上海市被征地農民的現狀與保護

隨著上海城市化進程的深入，上海郊區的農村土地被嚴重征用，大量農民已經成為當地的農民。自2008年5月下旬以來，上海已有109.82萬土地農民被納入社會保障和小城鎮社會保障，26.96萬人被納入強制住房制度。上海作為中國改革開放和發展的前沿與排頭兵,在切實維護被征地農民的利益,提升被征地農民社會保障水平方面也始終發揮著引領、示范作用,同時也存在不少問題。一、征地養老制度的背景上海在20世紀90年代以前,由于征地數量較少,征地單位又以生產性企業為主,因此采取了“誰征地,誰吸老”的安置原則,要求由征地單位自行安置征地農民。90年代以后,隨著上海城市建設和經濟發展速度的加快,征地數量逐年增加,征地用途也發生了變化,大部分征地開始用于非生產性項目,而這類項目單位通常沒有能力安置被征地農民,上海于1994年頒布《上海市住宅建設征用地集體所有土地農業人口安置辦法》(以下簡稱《辦法》,確立了“誰用地,誰負責安置”的原則。根據《辦法》的精神,對于征地勞動力:一是對落實安置在企業的被征地農民,根據本人的就業狀況由企業或鎮政府指定的部門繳納上海城鎮居民保險(以下簡稱“城保”);二是對無法安排崗位的人員,由鎮政府參照城鎮居民最低生活保障線標準發放生活費,同時為其繳納“城保”;三是對自謀出路者,可由其以自由職業者身份繳納“城保”。這樣,從理論上保證被征地勞動力都及時享受了“城保”待遇,但由于“城保”繳費成本高,實踐中較難真正落實。對于征地農轉非后男性超過55周歲,女性超過45周歲的人員,直接納入征地養老制度。為降低土地開發成本,切實解決被征地農民社會保障問題,促進被征地農民就業,小城鎮社會保險(以下簡稱“鎮保”)制度應運而生。2003年上海出臺《上海市小城鎮社會保險暫行辦法》及《上海市被征用農民集體所有土地農業人員就業和社會保障管理辦法》,在解決被征用地人員社會保障問題時,采取“落實社會保障與土地處置、戶籍轉性整體聯動”原則,對于被征地勞動力,一次性為其繳納不低于15年的“鎮保”基本養老和醫療保險費,并視各區情況繳納一定比例的補充養老和醫療保險,實行市場就業。男性超過55周歲、女性超過45周歲的被征地農民,可以在征地養老制度和鎮保制度之間進行選擇。由上可知,隨著上海征地安置政策的調整,出現了同一個區、同一個鎮甚至同一個村,因征地時間和征地時農民年齡的不同,形成了“城保”、“鎮保”、“征地養老”3種不同的社會保障制度并存的格局,也意味著被征地農民間存在著社會保障水平的差異,引起部分被征地農民的不滿,同樣是被征地農民,而且土地的市場價格在不斷上漲,后來征地的農民社會保障水平反而不如以前征地的保障水平,隨著百姓權利意識的逐漸增強,信訪部門受理的相關信訪量不斷上升,這為社會穩定埋下了隱患,也給上海下一步的征地工作帶來了困難。二、上海的社會保障問題被征地農民參加“城保”、“鎮保”、“征地養老”3種不同的社會保障制度,在養老、醫療等待遇方面差異較大,常為被征地農民所詬病。(一)參保人員的基本特征“城保”、“鎮保”、“征地養老”保障制度在養老金待遇、領取養老金年齡、養老金增長機制等方面存在不小的差異,引起了參加3種不同的保障制度的人員之間的互相比較。1.保障模式下的農民享受的養老金水平差異在“城保”、“鎮保”、“征地養老”3種保障模式下,被征地農民享受的養老金水平差異大。以2008年上海市閔行區發放的養老金待遇為例(見表1)。(1)2.“鎮保”養老金的領取條件參加“城保”的女性被征地人員,50歲可以領取城保養老金,參加“鎮保”的女性被征地人員,55歲才可以領取“鎮保”養老金,參加“鎮保”的女性比“城保”要晚5年享受養老金,存在著明顯的差別。參加征地養老制度的女性被征地人員45周歲、男性被征地人員55周歲可以領取生活費,差別亦較明顯。3.“鎮保”養老金增加考慮勞工因素一是城保的養老金不僅基數高,而且增長幅度遠大于“鎮保”和“征地養老”,3類人員的養老保障水平差距逐年擴大(見表2)。