資源型城市產業轉型的思考

新中國成立以來，在大力推廣工業化的過程中，許多資源城市相繼發展，資源開發。但是資源型城市產業結構單一,主導產業的衰退不可避免地影響到城市的經濟發展和社會進步。資源型城市的產業轉型問題是在20世紀90年代才逐步引起重視的,“十五”計劃綱要明確指出“積極穩妥地關閉資源枯竭的礦山,因地制宜地促進以資源開采為主的城市和大礦區發展接續產業和替代產業,研究探索礦山開發的新模式。”資源型城市轉型也是一個全球性的問題,各國在解決這一問題上的做法各式各樣,不盡相同。通過對美、加、澳、日本、歐盟國家資源型城市產業轉型的典型案例進行比較分析,可以為我國資源型城市產業轉型提供借鑒經驗。一、美國、加拿大、澳大利亞、日本和歐盟資源城市產業轉型背景1.政府主導,企業自主美國、加拿大、澳大利亞三國的特點是:幅員遼闊、礦藏豐富、人口稀少,資源型城市主要是煤鐵礦區和石油產區,一般規模較小,只有幾千人到幾萬人的規模,轉型難度較小。美、加、澳三國的資源型企業絕大多數是私人企業,政府主要通過財政和金融手段對經濟進行控制,很少直接干預企業經營。因此在處理資源型城市產業轉型的問題上,主要由企業自主決定何時進入,何時退出,如何退出。政府主要解決資源型企業遷移后留下的人員安置問題,由于美、加、澳都是移民國家,人們對于遷移習以為常,絕大部分的居民都能順利遷移到適合發展的城市。因此美、加、澳的資源型城市就出現了兩種截然相反的前途:一種是如美國西部大量由于資源開發殆盡、人去城空而形成的“鬼城”,另一種就是類似休斯敦和洛杉磯這樣的綜合型城市。這都是市場自由選擇的結果。2.日本煤炭政策日本礦產資源缺乏,人均資源占有量低,這就決定了日本對資源型產業的重視,日本的資源型產業主要是煤炭產業。20世紀60年代,由于廉價石油的沖擊,煤炭產量大幅度下降,煤礦數目急劇減少,煤炭產業出現危機。為此1961年日本政府規劃了產煤地域,并制定了煤炭政策和相關法律,至1991年共制定了9次煤炭政策。從第1次煤炭政策到第7次煤炭政策,日本政府一直認為,煤炭產業應該維持一定的生產規模。日本政府為之付出了總計達2500億日元的國債,但結果卻不盡人意。到了20世紀70年代,日本煤炭產量由5000萬噸水平下降到1000多萬噸。因此在第8次和第9次煤炭政策中,日本政府開始注意煤炭產業的轉型,決定在分階段逐步減少國內煤炭產量,從使用國內煤炭向進口煤炭轉變的同時,通過支持產煤地域基礎設施建設,扶持大型項目建立,發展替代產業等措施,尋求煤炭產區經濟結構多元化,實現產煤地域的振興。3.政府在產業轉型和調整援助方面的作用發揮不夠歐盟國家資源型城市的特點是:由于工業化進程較早,自然資源大規模開發的歷史長、程度深,生產成本高;城市歷史較長,曾經為重工業中心,轉型要求迫切,難度大。20世紀60年代以后,由于廉價石油的競爭,使歐盟國家先后爆發了煤業危機,繼而又發生了持久的鋼鐵危機,使地區經濟受到很大的影響,造成大批工人失業,引發了一系列嚴重的社會問題,各國政府紛紛采取政府補貼、進口配額等措施保護本國急劇衰退的資源型產業,但這些并未從根本上解決資源型產業的出路問題。法國的洛林地區和德國的魯爾地區是典型的煤鐵基地和重工業區,曾經是當地的驕傲,但原有的以煤炭、鋼鐵、煤化工、重型機械等為主的單一的重型工業經濟結構日益顯露弊端。為此政府成立了專門的委員會負責產業轉型,制定了一系列的措施,諸如用高技術改造資源型產業,發展新興的替代產業,通過職業培訓和個人創業等方式幫助下崗人員再就業等。經過30多年的努力,這兩個地區的產業轉型取得了明顯成效。雖然推行產業轉型政策有其理論依據和實踐經驗,但調整援助政策施行不當會降低資源配置效率。一般來講,政府分配資源的效率不如市場分配資源的效率。歐盟國家曾經采取價格補貼、進口配額等措施試圖挽救衰退的資源型產業,但結果是揚揚止沸,無濟于事,并為此付出了沉重代價。二、比較衰退行業的結構1.政府推動區域政策的制定歐盟為了解決成員國發展不平衡的問題,于1975年建立了歐洲區域發展基金和區域政策委員會,提出了共同區域政策的概念,主要任務是維持歐盟成員國的經濟平衡,援助衰退產業區,其中包括大量的資源型城市。