規(guī)范層面而言，保障公民知情權的最初萌芽，可追溯到1766年瑞典制定的《關于著述與出版自由的1766年12月2日之憲法法律》，該法規(guī)定，廢止以往對出版物的事前審查，允許自由印刷并傳播政府文件。其后，該法幾經(jīng)修改，最終確認公民有為出版而閱讀公文書的權利，一切國家機關均稱為公開的對象，在世界上首開“信息公開法”之先河。③雖然美國的知情權立法晚于瑞典，但對西方國家的影響不可小覷。1966年，美國通過《信息自由法》，成為世界信息公開史上具有里程碑意義的事件。其主要內(nèi)容是，聯(lián)邦政府的記錄和檔案原則上向所有的人開放，但是有九類政府情報可免于公開。

公民可向任何一級政府機構提出查閱、索取復印件的申請。政府機構則必須公布本部門的建制和本部門各級組織受理情報咨詢、查找的程序、方法和項目，并提供信息分類索引。公民在查詢情報的要求被拒絕后，可以向司法部門提起訴訟，并應得到法院的優(yōu)先處理。隨后在“沙利文訴紐約時報案”和“水門事件”的促成下，1974年又通過了對《信息自由法》的修正案，大大擴大了負有公開義務的行政機關的范圍。1976年通過《陽光下的政府法》，公眾可以依據(jù)該法觀察會議的進程，取得會議的文件和信息。1996年通過《電子信息自由法》，要求政府機關須以電子數(shù)據(jù)方式為公眾提供索引材料，以便利公眾提出信息申請、獲取相關信息，并解決了政府記錄電子化而帶來的電子情報公開問題及對公眾關于情報公開的申請答復遲緩的問題。至此，盡管在憲法中沒有明確規(guī)定知情權，但對公民知情權保障已形成一個較為完備的法律體系。經(jīng)過30多年的適用，美國的信息自由法律體系日趨完備，成為各國實現(xiàn)信息公開、保障公民知情權的仿效典范。迄今為止，包括芬蘭、丹麥、加拿大、法國、意大利、韓國、日本、哥倫比亞、南非等在內(nèi)的30多個國家也相繼制定了有關的法律。是否制定信息公開法并采取有效制度措施保障公民的知情權，正被視為評價現(xiàn)代國家民主化程度的重要衡量標準之一。德國基本法是第一次以根本法形式明確認可知情權的憲法文本。德國基本法第五條言論自由第一款規(guī)定:“人人有以語言、文字及圖畫自由表示及傳布其意見之權利，并有自一般公開之來源接受知識而不受阻礙之權利。出版自由及廣播與電影之報導自由應保障之。檢查制度不得設置。”但此處對“獲得信息”的保障，實質(zhì)是為了實現(xiàn)和保障言論自由。

實現(xiàn)和保障言論自由，需要一系列的權利基礎，其中包括對新聞出版自由的保障和對言論所承載的信息獲得途徑的保障。由此可見，德國基本法中出現(xiàn)的對“知情權”的保護是由憲法規(guī)定的言論自由權所衍生推導出來的一項次級權利。德國基本法第17條規(guī)定:“每個人都有由其個人或同他人共同用書面形式向有關當局和議會提出請求和訴愿的權利。”第45條還有關于設立“請愿委員會”的制度規(guī)定。此外，德國還通過法院組織法、憲法法院法、行政法院法、財政法院法、勞工法院法、社會法院法等系列組織法的形式來保障當事人的知情權。同時，德國還以憲法判例的形式體現(xiàn)和保障公民和社會組織的知情權。日本和美國一樣未在憲法中明確規(guī)定公民享有知情權。一般認為，知情權在日本得到承認的理論基礎有兩個:一是基于日本國憲法所采用的“國民主權”原理;二是對日本國憲法第21條所規(guī)定的“表達自由”和第13條所規(guī)定的“追求幸福的權利”以及第15條規(guī)定的“國民的參政權”的解釋。事實上，知情權在日本最初得到具有法律效力的承認是通過判例對憲法進行解釋實現(xiàn)的。這就是1969年日本最高裁判所在“博多車站(電視錄像帶提交命令案)”的判決理由中，通過對憲法第21條的解釋，第一次明確認可日本國民的知情權，指出“在民主主義社會中，報道機關的報道為國民參與國政提供重要的判斷資料，服務于國民的‘知情權’”，使知情權成為日本新近發(fā)展的三大新人權之一。［7］

