協同學視閾下的地方政府間關系優化研究

政府之間的關系包括縱向和橫向政府之間的關系，各種形式的政府間關系。本文地方政府間關系主要指橫向上互相沒有隸屬關系的政府間的關系。理順地方政府間關系,加強地方政府間(橫向)合作是當今我國行政學界研究的熱點問題,更是我國經濟社會一體化發展和區域公共事務日益增多的客觀要求。一、中國地方政府之間的關系發展(一)從“權—中央高度集權體制下地方政府間關系的阻隔自從新中國成立以來,我國中央與地方之間的關系雖然經歷著“集權—分權—再集權—再分權”的循環,但總體上來看仍然是中央高度集權的格局。在中央高度集權體制下,地方政府既沒有強烈意向也沒有巨大能力發展橫向聯系,因此地方政府之間彼此孤立,相互阻隔。1.利益層面上的存在不足在傳統中央高度集權體制下,中央政府是全國唯一的權力與利益主體,地方政府只是全國行政等級中的一級組織,完全隸屬于中央政府,是中央政府的附庸,沒有自己獨立的利益需求。再由于傳統體制下國家利益至上和集體主義的意識形態的教化作用,使得地方政府嚴重缺乏自主意識和利益意識,無論任何事情,地方政府都處于被動地位,消極等待中央政府的賞賜,沒有任何主動性和積極性?！暗胤秸耆闹醒氲挠媱澓桶才?地方政府的管理地位受排擠,地方政府所表達的地方利益被壓制,這就使得地方政府間擴展橫向聯系的基礎薄弱,動機和利益要求缺乏,合作的機制難以形成?！?152.地方政府間的合作地方政府缺乏必要的資源要素主要表現在兩個方面。一方面,中央高度集權,使得經濟社會發展所需的各種物力、財力等主要資源控制在中央政府手中,地方政府所掌握的資源非常有限。沒有這些物質基礎,地方政府間的聯系和合作也就無法展開。另一方面,計劃經濟體制下,中央高度集權的管理模式主要體現為“條條專政”:中央政府對資源的控制實際上是由中央各部門掌握。中央各部門為了鞏固擴大本部門的利益和權力,要求地方各級政府對口設置①,而地方政府也愿意設置與中央政府各部門對口的部門②。這樣地方政府作為一個合作系統,實際上被從上向下的各部門所分解,地方政府不再是一個統一的整體,各種資源垂直分配到各地方政府后仍然掌握在地方政府各部門手中,無法橫向和自由流動,這就導致了地方政府的整體行為和發展規劃形不成,地方政府間的橫向關系也就無從談起。(二)改革開放后，地方政府的競爭與合作并存1.地方政府之間的相互分離改革開放初期的放權讓利改革賦予了地方政府更多的自主權,喚醒了地方政府的自主意識和利益意識。“地方政府作為區域的一級機構,既是地區經濟活動的主體,負有發展本地區經濟的責任,又是局部利益的支配者,有著本區域所要追求的利益目標以及本地區發展的價值取向?！?16在走出相互隔絕局面,加強相互聯系的同時,地方政府之間更多地陷入了以獲取區域利益最大化為目的的惡性、無序競爭之中。20世紀80年代到90年代初期,過于強調地方利益的各種地方保護主義抬頭,愈演愈烈,地區間的重復建設、市場封鎖、原料與政策大戰等現象層出不窮。2.第三,在中央作用的基礎上,堅持科學發展觀,持續完善和發展區域合作。在黨的十四在中央政府的推動下,地方政府間橫向合作尤其是橫向經濟合作得到很大程度的發展。20世紀80年代,國務院接連發布了《關于推動經濟聯合的暫行的規定》《關于推動經濟聯合的決定》《中共中央關于經濟體制改革的決定》等,明確要求國內各地區要揚長避短,發揮優勢,保護競爭,促進聯合;明確指出國內各地區之間要打破封鎖,打開門戶,按照揚長避短、形式多樣、互惠互利、共同發展的原則,大力促進橫向經濟聯合。在中央政府政策的推動下,到20世紀80年代末,大批形式多樣的地方政府間橫向聯合的組織也逐步建立起來。黨的十四大之后,為了適應社會主義市場經濟的發展,中央適時制定政策,繼續完善和發展區域合作。