從部分征地時要求為被征地鎮保人員繳納補充養老金的區的情況來看,15年后,“鎮保”人員將不能再享受補充養老金,到時差距會更大;二是“城保”養老金增加考慮工齡因素,而“鎮保”養老金統一按絕對額增加,不考慮工齡等因素,一些“鎮保”退休人員中有工齡人員覺得不公平,如:原合同制工人、退伍軍人等;三是由于征地養老制度由各區縣或各征用地單位統籌,征地養老待遇的計發標準與增長機制由各區縣和各征地用人單位確定,造成各區征地養老人員之間生活費標準差別較大,矛盾突出,2011年后上海的閔行、青浦等區縣雖使征地養老人員生活費的增長水平同“鎮保”保持一致,但與“城保”仍有較大差距。(二)醫療待遇存在重大差異“城保”、“鎮保”、“征地養老”3種不同的保障制度,不僅存在醫療保障水平的差異,在就醫方式及其便捷度方面亦有差距。1.醫院二級、三級醫療機構門急診參加“鎮保”的被征地農民住院需要至區縣的醫保中心或服務點辦理住院登記手續,同時還受到定點醫院的限制,至非定點醫院就診,需要開具轉診單,方能進行結算支付;2010年以后征地養老人員可選擇參加上海市城鎮居民基本醫療保險,但是至二級、三級醫療機構門急診,需先在一級醫療機構開具轉診單。而參加“城保”的被征地農民就醫方便,不受定點醫院等限制,也不需要開轉診單。2.“城保”:門急診自愿性醫療保險門急診醫療費,“城保”參保人員由個人醫療賬戶資金支付,賬戶資金用完后超過自負段標準的按比例報銷,在職職工由附加基金支付50%~70%,退休人員由附加基金支付45%~90%。“鎮保”參保人員門急診醫療費用一般由個人承擔,征地單位為被征地人員繳納補充醫療保險費,全額記入個人賬戶,可用于門急診。2011年開始,為解決參加“鎮保”的征地農民的門急診費用問題,上海出臺政策允許各區縣參加“鎮保”的征地農民繳費參加新型農村合作醫療,現已有約40萬人參加了新型農村合作醫療,在村衛生室就診可以報銷80%,在一至三級醫療機構門急診報銷比例為50%~70%。征地養老人員如參加上海市城鎮居民醫保,門急診醫療費用超過自負段標準的按50%~65%的比例報銷。住院、急診觀察室醫療費,“城保”在職人員住院或者急診觀察室留院觀察1年內累計超過起付標準的部分,由統籌基金支付85%,退休人員由統籌基金支付92%。“鎮保”從業人員住院、急觀所發生的醫療費用超過起付標準以上部分由鎮保基金支付70%;按月領取養老金人員由“鎮保”基金支付80%。征地養老人員參加上海市城鎮居民醫保后,住院或急診觀察室留院觀察醫療費用設起付標準,按55%~85%的比例報銷。三、保障制度的基本原理還不夠統一被征地農民為經濟發展和城市化進程做出了犧牲,切實維護被征地農民利益,為被征地農民提供社會保障已成為理論界和實務界的共識,但在建立被征地農民社會保障制度的基本思路上,當前不管是理論界還是實務界還存在著較大的爭論和分歧,沒能夠形成相對一致的方案,也沒有能為大家普遍接受的意見。去年實施的《社會保險法》雖受全國一統的立法思維引導對農民工的社會保障問題作出了制度安排,同時要求基本養老保險逐步實現全國統籌,但是對于被征地農民的社會保障問題,只規定應當足額安排被征地農民的社會保險費,按照國務院規定將被征地農民納入相應的社會保險制度。而國務院尚未明確被征地農民應納入何種社會保險制度中。(一)納入保障水平較高的城鄉社會保障模式對于被征地農民的社會保障制度設計,綜合理論界觀點和各地實踐主要有3種:一是針對被征地農民的特殊性,為被征地農民新設一種保障制度,如上海模式;二是將被征地農民納入到現有的社會保障制度中,納入到保障水平較高的城鎮職工社會保障體系,如北京模式或者保障水平較低的農村社會保障體系,如青島模式;三是將被征地農民納入到商業保險,如重慶模式。從保障水平來看,納入到城鎮職工社會保障體系保障水平最高,新設的保障制度如上海的小城鎮社會保障模式保障水平次之,納入農村社會保障體系或者商業保險模式保障水平較低。誠然,在建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的進程中,將被征地農民納入現行城鎮社會保障體系是保證其老有所養、病有所醫和困有所助的最有利的政策選擇。