從國際法的層面而言，在1946年聯(lián)合國大會通過的第59(1)號決議中，知情權被宣布為基本人權之一，該決議宣稱:“查情報自由是基本人權之一，且屬聯(lián)合國所致力維護之一切自由之關鍵。”聯(lián)合國大會1948年頒布的《世界人權宣言》第19條規(guī)定:“人人有權享有主張和發(fā)表意見的自由;此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。”1966年《公民權利和政治權利國際公約》第18條規(guī)定:“人人有權享受思想、良心和宗教自由。”第19條規(guī)定:“人人有權持有主張，不受干涉。”“人人有自由發(fā)表意見的權利;此項權利包括尋求、接受和傳遞各種信息和思想的自由，而不論國界，也不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術形式的、或通過他所選擇的任何其他媒介。”1978年聯(lián)合國《關于新聞工具有助于加強和平與國際了解、促進人權、反對種族主義、種族隔離及戰(zhàn)爭煽動的基本原則宣言》則是關于知情權的系統(tǒng)的國際人權法文件。該文件第2條重申，“享有主張、發(fā)表意見和新聞等自由的權利，被公認為人權和基本自由之不可分割部分”。該宣言是迄今為止最為重要的對知情權進行專門規(guī)定的國際人權法文件。此后，許多國家紛紛將知情權作為一項基本人權在憲法制度上加以確認和保障。如南非1996年的新憲法將知情權明確進行規(guī)定，并要求立法機關制定法律使之生效，“每個人有權獲得國家擁有的任何信息以及為另外人持有但為行使或保護任何權利所必需的任何信息。必須制定全國性法律以使該項權利生效。”即便是在憲法沒有直接確認知情權的國家，也通過制定專門的信息公開法或自由法、隱私權法的形式確定知情權及其法律界限，如芬蘭于1951年制定了《公文書公開法》，丹麥與法國也相繼制定了《行政公文書公開法》等對信息公開制度進行規(guī)定。

四、公民知情權的實現(xiàn):政府信息公開的憲法意義

盡管知情權具有憲法基本權利的屬性，但是世界各國的憲法中對其進行明文規(guī)定的并不多見，多數(shù)國家是通過在信息公開法中確認知情權的內(nèi)容而進行規(guī)定的。事實上，早在17世紀西方學者就開始探討國家行為公開與公眾知情權之間的關系。英國思想家洛克指出，“無論國家采取什么形式，統(tǒng)治者應該以正式公布的和被接受的法律，而不是以臨時的命令和未定的決議來進行統(tǒng)治……因為，只有這樣才能使人民知道他們的責任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障，并將統(tǒng)治者限制在適當?shù)姆秶畠?nèi)。”［8］當代學者馬克思•韋伯則指出，統(tǒng)治圈越大，就越難保密，保密重點放在“官方秘密”上就是“統(tǒng)治階級企圖加強其統(tǒng)治，自感其統(tǒng)治受到威脅的標志”［9］。由是觀之，政府信息公開與公民知情權的實現(xiàn)和保護密切相關。作為現(xiàn)代社會成員對信息資源的一種普遍的利益需求和權利意識的表達，知情權是指公民有獲取信息的權利和自由，其核心是政府信息公開請求權。“人民對政府信息有知情權，政府對人民有公開其政務信息的義務。否則，主人就不是主人，公仆就不是公仆了。”［10］

政府信息公開，是指國家行政機關以及法律、法規(guī)授權或委托的組織，在行使國家行政權的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度。各國憲政發(fā)展的實踐表明，信息公開是民主政治的應有之義，信息公開對于公民知情權的實現(xiàn)有著重要的意義。而且，政府信息公開能夠有效監(jiān)督和控制政府行政權力，防止行政權的異化和腐敗，促使其在法治軌道內(nèi)運行。從保障公民知情權的角度來看，政府信息公開制度的憲法意義主要體現(xiàn)在:首先，政府信息客觀、公正及盡可能公開，是建立起公民對政府信任的前提。只有在政府與公眾間建立起相互信任的關系，才能喚起廣大民眾參與國家政治生活的熱情;同時，也只有公開，公民才能擁有充分的知情權，進而有效地參政議政。“沒有知情權的保障，民主主義就不可能得到真正實現(xiàn)。因為主權者不能獲得有關政治的信息就不可能作出準確的判斷。”［11］政府主動公開信息，讓公眾了解和參與行政活動的過程，本身就是參與民主的基本環(huán)節(jié)。其次，政府信息公開內(nèi)在要求政府行為遵循法治軌道，暢行法治理念，這在客觀上為公民的知情權實現(xiàn)提供了良好的社會氛圍。政治的根本要義在于其大眾性或公共性，“政治是一種媒介，有了政治，自發(fā)的團結共同體的成員就可以意識到他們相互之間的依賴性，就可以作為公民把已有的相互承認的關系有意識、有意志地發(fā)展和塑造成為一個自由和平等的法人聯(lián)合體。”［12］