1996年,八屆全國人大第四次會議提出在全國建立七個跨省、區、市經濟區域:長江三角洲及沿江地區,環渤海地區,東南沿海區,西南和華南部分省區,東北地區,中部五省地區,西北地區。1999年國務院做出了實施西部大開發戰略部署。進入新世紀,在科學發展觀的指導下,一方面,新的區域合作形式逐步出現,如上海浦東新區、天津濱海新區等綜合配套改革實驗區;另一方面,原來的政府間合作進一步升級,區域一體化,成為國家和區域內各地政府的共識,大融合的態勢已經全面展開。2008年國務院先后通過了《進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》和《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008―2020)》,明確提出“一體化發展”“加快推進區域一體化進程”。二、協會及其與當地政府的合作(一)哈肯的新理論:協同合作之學協同學是20世紀70年代以來在多學科研究基礎上逐漸形成、發展起來的一門新興的橫跨自然科學和社會科學的交叉橫斷學科。原聯邦德國斯圖加特大學教授、著名的物理學家赫爾曼·哈肯在研究激光現象時候發現,激光的產生,是由大量原子在遠離平衡條件下受激輻射相互協同、組織而集體放光的結果,是一種新的高度有序的狀態。激光的這種自組織現象,就像原子在指揮員統一指揮下所進行的一曲大合唱。哈肯把激光研究理論中的概念方法運用到對其他自然現象和社會現象的分析中,發現其他自然系統和社會系統內各部分之間存在相互競爭和協同的特性,也都存在從無序到有序的相變過程。透過紛繁復雜的自然現象和社會現象,哈肯逐漸認識到了這其中所隱藏的本質:任何復雜系統既有獨立的運動,又有相互影響的整體運動。當系統內各子系統獨立運動占主導地位時,系統呈現為無規則的無序運動;當各子系統相互協調,相互影響,整體運動占主導地位時,系統呈現為有規律的有序運動狀態。系統無論是有序還是無序狀態,都是多種因素共同作用的結果。哈肯因此稱他的新理論為“協同學”,即“協同合作之學”。協同學的內涵主要涉及以下幾個方面:1.系統是協同論的出發點作為一種復雜理論,協同學把一切研究對象都看成是由組元、部分或者子系統構成的性質各異的系統,也就是說協同論的出發點就是系統。系統無處不在,任何要素脫離一個系統就必定會落入另一個系統。系統是復雜的、多層次的,任何事務自身不僅僅是一個系統,而且肯定也會屬于另一個系統,是另一個系統的子系統。2.形態轉化點:金系統,穩定模。在這協同學理論主要研究一個開放系統無序狀態和有序狀態相互演化的原因及過程。無序與有序的轉換是系統能量達到一定閾值而產生的不同結果。系統這種無序與有序的轉換點就被稱為臨界點。在系統走向臨界點的過程中,有兩類變量共同影響著系統狀態的轉換:一類是快變量③,它阻力大、衰減快,代表系統的穩定模,在系統中,快變量是大量的,但它們對系統不起主導作用。另一類是慢變量④,它在接近臨界點時不是迅速衰減,而是緩慢增長,代表不穩定模,在系統中慢變量是少數的,但它們對系統的運動起支配作用。慢變量主要描述了系統的有序程度,所以又稱為序參量。3.宏觀尺度下的微觀尺度對1+1.2的協同競爭行為“系統在宏觀上的性質和變化特征,是由子系統之間的不同的關聯和協同方式所決定的。”2系統是開放的,子系統彼此之間會通過物質、能量或信息交換等方式相互作用,通過微觀尺度上子系統之間的相互作用與協作競爭,整個系統將產生協同效應,最終形成宏觀尺度上的微觀子系統層次所不具備的全新性質,從而達到1+1>2的效果。4.自組織或稱所組織所謂自組織,是指無須外界的全面控制和特定干預,按照某種相互默契的規則,自行組織,自行創生,自行演化,自主地從無序走向有序,由低序走向高序,形成有序結構的組織。“如果系統在獲得空間的、時間的或功能的結構過程中,沒有外界的特定干預,我們便說系統是自組織的。