(1)但是,在土地價格沒有市場化、征地補償水平偏低的大背景下,將被征地農民納入現行城鎮職工社會保障體系中,將面臨較大困難。1.“鎮保”支付測試結果從全國來看,1978年實行土地家庭承包制至今全國累計產生被征地農民約8300萬人,近幾年每年還要新增加被征地農民在400萬人左右。從上海來看,超過120萬的被征地“鎮保”人員和“征地養老人員”,還有很大數量的失地農民的社會保障問題尚未落實,在短期內大規模擴面,歷史欠賬較多,當期籌資壓力較大。上海市松江區2004年計劃每年拿出6億元財政收入,9年內付清,將全區自1987年以來的所有失地農民均納入“鎮保”,人數總計12.59萬,但在土地嚴控之后,資金無法接續,“鎮保”支付困局日顯。被征地農民如果按照自我平衡的原則納入現行城鎮社會保險制度中,對被征地農民個人、村集體和政府都構成一定的繳費和財政壓力。2.統一保障的提出城保養老基金由于政府沒有承擔轉制成本,“老人”所需的養老金和“中人”所需的過渡性養老金在資金來源上并沒有按照理論上所闡明的“由國家全額承擔”,而是一直通過加大統籌費率的方式逐步將其消化,以社會統籌部分的供款來償付舊制度的債務,以至于社會統籌資金不足以支付同期的基本養老金時,不得不動用個人賬戶資金,導致個人賬戶空賬運轉。很多城市如上海的社保赤字逐年擴大,個人賬戶無法做實,隱藏著巨大的社保支付危機。大量被征地農民進人城鎮企業基本養老保險制度和其他保險項目,必然進一步加劇本已嚴重失衡的養老保險基金的長期支付壓力。城保模式制度運轉過程中產生的空賬問題、逆向選擇問題等,如果得不到有效解決,將被征地農民納入這個體系后必定會影響其保障效能。在建立失地農民社會保障體系時,必須考慮失地農民的現狀和我國的國情。目前,不適合將失地農民的社會保障納入城鎮社會保障體系中去。因為,我國城鎮社會保障的隱形債務有3萬億元,財政補貼大約要30-40年才能完成,現在納入將會加重財政負擔。如果將被征地農民納入城鎮職工基本養老保險制度,將超越我國經濟發展水平,特別是財政的承受能力。因此,必須建立與經濟發展水平相適應的社會保障制度,建立個人、單位或集體、政府之間的合理責任分擔機制,是建立可持續、覆蓋城鄉居民社會保障制度必須堅持的基本原則。當我國的一些制度設計與現實生活相背離時,現實生活的壓力會要求法律制度與之相適應,最終現實生活會改變了不合時宜的制度設計。在勞動領域,我國許多法律制度都是以修正自己的方式向現實生活的客觀規律妥協。一旦選擇了高標準,最終的結果必然就是寬執法,窄覆蓋。廣覆蓋、低水平的被征地農民社會保障是實事求是的。“鎮保”制度開創了我國失地農民社會保障制度建設的新局面,也為其他地區提供了新的思路,被學者稱為第三條道路。許多學者認為,“鎮保”模式可以成為我國被征地農民向城市居民過渡中一種很好的選擇。當然,從長期來看,獨立的“被征地農民養老保險”制度只是向城鎮社會養老保險轉換的過渡形式,它將伴隨著被征地農民的市民化而消失。“鎮保”制度具備在全國推廣的標本意義,低水平、廣覆蓋,真正維護農民利益。同時,筆者也不認同有學者為上海社會保障制度貼的“碎片化”的標簽,認為上海“城保”、“鎮保”、“綜保”、“農保”呈現出碎片化特征,碎片化社保制度不利于社會和諧與社會穩定。筆者認為上海推出的“鎮保”制度是為解決特定人群的社會保險問題而設立的,這符合分階段、分步驟將所有人群納入社會保障體系的初衷,借助時間可以消化制度設計帶來的不公平,而一旦制度被推倒重來,將會產生大量的沉淀成本,也會帶來社會的不安定。統一的社保制度有著不可否認的重要意義,但制度設計必須講究科學性與可持續性,必須因地制宜、因人制宜,統一的保障模式將使更多弱勢社會成員游離于社會保險制度之外。鎮保制度政府的財政支持和保障壓力也不大,從而降低了制度運行的潛在風險。(二)“鎮保”制度的社會功能不管是理論界還是實務界,都有建議由政府出錢,將參加“鎮保”的征地農民整建制補差進入“城保”,即對2003年后已經參加“鎮保”的人員,按照繳費情況折算成“城保”繳費年限后,再按“城保”繳費機制補繳。這是一種最簡單操作,又見效迅速的方法,但是存在很多隱患,陷入了將復雜問題簡單化的怪圈。