國家預算原則與編制、決策第十二章國家預算

預算是國家基本財政收支計劃。最早見于春秋的“”，現代預算制度萌芽于英國的維多利亞時代，成熟于美國1929年經濟危機后。上計制度是將地方各級官吏所轄的在一定時期的人口，財務和土地的變動數量以及稅收、支出等數據上報給相關官吏以接受審計。2023/11/2521940年，美國學者凱伊在《預算理論的缺乏》一文中將預算的問題概括為：“將x元分配給活動A而不是活動B的決策基礎是什么?”

這個反問絕妙地揭示了作為資源配置政治問題的預算的基本屬性——就本質而言，是一個公共選擇的政治問題；就形式而言，是一個配置資源的經濟問題。預算的編制、執行、監督及其成效不僅僅是一個經濟、技術問題，更是一個政治問題。2023/11/253第一節

預算原則、分類與經濟作用

一、預算原則

一個國家的預算原則一般是通過《預算法》來體現的。資本主義早期，受民主與法制思潮影響，提出了政府預算計劃性、公開性的要求；這便是預算編制的原則。我國的政府預算原則包括以下幾個方面：

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—預算的完整性。政府預算應包括全國公共收支，反映全部財政活動，不允許超越預算約束之外還有任何以政府為主體的資金活動。

—預算的統一性。要求按照統一的法律、制度、政策和程序編制全國性的財政預算方針政策必須由中央制定，各地區不能自行其是。

—預算的法制性。政府預算是國家立法機關審定預算內容和賦予政府預算執行權的過程，及政府必須將所編制的預算提交到國家立法機關破準后才能從事財政活動，政府必須不折不扣的貫徹執行。

2023/11/255—預算的時效性。要求按周期（年）編制，不允許預算收支跨年度，便于比較、管理與監督。預算年度有歷年制和跨年制兩種形式。主要考慮立法機構的會期、宗教習俗等因素。日本、印度、英國是本年的4月1日至次年的3月31日；美國是本年的10月1日至次年的9月30日。

—預算的公開性。預算公開接受全社會的監督與了解，審查政府如何花納稅人的錢。2023/11/256

二、預算種類政府預算作為基本財政收支計劃，在技術操作上主要解決兩個主要問題：一是計劃表格的安排（預算形式），二是計劃指標的確定。

預算形式不僅要符合立法要求，還要滿足決策者要求。

1.單式預算與復式預算

單式預算是在預算年度內，將全部的財政收支匯集編入統一的總預算內，而不去區分各項財政收支的經濟性質。

優點是整體性強，簡便易行；

缺點是不能反映各項預算收支的性質。

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復式預算是在一個預算年內，把全部預算收支按照經濟性質匯集編入兩個或兩個以上對照表，以特定的預算收入來源保證特定的預算支出，并使兩者具有相對穩定的對應關系，從而編成兩個或兩個以上的預算。常見的復式預算將預算分成經常性預算和資本性預算。

經常性預算主要反映政府的日常開支，以一般性稅收為主要來源，支出主要用于國防、外交、行政管理等，是社會財富的消耗。2023/11/258

資本性預算反映政府在干預經濟的過程中的投資活動，可形成一定量的資本，在較長時間內為社會提供服務。收入包括國有資產經營收益、資產處置收入、債務收入等。支出包括各類投資、貸款等。體現了政府干預經濟活動的廣度和深度。

英國稱為：線上預算與線下預算，

日本稱為：一般會計與特別會計2023/11/2592、增量預算與零基預算增量預算是在以前財政年度的基礎上，按新的財政年度加以調整之后確定的。零基預算是指所有的財政收支，完全不考慮以前年度的水平，重新以零為起點編制的預算。3、年度預算和周期滾動預算周期滾動預算就是根據上一期的預算編制情況，調整和具體編制下一期預算，并將預算期連續滾動向前推移。滾動式中長期財政計劃的期限一般為3年至5年，每年更新一次，重點在于對政策變化進行調整。2023/11/2510

我國實行一級政府一級預算，設立中央，省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級預算。

不具備設立預算條件的鄉、民族鄉、鎮，經省、自治區、直轄市政府確定，可以暫不設立預算。

國務院編制中央預算草案，并由全國人民代表大會批準后執行。地方各級政府編制本級預算草案，并由同級人民代表大會批準后執行。地方各級預算收支統稱地方財政收支。2023/11/2511

