行政強制法解讀鄭州大學法學院楊會永本章大綱一、行政強制的概念二、行政強制法的制定及其主要原則三、行政強制的類型四、行政強制的設定五、行政強制程序六、行政強制的法律救濟七、房屋拆遷的強制執行程序緒論：建設社會主義法治國家（一）法治國家的精髓法國思想家孟德斯鳩：一切有權力的人都容易濫用權力。政治無賴與法律之網。鄧小平：壞的制度會使好人變壞；好的制度使壞人無法作惡。（二）我國法治國家的建設進程1999年憲法修正案，把“依法治國，建設法治國家”寫入憲法；2004年憲法修改，增加人權保障規定；2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》，提出建設“法治政府”；2010年，基本形成有中國特色的社會主義法律體系；到2020年，依法治國基本方略得到全面落實。（三）法治建設的社會效果公民的民主權利觀念增強，維權意識高漲；獨立于國家的社會力量逐漸形成，非政府組織日益強大；國家權力受到公民和社會制約的力度逐漸加大；政府的行政權威受到挑戰，立法、司法對行政權以及行政權自身監督機制日漸成熟；城管革命《武漢市城市綜合管理條例》2013年3月1日施行，建立“大城管”格局，城管、規劃、建設、交通、水務、房管、工商、環保、公安、園林、民政、質監、食品藥品監督等二十多個城市綜合管理相關部門齊抓共管。一、行政強制的概念行政強制包括行政強制執行、行政強制措施。行政強制執行，行政機關或者由行政機關申請人民法院，對不履行發生法律效力的行政決定的公民、法人或者其組織，依法強制其履行義務的行為；行政強制措施，行政機關在實施行政管理的過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民人身自由進行暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產實施暫時性控制的措施；二者區別目的主體類型特征行政強制措施制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大行政機關人身自由限制：盤問、留置財產權的限制：查封、扣押事前的預防性暫時性行政強制執行強制履行已經發生法律效力的行政決定依法享有強制執行權的行政機關；人民法院直接強制執行：排除妨礙、恢復原狀；劃撥、拍賣間接強制執行：代履行、執行罰事后的執行性實踐中界定較為混亂浙江省城市管理行政執法局的認定：強制措施：暫扣、沒收（《杭州市“門前三包”責任制管理辦法》第十八條

責任單位“門前三包”責任未達到規定標準的，由城市管理行政執法機關根據情節輕重，依法予以警告，責令限期改正，暫扣或者沒收違法設置的物品，并可處以200元以上2000元以下的罰款。）強制措施：鎖扣、拖離（《杭州市城市市容和環境衛生管理條例》第二十四條禁止機動車輛擅自在人行道上和在地下管線溝蓋上停放。違反規定的，由行政執法機關責令其改正，拒不改正或駕駛人不在現場的，處以20元以上200元以下罰款，并可鎖扣車輛或將車輛拖離現場，但不得收取費用。）強制措施：強制拆除（《杭州市城市市容和環境衛生管理條例》第三十三條

未經批準設置招牌和指示牌的，由行政執法機關責令其限期清除，并可處以五百元以上五千元以下的罰款；逾期不清除的，予以強制拆除。）強制措施：強制拆除（違法建設部分的建筑物、構筑物和其他設施。）強制措施：房屋強制拆遷（《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第十八條

被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內拒絕搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。）二、行政強制法的制定及其主要原則（一）行政強制法的必要性立法歷程1988年國務院啟動《行政強制執行條例》;從1999年3月開始行政強制法的起草工作；2002年，形成征求意見稿；2005年12月，十屆全國人大常委會初次審議；2007年10月，十屆全國人大常委會第二次審議；2009年8月，十一屆全國人大常委會第三次審議；2011年4月，十一屆全國人大常委會第二十次會議第四次審議；2011年6月30日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過；2012年1月1日起施行。立法的必要性治“亂”和治“軟”一方面，“亂”設行政強制和“濫”用行政強制；另一方面行政機關的強制手段不足，執法不力，對有些違法行為不能有效制止。基本建立社會主義法制體系的需要；（二）主要法律原則1、行政強制法定爭議問題：行政強制由誰設定，是由全國人大以法律設定，還是可由行政機關以法規、規章設定和地方人大以地方性法規設定？行政強制執行由誰實施，是一律由行政機關自行實施，還是一律只能申請法院執行，或者繼續現行制度，實行雙軌制？第4條行政強制的設定和實施，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。第17條行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托。行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。行政強制執行由法律設定。