“鎮保”15年繳費折算成“城保”繳費,只能折算8年,如果不補差,無法達到15年的繳費年限,將無法享受“城保”養老待遇,這勢必引出補差繳費主體問題。(1)政府出資。如果政府出錢補差,會與協保人員(社會保險繳到退休)發生利益碰撞,受經濟轉軌影響的下崗協保人員,僅上海市閔行區尚有4000余人,如果政府對征地人員進行社保費一次性補差,集體由“鎮保”轉入“城保”,需要考慮協保人員的訴求和接受度。他們也會要求政府補繳,容易引發群體性事件影響社會穩定;(2)企業出資。征地農民就業,現行政策允許用人單位不繳基本養老保險和醫療保險,只繳“小三金”:失業保險、工傷保險和生育保險,當初政策設計是為了增強征地農民在就業市場上的競爭力,現在如果要求用人單位全額繳費,不利于征地農民就業,而且這是社會保險疊加,比非征地農民的保障待遇高,又造成了新的不公平。疊加的社會保險政策在法律上同時也存在合理性障礙。為征地農民繳納的社保費,是從征地后起算繳費時間,并非補繳征地以前的15年的社保費,因此如果政府補差,再補15年,或者要求企業全額繳納,那等于繳納了2份社會保險費,法理上說不通。如果要求用人單位超過15年以后全額繳費(即從征地之日起滿15年后),那么那時被征地人員年齡較大,年齡越大,就業能力越弱,不利于他們就業;(3)征地農民出資。少數經濟條件較好的被征地農民愿意繳費進入城鎮職工社會保障體系,應予以允許。但是,被征地農民中有條件出資的畢竟是少數。綜上分析,“鎮保”制度是特定歷史階段的產物,但它在切實維護被征地農民社會保障權益方面具有不可替代的作用,而且仍將發揮積極的作用,尤其從全國范圍來看,具有示范作用。如果“鎮保”制度待遇低,從短期來看,只要提升其待遇即可,未必需要取消“鎮保”模式,而追求大一統的“城保”模式。四、“一城三制”:新老被征地人員社會保障待遇的未來社會保險法實施后,上海由“一城五制”的社會保險制度,即“城保”、“鎮保”、“綜保”、“農保”、“征地養老”逐步向“一城三制”,即“城保”、“居保”、“新農保”制度并軌,不僅面臨著新老被征地人員之間社保待遇的比較,也將面臨著被征地人員與外來從業人員社保待遇的比較。從制度層面提升被征地人員的社會保障待遇迫在眉睫。(一)上海養老保險待遇征地養老制度實行的是區級統籌,統籌層級低,抗風險能力弱,同時各個區縣不管是養老保險待遇還是醫療保險待遇差異較大,建議與鎮保制度并軌,保證上海所有的被征地農民適用統一的社會保障制度。(二)“鎮保”人員的醫療待遇低被征地“鎮保”人員的養老、醫療待遇偏低,不僅低于老征地城保人員,隨著社保法的實施,被征地農民的養老、醫療待遇甚至低于外來從業人員,造成事實上的不公平,不利于社會和諧,尤其是被征地“鎮保”人員的醫療待遇低,也阻礙了征地養老制度向“鎮保”制度的并軌,上海所有區縣鼓勵征地養老人員參加“鎮保”,但是“征地養老”的醫療待遇明顯高于“鎮保”的醫療待遇,很多被征地人員尤其是年齡較大的被征地農民,選擇“征地養老”,拒絕參加“鎮保”。同時,允許“鎮保”被征地農民參加新型農村合作醫療,雖解決了“鎮保”被征地農民的門急診費用問題,但這只能算權宜之計,在實踐中遭到了農民的反對,認為“鎮保”征地人員戶口已轉性,允許他們參加新農合侵害了農民的合法權益。因此,政府應拿出部分土地收益、財政收入注入“鎮保”基金,提升被征地“鎮保”人員的養老、醫療待遇。(三)完善征地“鎮保”人員的社會保障待遇被征地農民中,部分具備就業能力的人員就業時政策允許用人單位只為其繳納工傷、生育和失業保險,而鼓勵用人單位為其繳納補充養老、醫療保險,實踐中,因鼓勵政策不具有強制性,較少用人單位為征地“鎮保”人員繳納補充保險,直接影響了征地“鎮保”人員的社保待遇。筆者建議補充立法強制用人單位為征地“鎮保”人員繳納城保社保費與“鎮保”社保費的差額,存入征地人員“鎮保”賬戶,一旦滿足15年繳費條件,征地“鎮保”人員可選擇由“鎮保”轉為“城保”,不僅在法理上具有充分理由,在實踐中,也因對用人單位的社保成本不高,而不會影響征地人員的就業能力。被征地人員在按規定繳費后可享