法國的洛林地區、德國的魯爾地區都接受過援助。基金的使用方法是:首先由成員國首腦會議決定各國的配額上下限,然后由成員國申報使用規劃,經委員會批準后可以撥款實施。僅1989年至1995年期間,歐盟對于重點需要工業轉型的地區給予的資金援助就達到了2500億美元。在實施區域政策的初期,大多數國家主要采用援助和補貼的辦法,但是后來各國發現這種措施無助于該地區的產業調整和經濟騰飛,因此各國紛紛采用支持新興產業、建立經濟技術開發區等措施,成果比較顯著。日本為了解決國內煤炭產業出現的問題,規劃了產煤地域,除指煤炭產區以外,還包括煤礦關閉后的地區以及其周圍地區。日本從1961年開始針對產煤地域的特點制定的產煤地域振興臨時措施法和9次煤炭政策,詳細描述了產煤地域的發展方向、政策方針和實施措施。美、加、澳等國家一般很少制定針對資源型城市的產業政策,但是這些國家為某些區域的經濟發展制定的政策里也包括對于資源型城市所采取的一些措施。比如美國曾為發展西弗吉尼亞地區的經濟專門制定了一系列的區域政策,其中包括大量解決煤鐵礦區開發枯竭帶來經濟影響的措施。這些區域政策一般比較注重項目扶持和財政、金融工具的使用,較少使用補貼的方法。2.政府財政援助對于采掘業的援助比較有代表性的是日本。地方財政是產業援助政策的主要經濟來源,地方財政援助政策包括產煤地域振興臨時支付金、產煤地域開發事業費補助金、地方支付稅的特例三種。這些資金主要用于煤炭補貼,發展基礎設施,完善教育文化等方面。但是日本政府發現,單純的援助并不能解決產煤地域的經濟結構單一的問題,因此到了1956年以后,日本政府的財政援助開始包含發展產煤地域的替代產業、引進大型項目、興建技術開發區等內容。歐盟國家也采取過財政援助的辦法,在20世紀70年代和80年代,政府一直對煤炭、鋼鐵、造船等部門進行補助,尤其是對煤炭、鐵礦石等的價格補貼。加拿大建立了社區賠償基金和專項保險機制,這是由政府、公司和工會組織注入社區基金,用作賠償、搬遷和再培訓費用。建立這種基金的主要原則是讓從業人員和公司都為這項基金作貢獻,這種形式的社區保險使從業人員和公司都有利益在其中,推動雙方在產業轉型過程中進行合作。3.自動化設備的替代對于資源型城市從事采掘業的企業而言,針對礦產資源的特點,在開發過程中,及時采用先進的采掘技術,既可以增加產出,提高開發效率,還可以減少人工,節約人力成本。這對于美、加、澳等國家尤為適用,因為這些國家采掘業的技術比較成熟且領先,而這些國家人口稀少,單位人力成本較高,減少人工的使用可以大幅降低成本,減少管理難度和管理費用。因此許多企業在經營過程中都致力于先進的自動化設備的使用。這個替代過程是逐漸進行的,而不是等到產業衰退時才匆忙開始。歐盟國家資源開發的歷史較長,設備老化嚴重,效率低下,成本高,部分礦井處在虧損的境地。政府首先關閉了一些不盈利的礦井,把裁減下來的優良設備和優秀人員集中到仍有競爭優勢的礦區,同時積極開發和采用新的采礦技術,比如德國制煤氣設備的投產,使該地區的煤炭轉換工藝上了一個新臺階。這些措施提高了采掘業的效率,降低了生產成本,也增進了企業的競爭力。由于礦產資源的特性,礦區一般遠離大城市,在資源開發過程中,為了使從業人員能夠安心工作,資源型企業還需要提供相當數量的社區服務設施,這對資源型企業而言也是一筆不小的開支,企業因地制宜采用了一些新的開發方式。20世紀80年代以來,在加拿大和澳大利亞興起的長距離通勤模式(LDC)是資源型城市發展的新趨勢,即在不適合建立城市的礦區,只建立一定數量的生活保障設施,甚至是僅由活動的房屋構成的營地,從業人員居住在遠離礦區的中心城市里,采用輪流上崗的辦法完成資源開發工作,類似于海員。當資源開發結束,開發隊伍搬遷到新的礦區繼續從事開采工作。4.對專業人才的分類培養在加拿大和歐洲的一些國家政府實施資源型產業預警系統,指公布公司計劃,給其他公司、地方政府、從業人員留出足夠的時間來逐步有序地關閉工廠或是放棄一個礦區。