實踐問題：委托執法《建設工程安全生產管理條例》第44條建設行政主管部門或者其他有關部門可以將施工現場的監督檢查委托給建設工程安全監督機構具體實施。但是，各地委托建設工程質量安全監督站具體實施監督檢查，同時一并委托其責令立即排除安全事故隱患，責令停止施工等決定。廣州、深圳“城管外包”爭議“臨時工”；改革城管執法主體北京：與市政市容委員會脫離，直屬于市政府；武漢：成立城市管理委員會2、行政強制中的比例原則第5條行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制。第16條違法行為情節顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可以不采取行政強制措施。第8條公民、法人或者其他組織因人民法院在強制執行中有違法行為或者擴大強制執行范圍受到損害的，有權依法要求賠償。第19條情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執法人員應當在二十四小時內向行政機關負責人報告，并補辦批準手續。行政機關負責人認為不應當采取行政強制措施的，應當立即解除。第20條實施限制人身自由的行政強制措施不得超過法定期限。實施行政強制措施的目的已經達到或者條件已經消失，應當立即解除。

第23條查封、扣押限于涉案的場所、設施或者財物，不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物；不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品。

當事人的場所、設施或者財物已被其他國家機關依法查封的，不得重復查封。第29條凍結存款、匯款的數額應當與違法行為涉及的金額相當；已被其他國家機關依法凍結的，不得重復凍結。

第43條行政機關不得在夜間或者法定節假日實施行政強制執行。但是，情況緊急的除外。

行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。

三、我國立法上行政強制的類型1、行政強制措施《行政強制法》第9條行政強制措施的種類：（1）限制公民人身自由；（2）查封場所、設施或者財物；（3）扣押財物；（4）凍結存款、匯款；（5）其他行政強制措施。建設執法領域實踐中經常被認定為行政強制措施的情形責令暫時停止施工《建設工程安全生產管理條例》第43條：“縣級以上人民政府負有建設工程安全生產監督管理職責的部門在各自的職責范圍內履行安全監督檢查職責時，有權采取下列措施：…(四)對檢查中發現的安全事故隱患，責令立即排除；重大安全事故隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的，責令從危險區域內撤出作業人員或者暫時停止施工。”發現有影響工程質量的問題時，責令改正《建設工程質量管理條例》第48條縣級以上人民政府建設行政主管部門和其他有關部門履行監督檢查職責時，有權采取下列措施：（三）發現有影響工程質量的問題時，責令改正。責令停止建設、限期拆除2007年《城鄉規劃法》第64條未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。第68條：城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。爭議性難題責令停止建設、限期拆除等屬于行政處罰、行政強制措施、行政強制執行或其他具體行政行為（行政命令）？不同類型法律效果的差異如果屬于行政處罰，應遵守行政處罰程序，不履行的仍然需要依法強制執行；如果屬于行政強制措施，行政機關遵守強制措施的程序，自行直接實現法律效果，不需要行政強制執行；如果屬于行政強制執行，遵守強制執行的程序。國務院法制辦2000年在對四川省法制辦《關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示》作出的答復中明確提出：根據《行政處罰法》第二十三條關于“行政機關實施行政處罰時，應當責令改正或者限期改正違法行為”的規定，《城市規劃法》第四十條規定的“責令限期拆除”，不應當理解為行政處罰行為。2004年修訂后的《土地管理法》83條：依照本法規定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔。《國務院城市市容和環境衛生管理條例》第37條：“凡不符合城市容貌標準、環境衛生標準的建筑物或者設施，由城市人民政府市容環境衛生行政主管部門會同城市規劃行政主管部門，責令有關單位和個人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，經縣級以上人民政府批準，由城市人民政府市容環境衛生行政主管部門或者城市規劃行政主管部門組織強制拆除，并可處以罰款。”《武漢市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第23條：“城市管理執法機關應當加強巡查，及時制止違法建設行為。未經城市規劃管理部門審批搭建建筑物、構筑物或其他設施的，由城市管理執法機關責令改正并限期拆除，逾期不拆除的，依法強制拆除，所需費用由違法當事人承擔。《合肥市城市管理行政強制程序暫行規定》認定為“行政強制執行”；實踐中有法院認可為“行政強制措施”，而非行政處罰；但是，有人從更充分保護相對人合法權益角度，認為應當定性為行政處罰。2、行政強制執行第12條行政強制執行的方式：（1）加處罰款或者滯納金的執行罰；（2）劃撥存款、匯款；（3）拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物；（4）排除妨礙、恢復原狀；（5）代履行；（6）其他強制執行方式。代履行《河南省實施〈中華人民共和國城鄉規劃法〉辦法》第72條：城鄉規劃主管部門作出責令停止建設的決定后，當事人不停止建設的，城鄉規劃主管部門應當立即向本級城市、縣人民政府報告。城市、縣人民政府應當自收到報告之日起三日內書面責成有關部門采取查封施工現場、暫扣施工設備等措施。城鄉規劃主觀部門作出責令限期拆除、限期改正的決定后，當事人逾期不拆除或者逾期不改正的，城市、縣人民政府應當在接到報告六十日內組織有關部門強制拆除或者代為改正，強制拆除或者代為改正的費用由違法行為人承擔。加處罰款或滯納金《行政處罰法》第51條當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款；爭議性難題違章建筑等強制拆除屬于“直接強制執行”或是“代履行”直接強制執行指法定義務人不履行法定義務，在無法采用代履行、執行罰等間接強制手段促使其履行義務的情況下；或因情況緊迫，來不及運用間接強制的方法，行政強制執行機關依法對法定義務人的人身、行為或財產實施直接強制，以迫使其履行義務的執行方法。執行費用由行政機關承擔。代履行是指義務人不履行義務時，由行政機關或第三人代替其履行，并由義務人支付執行費用，代執行的義務只能是他人可以代替的作為義務，而其他義務不能適用這一方式。如行政拘留、服兵役。現行法律以及實踐精神：以代履行為主，直接強制執行為補充。更能節約執法資源，同時達到督促當事人主動自覺履行法律義務的目的。四、行政強制的設定（一）行政強制措施的設定1、法律：行政強制措施由法律設定2、行政法規：可以設定“限制公民人身自由、凍結存款匯款、應當由法律規定的行政強制措施”以外的行政強制措施；3、地方性法規：可以設定“查封場所、設施或者財物；扣押財物”的行政強制措施；4、法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施；5、法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規定的，行政法規、地方性法規不得作出擴大規定。