這里的‘特定’一詞是指,那種結構和功能并非外界強加給系統的,而且外界是以非特定的方式作用于系統的。”29自組織與組織相對應,所謂組織,是指不能自行組織,不能自行創生,不能自行演化,不能自主地從無序走向有序,而只能依靠外界的特定指令來推動并向有序演化,從而被動地從無序走向有序的系統。對于二者,哈肯曾舉例說明,“一個工人集體,如果每個工人按照經理發出的外部指令以一定的方式活動時,那么我們就稱他為組織,或更準確地講,它有組織的功能?！薄叭绻淮嬖诮o出的外部指令,而工人們能夠按照互相默契的某種規則,各盡其責而協調地工作,我們就稱為自組織?！?55(二)為了建立協會與地方政府之間的關系，我們必須建立適應性1.協同學及其地方政府系統首先,協同學思想具有普遍性。協同學作為一門科學和理論最初來源于對物理學中激光現象的研究,但哈肯從激光理論拓展到其他自然現象乃至社會領域中的許多變化過程,發現了不同科學中“互不相干現象之間的相互一致點”,發現了矛盾特殊性中所隱藏的普遍性,抓住了矛盾個性中所體現的共性。協同學屬于自組織理論的范疇,其使命并不僅僅是發現自然界中的一般規律,而且還在于給無生命自然界與有生命自然界架起了一道橋梁。此外協同學的普遍性還體現在它在當今世界所能應用的范圍和領域上,經濟學、管理學、社會學等都將協同學引入本學科研究中并且產生了很多成果。協同學所發現規律的普遍性和廣泛適用性給我們研究地方政府間關系提供了新的思維模式與理論視角。其次,地方政府是一個復雜的開放系統。從地方組織機構上看,當今世界無論是聯邦制國家還是單一制國家,地方政府都是由至少兩個層級的眾多政府組成的系統。比如,當今我國政府是一個名副其實的巨系統。地方政府由省、市、縣和鎮等四級幾千個政府組成。此外隨著市場經濟的發展和地方自主權的擴大,政府之間也逐步走出了傳統體制下相互隔絕、相互孤立的狀態,政府之間進行了更多的溝通交流,政府系統已變成不斷與環境進行物質、能量、信息交換的開放系統。2.區域公共事務治理是一個跨區域的融合首先,任何組織要發揮所承擔的社會功能,組織內各要素或子系統協同最為關鍵。如果一個組織系統內部各子系統之間相互協調配合,圍繞共同目標齊心協力地運作,就能化解子系統之間甚至是相互抵觸的子系統之間的矛盾和沖突,使組織結構從無序走向有序,從而產生1+1>2的協同效應。反之,如果一個組織系統內部各子系統之間互相掣肘,沖突摩擦不斷,就會使得整個管理系統內部內耗增加,不僅使各子系統難以發揮原有的功能,而且整個系統也會陷于混沌無序的狀態,無法形成合力,整體效應和功能也就無從談起。地方政府作為一個巨系統,要形成合力也必須走“協同發展”的道路。其次,區域公共事務在治理中存在“公用地悲劇”。隨著我國中央與地方權力的調整,市場化改革的逐步深入以及風險社會的來臨,現階段我國產生了大量具有復雜性、極強關聯性、不確定性的區域性公共事務。這些區域公共事務已經突破了傳統單個政府的界限,一個政府去解決就顯得捉襟見肘、力不從心。而當前我國地方政府在處理這些區域公共事務時往往都盲目地從自身利益出發,大搞地方保護主義,相互封鎖,造成了比較嚴重的區域公共事務治理中的“公用地悲劇”,如非典疫情的前期蔓延,一些江河湖泊的污染等。避免這樣的悲劇迫切需要政府之間相互配合、相互協同。三、關于地方政府之間關系的共同理解(一)地方政府間的協同合作模式本文旨在將協同學的相關思想引入地方政府間關系構建之中,透過紛繁復雜的現象,試圖把握地方政府間關系的某些規律性東西,為正確處理地方政府間關系提供理論指導。出于這樣一個目的,我們認為我國地方政府間關系的目標是協同合作。與傳統意義上的協調、協作、合作等概念相比,協同合作不僅具有傳統概念的含義,更體現著一種更高級、更具有層次和深度的新型合作模式。