在加拿大,各省的法律明確規定了預警時間的長短,以2~4個月不等。在歐洲,一般預警時間應該是提前半年到一年,否則就要給予額外的賠償。可以想象,在危機階段和產量下降時期這種信息的公布是十分有利的。它可以避免從業人員直接從新聞媒體上聽到消息時的驚慌失措;可使從業人員及早尋找替代的就業機會。當有經濟基礎擴張的可能性時,預警系統能使現有經濟多樣化或是尋找替代產業機會的行動提早開始。但是這一預警系統只有地方政府、企業和從業人員都心甘情愿并且密切配合方能實現。比如在美國,這種模式被大公司所反對,認為它泄露了公司的計劃,而其競爭對手則可以利用這一情報。安置從衰退的資源型產業退下來的從業人員的措施各國差別比較大。加拿大采用緊急經濟援助、再培訓、工作分享及搬遷等措施。緊急經濟援助可以持續半年到一年,幫助從業人員度過最初的難關,直到找到新的工作;再培訓可以提高從業人員的技能并尋求新的就業機會;工作分享可以暫時降低不穩定性,減少社會不穩定因素;搬遷至其他繁榮地區也是一種選擇。實踐證明,這些短期措施對減少社會動蕩及人們心理上的痛苦確有作用。法國洛林主要在加強職業技術培訓,促進從業人員轉崗再就業的同時,發展新企業創造新就業崗位。針對資源型產業從業人員的實際情況,他們創造了對轉業者進行分類技能培圳的方法。首先成立了若干不同類型、不同專業、不同所有制、不同層次的培訓中心。培訓中心根據培訓者的文化、技術基礎,將要從事的工作和國家將要發展的新產業,有針對性地分門別類進行培訓。培訓時間一般為2年,特殊崗位為3~5年,培訓期間受培訓者的培訓費由國家支付,工資由企業支付。經過培圳后,培訓中心為每人至少提供2種職業選擇。經過培訓后再就業職工的失業率僅為7%,低于全國平均失業率。為了使培訓和就業相結合,他們還建立了許多工業發展公司,通過發展新企業創造新的就業崗位,保證市場上的勞動力需求。日本政府在煤炭政策中規定:凡是煤礦退下來的從業人員再就業都要經過培訓。培訓由煤炭企業或接受單位負責進行,政府分別給上述單位每人一年工資的3/4和2/3作為培訓費,給接受者本人每天3500日元的生活補貼。年滿55歲的煤礦工人實行養老保險,礦井關閉退下來的人員52歲即可實施養老保險。對于不夠年齡的人一次性發放平均800萬日元的離職費,政府和煤炭企業各負擔50%。另外每人發一本求職手冊(即黑手冊),持手冊者可享受優惠待遇。如可每月向政府領取16萬日元的生活補貼金,直到找到工作為止(以3年為限),政府還發給求職活動費,資助其尋找工作。同時給接受單位每人工資1/4-1/2的獎勵,以鼓勵企業多吸納煤礦關閉退下來的人員。三、外引外資,發展中小企業發展替代產業,歐盟國家和日本的做法都比較有成效,他們制定多種政策改善投資環境,吸引外來投資,發展中小企業。而美、加、澳等國家則主要依賴市場自發調節,輔以財政和金融手段。1.特定事業促進調整改善投資環境,包括建立良好的經濟秩序,加強道路、通訊、環境、科、教、文、衛等基礎設施和公用事業的建設,這是吸引外來投資,促使企業進入和建立的先決條件。日本主要通過加強基礎設施和公用事業的建設,提高產煤地域的吸引力。比如日本1981年制定“特定事業促進調整”方案,專門支援公共事業,包括農業生產基礎整頓事業、農村整頓事業、保健衛生設施事業、社會福利設施事業、環境衛生設施事業、城市規劃事業、社會教育設施事業等。歐盟國家也有類似的措施。比如德國除建立靈活的市場機制,建設道路、交通等基礎設施外,主要加強對環境的治理。在20世紀70年代以前很長的一段時間里,工礦的排污對河流和大氣造成了嚴重的污染。從20世紀70年代開始,政府制訂了許多措施,如在艾姆舍河口修建占地60公頃的污水凈化系統,明顯減輕了工礦排污對河流造成的污染,電廠普遍設有除塵和脫硫裝置,加上比較重視森林綠地的營造和保護,使魯爾地區環境大為改觀。據1989年聯邦德國慕尼黑經濟發展研究所的調查結果表明,魯爾地區是歐洲產業區位條件最好的地區之一。良好區域形象的樹立,吸引了更多的企業在魯爾地區安家落戶。2.