從預算體系看，目前我國各級政府預算由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算共同構成。

政府各類收入反映政府以行政權力和國有資產所有者身份集中社會資源的規模和份額，都應納入政府預算體系管理，

完整的政府預算體系包括公共財政預算、國有資本經營預算、政府性基金預算，以及社會保障預算。2023/11/2512

參考1（引自財政部網站）：

公共財政預算是指政府憑借國家政治權力，以社會管理者身份籌集以稅收為主體的財政收入，用于保障和改善民生、維持國家行政職能正常運轉、保障國家安全等方面的收支預算。

政府性基金預算是指政府通過向社會征收基金、收費，以及出讓土地、發行彩票等方式取得收入，專項用于支持特定基礎設施建設和社會事業發展等方面的收支預算。政府性基金預算的管理原則是：以收定支，?？顚Ｓ茫Y余結轉下年繼續使用。

根據《2010年政府收支分類科目》確定的收支范圍，政府性基金主要包括：鐵路建設基金、城市基礎設施配套費、國家重大水利工程建設基金、水利建設基金、大中型水庫移民后期扶持基金、地方教育附加、城市公用事業附加、山西省煤炭可持續發展基金、民航機場管理建設費、港口建設費、土地出讓收入、彩票公益金等42項。2023/11/2513

國有資本經營預算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。國有資本經營預算支出按照當年預算收入規模安排，不列赤字。國有資本經營預算收入主要包括從國家出資企業取得的利潤、股利、股息和國有產權（股權）轉讓收入、清算收入等，支出主要用于對國有經濟和產業結構調整以及彌補一些國有企業的改革成本等。2008年開始實施中央國有資本經營預算。2008-2010年編制范圍包括國務院國有資產監督管理委員會監管企業、中國煙草總公司和中國郵政集團公司。2011年，在原有基礎上，新增教育部、中國國際貿易促進委員會所屬企業，農業部、文化部、國家廣播電影電視總局直屬企業，中國出版集團公司以及中國對外文化集團公司。2023/11/2514

社會保障預算指政府通過社會保險繳費、政府公共預算安排等方式取得收入，專項用于社會保障支出的收支預算。

目前，我國建立社會保障預算的條件還不成熟。2010年，國務院頒布了《關于試行社會保險基金預算的意見》，決定在全國范圍內建立統一規范的社會保險基金預算制度。2010年，納入社會保險基金預算編報范圍的有企業職工基本養老保險基金、失業保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金、工傷保險基金和生育保險基金等五項社會保險基金。2011年將新型農村社會養老保險和城鎮居民基本醫療保險基金納入預算編報范圍，2012年將新型農村合作醫療和城鎮居民社會養老保險基金納入編報范圍。2023/11/2515

參考2：績效預算（引自相關論文）

50年代初美國總統預算辦公室對它下的定義:“績效預算是這樣一種預算，它闡述請求撥款是為了達到目標，為實現這些目標而擬定的計劃需要花費多少錢，以及用哪些量化的指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況”。這是一種以“產出”或“結果”為依據的預算。

l)政府花這筆錢是為了什么或得到什么?如果政府花錢而得不到東西，則這樣的錢(撥款)就不應當花。

2)政府花這筆錢是否值得?如果政府花的錢很多而收獲不大，則應轉到花同樣的錢，而收獲更大的項目上。當然，那些純社會性的支出，如社會保障支出等應當除外。2023/11/2516三、預算的經濟分析（一）預算平衡及其內涵

1、財政平衡以經濟平衡為基本出發點

2、打破年度平衡，實行跨年度的經濟周期平衡

3、中央財政平衡和地方財政平衡預算平衡與否有三種形式：收大于支的盈余預算收小于支的赤字預算收等于支的平衡預算

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（二）預算赤字及其彌補方式

1、預算赤字有兩種計算口徑：硬赤字與軟赤字

軟赤字：是指財政收入中不包括國債而形的赤字。即：財政赤字=經常收入-經常支出（經常收入只包括稅收、規費、國有經濟利潤）

硬赤字：將國債所籌措的資金當作一種財政收入而納入國家預算之后，仍然出現的赤字，這部分財政赤字就是硬赤字。即：財政赤字=（經常收入+債務收入）-（經常支出+債務支出）2023/11/2518

兩者的區別在于債務收入是否列入正常收入。從國家財政實踐分析，我國1992年前發行的國債大多是列入正常的財政收入，1992年后國債不再列入正常的財政收入，《預算法》中明確規定，國債是彌補財政赤字的形式。美國一向不把債務作為正常的財政收入，而是將其作為彌補財政赤字的手段。2023/11/2519