在這種模式中,合作的主體不分彼此,你中有我,我中有你,沒有固定的邊界;合作的主體一損俱損,一榮俱榮,利益共享,風險共擔;合作的目標是通過地方政府結構和功能的耦合實現地方政府系統的宏觀性結構和整體性功能。(二)規范地方政府間的協調合作,促進政府之間自組織性協同論認為,自組織(性)是一個系統的內在生命力,是系統從不平衡狀態恢復到平衡狀態的主要原因,是系統從無序狀態轉變到有序狀態并產生協同效應的根本動力。政府雖然是人為構建起來的他組織系統,但他組織運動必須建立在自組織運動的基礎之上,必須以充分認識、遵循、利用他組織系統中的自組織(性)規律為前提。哈肯在將協同理論應用到社會科學領域中時就主張要建立自組織和(控制的)組織之間的合作。這告訴我們研究政府協同問題時,要在發揮政府自身自組織(性)基礎性作用的前提下,通過借助(控制的)組織⑤的力量,二者相互協助,合力使政府系統走向協同。目前,我國地方政府間橫行關系已經遠遠走出了阻隔封閉的狀態,橫向合作也開展得如火如荼,存在的主要問題是我國大多數橫向合作都是在中央政府推動下完成的,合作中很多問題的解決也都需要中央政府或者上級政府的參與、仲裁,這與協同學中主張發揮自組織(性)的基礎作用背道而馳。運用協同學在處理地方政府橫向間關系時,首先應當考慮發揮地方政府的積極性、主動性,由地方政府之間自主協商來確定自己的體制安排。當然必要的時候上級政府可以適當參與,通過借助于其強制力來構建新的制度模式。此外“‘政府間’(intergovernmental)這一術語有了新的內涵,不僅包括聯邦政府―州政府、州政府―地方政府以及地方政府間的關系,還包括政府與準政府之間的關系,以及政府與政府以外的組織間種契約的、管制的、援助的、互惠的互動關系?！?因此,提高政府的自組織性,推進政府間協同合作,還意味著要充分利用市場、企業、公民社團、非政府組織、公民個人等主體,發揮他們在促進地方政府間協同合作中的潤滑劑和催化劑的作用。(三)分權和分權的結構和利益平衡運用協同學理論研究、描述地方政府間關系的變化,關鍵是要找到影響地方政府協同合作的序參量。地方政府間無序與有序狀態的變換并不是雜亂無章的,而是在眾多因素的共同作用下實現的。影響地方政府間關系發生相變的變量有很多,其中行政體制作為序參量,是影響地方政府間關系由一種狀態轉化為另一種狀態的主導性變量,是描述地方政府間關系宏觀有序度的主要參量。行政體制主要是指反映政府內部各部分、各要素之間相互關系的權力劃分、組織結構、利益分配等模式。例如在權力劃分方式選擇上,中央集權體制一般來說有利于政令統一,集中協調,有利于保持政府組織系統的整體性、統一性,但嚴格的中央集權體制是建立在限制地方靈活性,挫傷地方積極性基礎之上的,這種協同結構并不是真正意義上的協同結構,并且最終會使政府組織喪失活力,走向紊亂和無序。分權制可以提高地方的積極性,因地制宜地處理地方事務。但如果分權不當,就會導致本位主義,各自為政,國家失控,損害國家的統一性和完整性。地方政府相互沖突,相互對立,也就自然實現不了協同論中強調的各子系統相互聯系、相互制約下的系統的整體性。集權制和分權制都有可能影響地方政府間關系的協同。要實現政府間關系的協同就要找到集權和分權的結合點,實行集權和分權平衡的行政體制。在組織結構和利益分配方面,隨著影響政府間關聯度與依賴度的區域公共事務和公共問題的日益增加,建立何種形式的組織結構來回應這些問題,對于實現政府間關系的相變,起著至關重要的作用。例如隨著我國市場化進程的加快,經濟不斷突破剛性的行政區域,導致了剛性的“行政區經濟”束縛“經濟區經濟”的現象,行政區之間也因此矛盾重重。在這樣一個臨界點上,如果適時合理地進行行政區劃調整,建立新形式的區域組織結構就能適應地方政府間關系的漲落,使剛性行政區域盡量與經濟區相統一,適時加速地方政府間的協同合作。反之,就無法在地方政府間關系變化的臨界點上把握地方政府協同合作的最佳時節。此外,政府利益