法律中未設定行政強制措施的，行政法規、地方性法規不得設定行政強制措施。（二）行政強制執行的設定行政強制執行由法律設定；法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。1999年行政訴訟法司法解釋第87條的廢止

法律、法規沒有賦予行政機關強制執行權，行政機關申請人民法院強制執行的，人民法院應當依法受理。法律制度的清理1997年《殯葬管理條例》第20條將應當火化的遺體土葬，或者在公墓和農村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳墓的，由民政部門責令限期改正；拒不改正的，可以強制執行。2012年11月9日，根據《國務院關于修改和廢止部分行政法規的決定》修訂，刪除“拒不改正的，可以強制執行”。目前具有行政強制執行權的機關主要有：公安。《治安管理處罰法》第103條對被決定給予行政拘留處罰的人，由作出決定的公安機關送達拘留所執行稅務。《稅收征收管理法》第88條當事人對稅務機關的處罰決定逾期不申請行政復議也不向人民法院起訴、又不履行的，作出處罰決定的稅務機關可以采取本法第四十條規定的強制執行措施，或者申請人民法院強制執行。海關。《海關法》第93條規定：當事人逾期不履行海關的處罰決定又不申請復議或者向人民法院提起訴訟的，作出處罰決定的海關可以將其保證金抵繳或將其被扣留的貨物、物品、運輸工具依法變價抵繳，也可以申請人民法院強制執行。

未經規劃許可的建筑物的處理2007年《城鄉規劃法》第65條規定，在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。第68條規定，城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。《行政強制法》第44條：對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。注意：公告應與催告同時使用公告：社會不特定對象催告：行政相對人該條文立法時經歷了司法系統和行政系統的激烈論爭。2013年3月25日《最高人民法院關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》：根據行政強制法和城鄉規劃法有關規定精神，對涉及違反城鄉規劃法的違法建筑物、構筑物、設施等的強制拆除，法律已經授予行政機關強制執行權，人民法院不受理行政機關提出的非訴行政執行申請。五、行政強制程序（一）行政強制措施實施程序1、一般規定實施前須向行政機關負責人報告并經批準；由兩名以上行政執法人員實施；出示執法身份證件；通知當事人到場；當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑；

