理性與開放的雙重選擇全程式產業園規劃及要素控制初探以北川新縣城山東產業園詳細規劃為例

1規劃應對模式分類在規劃和設計過程中，許多平面設計師會集中并忽略不同的控制要素，忽視“規劃過程”本身對最終規劃方案的影響，后者往往起著決定性的作用?！氨贝ㄉ綎|產業園區規劃”是一項十分注重“過程”的全程介入式的項目。它具有很強的目標指向和實施要求,整個過程是開放互動的。規劃編制分為3個工作階段,分別為:先期框架階段、企業選址階段和導則編制階段,這3個階段基本對應了3種理論模式:理性模式(therationamodel)、分離漸進模式(disjointedincrementalism)和折中混合模式(middle-rangemodels)?！袄硇阅Ｊ健痹谝话阋饬x上被認為是“正統”模式。該模式基于實證、歸納、推理和演繹等邏輯方法,強調規劃編制的過程和程序盡可能合乎理性。對理性模式提出的批評包括:規劃前提(法律、資金和政治)的模糊多變導致“理性”休克,規劃價值取向很難達成一致(1),時間和資源的限制注定最終方案是“妥協方案”而非“最優方案”。“分離漸進模式”指規劃師憑借工作經驗根據當前形勢稍作調整,盡快拿出一個最為可行的規劃方案和行動計劃,并集中精力付諸實施。這一模式的優點是“邊際變化”(marginalchange)效率高,即:基于以往經驗形成的構思方案,根據項目實際情況稍作調整后,更容易被大眾接受,而且這種工作方式需要的時間成本和知識成本是最小的。因為其效率極高、參與性和開放性極強,這種“邊想邊干,邊干邊想”的實用主義模式為眾多從事實踐活動的規劃師所推崇。學術界的“折中混合模式”代表人物是社會學家阿米泰·埃齊奧尼(AmitaiEtzioni),他提出“混合掃描法”(mixedscanning(2)),即在漸進式的實踐中“掃描”全局,把握其中的關鍵問題進行理性分析。2階段模式和變化2.1園區面臨的地方化挑戰(1)定向援建具有極強的政策性。該產業園區是山東援建北川的一個重要組成部分。因此,該園區無論在產業選擇、入園門檻還是用地方式上均受到較強的政策要素影響而非市場要素。這一方面給北川產業提供了跨越式升級發展的機遇;另一方面,大量外部植入式產業和企業將面臨地方化的挑戰,同時規劃面臨的資本強勢將不可避免。(2)產業園區土地資源緊張。園區面臨最重大的制約性要素是土地資源緊張。北川工業園區占地1.2km2,僅為一般縣級工業園區(10km2)的12%(表1),而且其中凈工業用地僅為66hm2。一般意義上,這樣的規模較難形成產業集群,甚至不能滿足企業的用地需求。(3)多方協作下的全程規劃。整個園區從項目立項、初期規劃研究、企業招商、企業篩選、項目落位、控規編制甚至到企業基建項目開發管理的整個過程都是在地方政府、山東援建方、規劃組三方的互動合作中完成的。在后期,更是建立在地方政府、山東援建方、規劃組(指揮部)和企業四方參與的機制上。2.2從注重長期發展、從規劃放在先期框架階段中,規劃致力于通過案例分析、產業選擇和政策研究進行理性的規劃布局,并形成入園企業評估機制,制定一系列理性指標包括:企業門類、規模門檻、用地性質、容積率、就業崗位等。這一階段規劃采用的是“理性模式”。然而隨著規劃進程和方案深化,另外一些控制要素卻頻頻受到質疑,如企業規模門檻、容積率和提供就業崗位等,該現象同理論界對理性模式提出的批評高度一致。以產業區標準廠房為例,因山東援建方資金和時間等前提條件的變化,經歷了“適量統一建造→大量統一建造→貨幣補貼,鼓勵自建”的較大曲折變化,導致先期框架階段中針對標準廠房設定的規劃控制要素(企業規模門檻、容積率和就業崗位等)最終處于“休克”狀態。其次,規劃價值取向很難達成一致。對于工業用地采用中短期租用還是長期出讓的方式各方意見無法統一,規劃為滿足產業園區遠期發展部分工業用地轉型需要,須控制一部分用地采用中短期租用方式,而政府的招商部門、援建單位和企業均傾向采用長期出讓方式以增加招商力度,吸引更多優質企業,這兩種分別立足遠期效益和近期效益的價值取向在實踐中達成統一的難度遠遠大于理論難度。在企業選址階段中,規劃組和各方進行了多輪規劃協商工作,包括北川縣政府、山東援川指揮部和各家企業等,“分離漸進模式”在該階段得以充分體現。第一,對于利益主體相對明確的地塊而言,在選址、投資強度、容積率、綠地率等控制要素上采用該模式比較有效。