法治為全體公民享受政治共同體的平等關懷創(chuàng)設了規(guī)范和制度，從而成為公民充分行使知情權的前提。最后，政府信息公開有助于形成溝通合作的新型國家與公民關系模式，促進國家更好地履行保障公民知情權的義務。“要保證國家的長治久安，保障每個人都能過上有尊嚴的生活，國家就應當服務于所有的人，而不管統(tǒng)治者是多數(shù)人還是少數(shù)人。”［13］美國學者阿倫特就把國家治理看作是政府和公民參與者的相互合作，倡導“第三條道路”的民主理論家吉登斯也認為，“政府可以同公民社會中的機構結成伙伴關系，采取共同行動來推動社會的復興和發(fā)展”，“國家和公民社會應當開展合作，每一方都應當同時充當另一方的協(xié)作者和監(jiān)督者。”［14］而信息社會國家與公民間合作伙伴關系的形成，首先必須保證公民對國家和政府的行為有充分的知情權，建立起政府信息公開制度，擴展國家與個人之間公共領域的空間，為二者的互動提供更多途徑與渠道，創(chuàng)造更多機會和條件。唯有如此，公民知情權方能落到實處，國家權力與公民權利也才能良好互動。

五、我國公民知情權的憲法保護:從完善政府信息公開制度開始

盡管在我國，憲法沒有直接規(guī)定公民享有知情權，但是保障公民知情權的理念與原則在憲法和其他法律中均有一定程度的體現(xiàn)，可以從憲法的相關條文中推導出來，這說明知情權在我國是有憲法基礎的。我國現(xiàn)行憲法第2條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途經(jīng)和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事務，管理社會事務。”而人民行使參政議政權的前提則是知曉國家活動和社會公共事務，只有公民知情權得到保障的前提下，人民才可以更好地行使管理國家公共事務的權利。由此可見，公民參政、議政權的行使前提就是知情權得到保障。

憲法第73條規(guī)定:“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會開會期間，有權依照法律規(guī)定的程序提出對國務院或國務院各部、各委員會的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機關必須負責答復。”從中可以推導出人大代表代表人民享有對國家公共事務的知情權。憲法第22條規(guī)定:“國家發(fā)展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動。”此規(guī)定為公眾實現(xiàn)知情權提供了物質(zhì)條件。憲法第27條第2款規(guī)定:“一切國家機關和國家機關工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務。”憲法第41條規(guī)定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利，對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”公民行使監(jiān)督、批評、建議以及申訴、控告、檢舉權的前提是對國家機關和國家工作人員有關活動的知情，保障公民這六種權利的實現(xiàn)，必須首先保障公民的知情權，否則將是一紙空文。此外，憲法第35條規(guī)定:“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”憲法第71條規(guī)定:“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應的決議。調(diào)查委員會進行調(diào)查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料。”這些規(guī)定都充分體現(xiàn)了我國憲法保障公民知情權的精神。在政府信息公開的地方立法中，2002年11月6日，廣州市政府通過了我國第一個政府信息公開的地方政府規(guī)章《廣州市政府信息公開規(guī)定》，這是我國地方政府制定的第一部全面系統(tǒng)地規(guī)范政府信息公開行為的政府規(guī)章，也是我國第一次以地方立法規(guī)章形式全面規(guī)范和要求政府必須公開政府信息。

該規(guī)定第1條指出:“為保障個人和組織的知情權，規(guī)范政府信息公開，增加行政活動的透明度，監(jiān)督政府機關依法行使職權，依據(jù)有關法律、法規(guī)的規(guī)定，結合本市實際，制定本規(guī)定。”明確提出了知情權概念。2004年1月，《上海市政府信息公開規(guī)定》經(jīng)上海市政府常務會議審議通過，這是第一個在全國省級政府中制定的政府信息公開規(guī)章。該規(guī)定在第1條也作出了對知情權的確認:“為了建立公正透明的行政管理體制，保障公民、法人和其它組織的知情權，維護其自身合法權益，監(jiān)督政府機關依法履行職責，依據(jù)法律、法規(guī)的有關規(guī)定，結合本市實際情況，制定本規(guī)定。”隨后，湖北省、杭州市等有關政府信息公開立法的地方政府規(guī)章，也都有確認知情權之規(guī)定。2007年1月17日，國務院第165次常務會議通過《政府信息公開條例》，并于2008年5月1日起實施。該條例規(guī)定，行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。為了防止政府機關不履行公開政府信息義務，該條例還規(guī)定，各級人民政府應當建立健全政府信息公開工作的考核制度、社會評議制度和責任追究制度，定期對政府信息公開工作進行考核、評議;政府信息公開工作的主管部門和監(jiān)察機關負責對行政機關信息公開實施情況進行監(jiān)督檢查;建立政府信息公開工作年度報告制度;公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的，可以向上級行政機關、監(jiān)察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報，收到舉報的機關應當予以調(diào)查處理;行政機關違反該條例規(guī)定，不履行政府信息公開義務的，應當承擔法律責任。

我國對公民知情權的保護，以及政府信息公開制度的完善還有很多實踐層面的問題需要解決。加強和健全我國公民知情權保障與政府信息公開建設，至少可以從以下幾方面的憲法制度和操作層面進行:第一，知情權作為公民的一項基本權利，應直接而明確地寫入我國憲法文本，使知情權問題在我國獲得根本法地位和最高的法律效力，從而成為各類法律及其制度規(guī)制和解決各類知情權問題的憲法依據(jù)。第