日本企業的土地產煤各國為了吸引外來投資,都制定了大量優惠政策,主要包括用地優惠、融資優惠和稅制優惠等。土地價格是影響企業生產成本的一個重要方面,對企業的投資意向有著十分重要的影響。為吸引企業投資,魯爾地區政府制定了十分誘人的土地價格:魯爾地區繁華地段土地售價約為每平方米100馬克,一般地段售價為每平方米57馬克,僅是慕尼黑土地價格的1/10;寫字樓每平方米月租金為16馬克,僅為柏林市租金的l/3。便宜優惠的場地為提高魯爾地區企業的經濟效益,吸引更多的投資創造了良好的條件。日本為了培育煤炭產區的替代產業,制定了企業吸引政策,包括融資和稅制兩個方面。通過地域振興整頓公團,對進入產煤地域的企業提供長期低息的設備資金融資、長期運轉資金融資以及工業區的建造和長期低利轉讓等。稅制上的優惠措施表現為地方稅(含不動產取得稅、固定資產稅、事業稅)的減免,而所在地方稅收減收額的80%由國家補貼。3.為中小企業的服務、支持企業發展替代產業一方面要吸引外來投資,解決經濟調整資金不足的問題;另一方面要在積極爭取大型企業的進駐的同時,大力發展中小企業,為大型企業提供配套服務,形成產業聚集,組成企業網絡,提高區域競爭優勢。為促進中小企業發展,魯爾地區政府制定了一系列措施:包括為中小企業提供優惠貸款和信用擔保;為企業培訓各類專門人才,提高中小企業的職工素質;幫助企業開展技術創新、改造和技術引進,增強產品競爭能力;修訂《反對限制競爭法》,以保護和扶持中小企業。洛林地區則成立了多個企業園圃。企業園圍的主要工作任務是:幫助公司制訂起步計劃,幫助新公司成立,并在初期為之提供各種服務。新創立的公司可以有兩年時間在園圃里實習,那里有現成的廠房、車間、辦公室等,所有服務性設施都是大家共同使用的,所以,建廠費用很低。企業園圃設有專家團,并為在這里創辦企業配有專家顧問,隨時幫助企業解決發展過程中出現的問題。為了給企業提供較好的技術支持,園圃積極推進產學研合作,協助企業、科研機構和高校之間進行溝通。這些措施對解決中小企業辦廠初期遇到的各種困難,使之得到較快發展起了很大作用。四、對中國資源型城市產業轉型的啟示各國自然條件、社會環境和經濟管理模式等各不相同,造成各國在處理資源型城市產業轉型時采取的措施也各不相同,因此我們在研究各國產業轉型時要注意分析該國的具體實際,而在借鑒各國的經驗時更要考慮到中國的實際情況,針對我國資源型城市產業轉型的現狀采取措施。1.成立專司的領導機構從各國的實踐來看,通過立法成立專司轉型的領導機構是轉型成功的一個重要保證。產業轉型是一項復雜的工程,涉及經濟生活的方方面面,各部門和各地區之間若無統一的協調和控制,必然造成“事事有人管(有好處的),事事無人管(有麻煩的)”的局面。中央各部門之間,地方各級政府之間的利益沖突不斷,轉型工作很難順利推進,因此必須通過成立專司的領導機構協調轉型工作。這種機構,既要有一定的權力又承擔相當的責任,其組成成員能夠代表全局利益,又能同各方進行交流。機構成員要包含各方專家,他們應該能夠借鑒其它地區的轉型經驗,又能結合本地區的具體實際,提出切實可行的措施、方案。這樣的領導機構能夠保證轉型工作順利完成。2.資源型城市大規模資源開發的規劃方式對于己經形成的資源型城市,要及早考慮城市在資源枯竭后的發展方向。實踐證明,產業轉型越晚,越積重難返,也將付出高昂的代價。因此,在資源開發尚處于增產期和穩產期時,資源型城市就應利用這段資金較為充裕的時期開始制定轉型規劃,發展替代產業,以贏得時間和主動。而今后在進行大規模資源開發時,應根據資源開發地區的綜合條件,明確該地區的發展方向,是將其僅僅作為資源生產和輸出的礦區,還是發展成為一座城市。若是前者,就可以采用LDC等方式進行開發,而不建立城市;若是后者,就必須在資源開發伊始,就注意發展替代產業。3.企業與外投資資源型城市最大的問題就是:伴隨資源儲量的減少和開采難度的增加,城市中作為主要產業的采掘業逐漸失去競爭優勢。根掘歐盟國家的教訓,單純對采掘業的財政援助或價格補貼并不能增強其競爭力,必須把轉型的重點從對采掘業的援助轉移到發展替代產業,培育區域競