規劃中項目組協同政府將規劃草擬的企業選址意見和控制圖則初稿以企業座談會形式征詢企業及相關方意見,以現場規劃作業的形式明確控制要素的調整優化原則,實質性地推動規劃進程,包括確定每家企業的選址、調整產業分區、要求不達標企業提高容積率、調整工業地塊形態以適合工藝流程等。第二,對于開發主體明確,但開發建設方式搖擺不定的項目,采用漸進模式也能起到輔助決策和促進實施的作用。以齊魯大道東側企業辦公用地的規劃為例,規劃先期在理性模式思路下期望塑造出大體量、統一建筑群的風貌區,但面臨著企業規模過小無法達到規劃要求開發強度這一矛盾。針對這一矛盾,規劃提出可供企業選擇的開發方式可包括:統建、分建和代建,在企業猶豫、搖擺不定的情況下,規劃對應不同開發方式編制了三類建筑空間組織模式,并引導中小企業向統建方式靠攏,這種漸進模式為達成最終的規劃理想空間形態起到積極作用。經歷了上兩個階段后,導則編制實質上已經不再是“理性模式”的深化和技術表達,而自然地成為一種“折中混合模式”。導則編制則是“掃描”第一階段的規劃理想,結合企業選擇提出的關鍵問題調整原規劃方案,將這些關鍵問題演繹成“規劃控制語言”即三大類控制要素,分別為“基本控制”、“道路交通”和“城市設計”指標,這些控制指標在符合政策規范要求的同時也更具操作性。3不同階段的重要控制要素3.1核心片區t軸滲透,水綠成網,多板塊“北川山東產業園區”園區由云盤路、蔣家河路和齊魯大道圍合而成約120.7hm2,除去水域外的城市建設用地約114hm2(圖1)。北川山東產業園區規劃定位為:省級北川經濟技術開發區“一區多園”格局中的核心片區;打造成為“再造一個新北川”的重要經濟引擎,促進就業、生態和諧、有地方特色的示范性產業基地。規劃空間結構為“T軸滲透,水綠成網,多板塊”(圖2~圖3)。T軸滲透——齊魯大道企業辦公及生產服務軸和工業區中心大道擂鼓路生產服務軸共同構成T字型發展軸線,其功能包括綜合辦公、商業、管理、宿舍和職工文化娛樂等;水綠成網——將順義河、云盤河、曲山路和蔣家河路等公共綠地和防護綠地聯系成網,構建公共開放空間,承載園區景觀、人行交通和生活服務等功能;多板塊——以“T”軸交點為中心,圈層式布置四大產業板塊,分別為:北川特色產業板塊、核心產業板塊、外圍產業板塊和備用功能板塊。3.2健全項目準入評估機制由于山東產業園區屬于政策性援建的項目,北川縣和山東援建方的產業發展平臺落差相對比較大,前者尚還處于農產品初級加工的階段,而后者已經處于工業化中期向后期轉型的階段。這樣,一方面,園區最后能夠吸引的地方性企業和山東企業的比例關系無法直接判斷,另一方面,山東企業本身的類型關系和能級都無法直接進行判斷。這樣的情況下,產業規劃制定的固定性框架目標反而不及建立項目入駐的評估機制更為有效。(1)產業類型層面的評估體系首先根據規劃原則,也即目標簇系統提出相應的指標體系(表2)。對這些指標正相加分,負相減分,并設定相應的權重關系,在此基礎上形成針對整個產業門類的綜合性指標評分方式(表3)。在此指標體系的基礎上,對入駐企業的項目性質進行篩選,選擇綜合效應最佳的企業入駐。在持續幾輪的招商過程中,證明了這套篩選體系可以相對有效地形成對企業入駐項目的動態評價。(2)項目經濟效益層面的評估體系從項目經濟效益的角度,采用單位投資額作為評估指標,參照相關城市不同行業項目投資強度的經驗數值,針對每個行業提出項目投資最低門檻。由于北川項目具有非常強的政策導向性,每一輪所面對的企業類型和能級是不盡一樣的,所以針對每個項目投資門檻的設定也相應是動態調整的。首先在未拿到入駐項目清單之前,參照青島和上海分行業投資門檻統計并結合北川的土地價格級差關系,相應的得出最低產業門檻。在中期,則根據地方政府提供的不同企業意向投資強度的列表,通過中位數、概率分布統計等一系列統計學的計算手段,針對不同產業門類提出相應的最低單位投資強度的入駐門檻,從而為政府篩選入園企業提供依據。3.3園區外圍布局加工企業,確保園區初步布局本次規劃嘗試結合業態的不同特征,進行產業分區,由此形成基于標準廠房、定制廠房、地塊出讓三類不同的空間分布關系。首先考慮到地方性企業,尤其是農副食品加工業、羌繡紡織服裝業,這些行業投資總量比較小、勞動力相對密集,規劃在園區公共中心周邊布局“標準廠房”,園區外圍布局機械加工類產業普遍對用地需求比較高,這類企業受到工藝流程的限制必須自行布局廠房,因此采用“地塊出讓”方式;其他產業則主要結合“定制廠房“區布局,由此形成初期圈層式的空間結構。