2、預算平衡與總供需平衡的關系在開放經濟條件下，總需求=總供給

C+I+G+M=C+S+T+X

I+G+M=S+T+X（消費C、投資I、M出口、政府支出G、總需求AD；儲蓄S、稅收T、進口X、Y總供給。）總供需平衡實質為：投資+政府支出+出口=儲蓄+稅收+進口具體講：投資與儲蓄平衡、政府收支平衡、進出口平衡。2023/11/2520

G-T=（S-I）+（M-X）（1）財政平衡是總供需平衡的有機組成部分，必須從總供需平衡考慮預算的平衡；（2）總供需平衡是社會經濟健康運轉的基礎與目標，預算平衡只是總供需平衡的重要手段之一；（3）在總供需平衡體系中，非財政行為（消費、儲蓄、投資、進出口）是市場作用實現的，而財政預算則是政府掌握與促進總供需平衡的宏觀手段。因此，財政平衡可以調節總供需的平衡。2023/11/2521

3、預算赤字彌補方式（1）赤字債務化，財政部門發行公債（向公眾借錢）彌補赤字；（2）赤字貨幣化，財政部門向中央銀行借款，通過貨幣創造方式彌補財政赤字。赤字貨幣化會直接增加基礎貨幣，并通過貨幣乘數作用擴大貨幣供應量。從而對總需求產生較強的擴張作用。二是貨幣需求量大大超過貨幣供給量，形成流動性過剩。2023/11/2522第二節、預算編制、執行與決策一、預算的編制（一）預算體系的組成

中央預算：是經過法定程序審查批準的，在國家預算體系中居于主導環節。不僅為國家的政治、軍事、外交等各項需要提供財力保障，而且作為各地方預算平衡調節的中樞。

地方預算：是組織管理國家預算的基本環節，一是促進地區經濟和各項事業的發展；二是在保證本地區預算平衡的前提下，為中央預算協調和平衡提供支援。2023/11/2523（二）預算層次預算是由單位預算、部門預算、政府本級預算和總預算逐級編制起來的。

1、單位預算：是編制政府預算的基礎，由收入預算和支出預算組成。

2、部門預算：是單位預算與政府預算的過渡，是各級主管部門根據其職能編制的反映本部門的收支預算，由收入預算、基本支出預算、項目預算和政府采購預算組成。

3、總預算：是各級政府獨立的一級預算。2023/11/2524一級政府總預算不僅包括本級政府預算，還包括下一級政府的總預算。地方總預算加上中央總預算，形成完整的國家預算。單位預算需經過兩上兩下的編制程序：一上由部門（或單位）根據本地區財力狀況、宏觀經濟發展目標和本部門的工作需要，按照人員經費支出定額標準和公用經費定額標準，采取規定的預算編制方法，編制預算建議數，上報財政部門；一下由財政部門對部門的預算建議數審核后下達預算控制數；二上部門根據預算控制數編制本部門預算報送財政部門；二下財政部門根據人代會批準的預算下達部門預算。

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4、國家決算：經法定程序批準的年度國家預算執行結果的會計報告，實質屬于預算事后審計。

（三）預算編制和預算會計預算的編制以預算會計為手段，通過科目體系設置、借貸處理，編制資產負債平衡表和財政收支決算總表。預算會計體系包括財政總預算會計，財政資金（財政收入、財政支出）運動過程及其結果。行政單位會計，行政單位資金運動過程及結果事業單位會計，事業單位單位資金運動過程及結果2023/11/2526

（四）預算執行和監督預算要建立編制（財政部）、審批（立法機構）、監督與審計（司法機構，如審計署）相互獨立相互制約的機制

國庫制度是國際上預算收支的出納、保管劃撥制度。國庫管理體制有獨立國庫制、委托銀行代理制。在許多國家國庫甚至成為獨立的機構。作用：現金管理；管理政府銀行賬目；預測現金流量管理公共債務；管理財務資產2023/11/2527

參考3：引自相關文獻

我國實行的是由中國人民銀行經理國庫制。原則上一級財政設立一級國庫。馬寅初《財政學與中國財政理論與實踐》1937：有命令權者，不準有執行權；有執行權者，不準有命令權。

美國的國庫局是財政部的下屬單位，負責印制美元，鑄造硬幣及保管錢財

日本的中央銀行-日本銀行

瑞士實行金本位制，國庫里堆滿了黃金，2590噸（世界總儲量32946噸）

2023/11/2528第三節預算管理預算管理是通過法律、設置相應的管理機制實現的。即通過預算法、國庫及國庫集中收付制、部門預算和政府采購制，實施預算管理，以便規范預算關系，提高預算效率。一、預算法預算法是國家調整預算關系的法律規范的總稱，是財政法規體系的基本法。它規定國家預算的組成及組織方式、各級政府管理預算的權利和責任，預算、決算的編制和審批程序，預算執行制度和紀律等。2023/11/2529