聽取當事人的陳述和申辯；制作現場筆錄；現場筆錄由當事人和行政執法人員簽名或者蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予以注明；當事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執法人員在現場筆錄上簽名或者蓋章；法律、法規規定的其他程序。實施限制公民人身自由行政強制措施的附加規定：

當場告知或者實施行政強制措施后立即通知當事人家屬實施行政強制措施的行政機關、地點和期限；

在緊急情況下當場實施行政強制措施的，在返回行政機關后，立即向行政機關負責人報告并補辦批準手續；

第17條依據《行政處罰法》的規定行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施。2、查封、扣押制作并當場交付查封、扣押決定書和清單；查封、扣押的期限不得超過三十日；情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。法律、行政法規另有規定的除外。延長查封、扣押的決定應當及時書面告知當事人，并說明理由。對查封、扣押的場所、設施或者財物，行政機關應當妥善保管，不得使用或者損毀；造成損失的，應當承擔賠償責任。

對查封的場所、設施或者財物，行政機關可以委托第三人保管，第三人不得損毀或者擅自轉移、處置。因第三人的原因造成的損失，行政機關先行賠付后，有權向第三人追償。

因查封、扣押發生的保管費用由行政機關承擔。

在查封、扣押期限內作出處理決定。解除查封、扣押應當立即退還財物；已將鮮活物品或者其他不易保管的財物拍賣或者變賣的，退還拍賣或者變賣所得款項。變賣價格明顯低于市場價格，給當事人造成損失的，應當給予補償。爭議：證據“登記保存”與“扣押”《行政處罰法》第37條“行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的方法；在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。”實踐中，濫用“登記保存”，實質上采取的是“扣押”，違反行政強制法。3、凍結向金融機構交付凍結通知書；金融機構接到行政機關依法作出的凍結通知書后，應當立即予以凍結，不得拖延，不得在凍結前向當事人泄露信息。行政機關應當在三日內向當事人交付凍結決定書；

自凍結存款、匯款之日起三十日內，行政機關應當作出處理決定或者作出解除凍結決定；情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。法律另有規定的除外。及時作出解除凍結決定，及時通知金融機構和當事人。行政機關逾期未作出處理決定或者解除凍結決定的，金融機構應當自凍結期滿之日起解除凍結。（二）行政機關強制執行事先書面催告當事人履行義務；當事人收到催告書后有權進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見；在催告期間，對有證據證明有轉移或者隱匿財物跡象的，行政機關可以作出立即強制執行決定。逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定；對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。代履行程序行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經催告仍不履行，其后果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源的，行政機關可以代履行，或者委托沒有利害關系的第三人代履行。送達代履行決定書代履行三日前催告作出決定的行政機關應當派員到場監督代履行的費用按照成本合理確定，由當事人承擔。代履行不得采用暴力、脅迫以及其他非法方式緊急情況的代履行需要立即清除道路、河道、航道或者公共場所的遺灑物、障礙物或者污染物，當事人不能清除的，行政機關可以決定立即實施代履行；當事人不在場的，行政機關應當在事后立即通知當事人，并依法作出處理。（三）申請法院強制執行申請時限：復議或訴訟時效期限屆滿之日起三個月內；申請人民法院強制執行前，應當催告當事人履行義務；催告書送達十日后當事人仍未履行義務的，行政機關可以向所在地有管轄權的人民法院申請強制執行；執行對象是不動產的，向不動產所在地有管轄權的人民法院申請強制執行；

法院發現有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執行人和行政機關的意見：

（一）明顯缺乏事實根據的；

（二）明顯缺乏法律、法規依據的；

（三）其他明顯違法并損害被執行人合法權益的。一般理解：對于當事人既不復議又不提起行政訴訟的非訴行政執行案件，法院一般情況下應準予執行，具體行政行為重大、明顯違法的除外。法院在五日內受理強制執行申請；法院不予受理的，十五日內向上一級法院申請復議；法院裁定不予執行的，十五日內向上一級法院申請復議。強制執行的費用由被執行人承擔。六、行政強制的法律救濟公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起