此外還需考慮以下要素的控制:(1)基于基本的風向與產業的關系,控制污染度相對較小的電子信息產業原則上處于園區的上風向,也即西北角布局。(2)基于企業的公眾參與和展示性的需求,原則上控制諸如茶葉加工、羌繡、服裝等產業沿整個園區向外展示的齊魯大道布局。(3)基于企業的對環境的友好程度,原則上要求食品加工、電子信息等噪聲廢氣污染度相對較低的企業沿云盤河綠化帶布局。相應的要求機械加工企業要求盡量沿園區外圍布局。經過以上的分析和調整,最終確定六大產業及其空間布局,分別為:北川特色產業、電子信息及新材料、機械設備制造、新型建材、農特產品加工和服裝紡織(圖4)。3.4發揮企業的作用北川山東工業園區用地相對緊張,因此在規劃中采用最小地塊的劃分原則控制出讓地塊最小出讓面積,由此間接控制項目的最小投資額,所有未能達到最小值的企業全部進入標準廠房區的范圍。而圍繞最小地塊指標的設定,規劃做了大量的研究和企業座談等互動工作。首先是借鑒一般園區采用大中小地塊相互結合的經驗,其中大地塊用地面積一般在80畝(約5.4hm2)以上,中等地塊一般為45~60畝(3~4hm2)左右,小地塊一般為15~30畝(1~2hm2)左右。其次研究廠房結構特點和柱網密度之間的關系,不同行業的規模需求、廠房需求等,其中尤其是針對不同行業的研究,被證明在后來與企業交換溝通形成相對有效開發規模的過程中起到了直接的作用,同時也為政府確定項目規模提供了依據。在最小地塊的指導下,允許企業可以合并地塊進行開發,而無法獨立進入最小地塊的企業,則要求采用聯建的方式,或者是租賃的方式立項。由此保證進入園區的項目中的多數是成規模的企業。3.5建筑對于建設資金來源的控制空間層面的控制是在企業入駐之后再制定,這和一般的工業園區沒有特定的項目入駐而制定的控制指標有很大的不同,它有更強的項目針對性和項目實施過程引導的控制性(表4)。銜接國土資源部的節地控制要求,引入單位土地投資強度作為控制標準,但是就指標本身而言,是不夠的。因為企業在總的投資額之下,存在分期建設投資的行為以及投資額中用于基建投資的比重問題。為此在這個指標的基礎上提出相應的指標補充,一個是關于開發時序的規定,以項目建設的集中開發為基本原則,這個原則更多的需要建設項目在審批的過程中予以貫徹,就控規本身而言,可以從園區整體風貌的角度確定每個地塊逐步推進的方向性,避免插花地產生。另一個是采用容積率這個指標來控制投資用于基建的強度。使用這個指標一方面參照國土資源部提出的標準,而設定針對每個項目的最低值。由于這個園區整體產業以非高科技產業為主,因此容積率的控制在這種情況下被證明是有效的?；谝陨峡紤],規劃對地塊容積率采用上限控制和區段控制相結合的方式。容積率上限值的設定主要依據區位、交通和城市設計;區段控制的上限值依據區位、行業和城市設計,容積率下限值的設定主要依據《工業項目建設用地控制指標》(國土資發24號)等規范和文件中對工業用地開發強度按不同行業分類實行最小容積率控制,最終測算得出總量(表5)。3.6逆向區劃獎勵在美國推行的區劃條例中,為提高彈性和靈活性而設立的“區劃獎勵”(bonus)措施(3),在我國現行的《民用建筑設計通則》(JGJ37-87)(4)中也有類似獎勵規定,這一措施對于北川工業園區規劃具有很大的借鑒意義。以上這些案例均是明確針對城市中心區地塊,以增加社會公共空間和提供公益設施為目標導向,用提供額外容積率作為獎勵措施。對于北川山東產業園區規劃控制正好具有相反的參考價值,為提高工業用地使用效率,可以增加容積率為目標導向,用資金補貼、優先選址和土地補貼等方式作為激勵的“逆向區劃獎勵”。為達到節約用地的目標,規劃希望盡可能提高工業用地的利用率。規劃前期推薦集中建設標準廠房,該方案因為山東援建方資金原因而擱置,規劃轉而努力提高各地塊容積率。不同于以往規劃,此次規劃將容積率以區段方式控制,即以國土資源部頒布的分行業最低用地容積率為低限,以規劃引導的容積率為上限,對開發強度實施嚴格控制。對于各入駐企業初步審核發展,約25%的企業地塊容積率未能達標,同時也有25%的企業地塊容積率接近規劃引導值。對于容積率達標和接近規劃引導值的企業,規劃協同北川政府和山東援建方采用兩種獎勵措施:第一,資金補貼政策。對企業按分層的建筑面積進行補貼,具體而言采用從建筑底層開始逐層遞增補貼力度以鼓勵建造多層廠房(之所以對于底層廠房也進行補貼是基于提高建筑密度的考慮)。第二,優先選址