預算法系歸納起來有兩類：一是大陸法系國家的預算法，一般有成文的預算法典規范，并以此規范中央、地方預算管理。德國在憲法中有8條是對預算內容的規定，并在此基礎上制定了《預算原則法》、《聯邦預算法典》；另一是英美法系的預算法，一般沒有專門的預算法典，僅通過憲法有關法律、專項預算法規，或將每年通過的預算案作為預算法，比如美國的《國會預算法案》、《預算會計法案》《平衡預算法案》等。2023/11/2530

預算法系可分為三類：一是以預算的組織管理權利和責任為主要內容的預算權責法；二是以預算組織和管理的基本規定為主要內容的預算權責法；另一種是以預算編制、審定、執行和復核為主要內容的預算程序法。2023/11/2531二、國庫集中收付制將所有財政資金集中到國庫單一帳戶，并規定所有的財政收支必須由國庫直接收付。由財政部門直接向企業、個人支付報酬(含勞務報酬和商品貨款)的制度。在單一財政帳戶制度下，各預算單位不再設置存款帳戶，也不組織會計核算，而是把上述事務集中于財政部門。我國于2002年實行。

2023/11/2532具體的操作過程為，預算單位在獲得政府預算指標后，按各項事業的進度要求，將指標分解為各項具體預算和分期、分項用款計劃，并報送財政部門批準。當他們需要用款時，填寫請撥款書交財政部門，財政部門按申請撥款書的金額，直接將款項直接支付給對方;當預算單位發工資時，財政部門按其編造的工資單，直接把錢打人個人信用卡。因此，除少的出差報銷等外，預算單位無須管理資金。其制度特點：

1、由政府財政統一開設國庫單一帳戶。

2、各預算單位的預算資金統一在國庫單一帳戶下設立的分賬戶中集中管理。

3、所有財政性資金的支付必須通過國庫單一帳戶，并且資金直接支付到商品、勞務供應者的賬戶上，不存在中間的轉移支付環節。

4、建立起規范合理的國庫集中支付體系2023/11/2534

參考4：引自相關文獻

國庫集中收付制度是統一政令的要求。市場經濟下的政府是一個統一的整體。而政府的權力是由各部門來行使的，這就要求統一政令，避免“政出多門”。然而，我國過去的行政事業單位財政支出制度實行分帳戶管理，等于從制度上承認各行政機關是相對獨立的利益主體。其為了維護自身利益，各部門與財政部門“分地盤”，成為與財政分庭抗禮“政出多門”的“王爺經濟”。財政權是政權的核心組成部分之一，要維護政府的統一性，就必須統一財權，實行國庫集中收付制度。2023/11/2535

三、政府采購制度

也稱為公共采購制度，是指各級政府為滿足開展日常政務活動或面向公眾服務的需要，在財政監督下，以法定的程序、形式和方法，從市場(私人部門)統一采購商品和勞務的制度。政府采購制度建設的核心是統一采購、公開招標。理論和我國的實踐都證明，政府采購有利于節約財政支出，提高財政資金運作的透明度，也有利于消除腐敗，搞好廉政建設。2023/11/2536

四、部門預算指涵蓋本部門各項收支的綜合財政計劃。主要包括部門收入、基本支出和項目支出預算等內容。一是改變了財政資金按性質歸口管理的做法，財政部門將各類不同性質的財政資金統一編制到使用這些資金的部門，從而保證了部門預算的完整；二是取消了財政與部門的中間環節；三是部門預算從基層單位編起，層層匯總審核上報財政部門；四是在編制上采用綜合預算管理辦法，統籌考慮部門和單位的各項資金，其支出預算實行徹底的零基預算。2023/11/2537五、政府收支分類及科目設置改革

2007年，我國實施政府收支分類改革。

一是擴大收支分類范圍，由原來的只包括納入預算管理的政府收支，擴展到政府預算收支、預算外收支、社會保險基金收支。

二是調整分類辦法。將政府預算收支、預算外收支、社會保險基金收支合并到一起，設置了收入分類和支出功能分類（反映政府職能，17類、172款、1152項）、支出經濟分類（政府支出的經濟用途，12類98款）。2023/11/2538

六、預算審查（怎樣看預算報表）教材財政部門對政府預算草案審查后，財政部將中央預算草案和各地方預算草案會匯編成全國預算草案后，上報國務院審查，經國務院核準后，提交全國人民代表大會審查批準。（一）審查程序

1、審查和批準各級人民代表大會對預算的初步審查（人代會前一個月）。人民代表大