我國城市社區(qū)治理行政化的現(xiàn)狀與原因

市政社區(qū)自治改革是自農村和民族自治改革以來，我國公民民主制度建設的另一項重要舉措。這項改革又因近年來黨和政府提出的社會管理創(chuàng)新政策而被賦予了更為重要的意義。人們認為,城市社區(qū)民主改革不僅可以促進憲法所規(guī)定的城市居民自治權的實現(xiàn),而且在重塑我國社會管理體制,構建良好的社會秩序方面有著十分重要的意義。城市社區(qū)改革以建立自治性的居民自治組織,實現(xiàn)社區(qū)居民的“自我管理、自我服務、自我教育”的改革為目標。各地方的社區(qū)改革都將民主選舉居委會作為社區(qū)管理制度創(chuàng)新最重要的舉措之一。目前,我國各地區(qū)的絕大部分社區(qū)已經實行了民主選舉,部分地區(qū)更是實現(xiàn)了居民的直接選舉。民主制度似乎已經在各地基本建立起來,有學者甚至以“強勢民主”來形容這種在各地迅速推行的直接的居民選舉。38社區(qū)民主的高調推行作為各地方政府的重要政績被不斷宣揚。但是,這種改革運動真的實現(xiàn)了社區(qū)自治的改革目標了嗎?城市社區(qū)自改革是否使社區(qū)治理擺脫了行政化困境?本文認為,社區(qū)自治改革雖然得到了各地政府的重視和宣揚,也進行了各種各樣的改革嘗試,但是我國絕大部分的社區(qū)改革并沒有實現(xiàn)建立社區(qū)民主自治的改革目標。社區(qū)行政化就像是一個難以擺脫的頑疾,總是以各種各樣的方式出現(xiàn)在社區(qū)的實踐過程中。我們需要深入剖析社區(qū)改革“悖論”的內在因素,才能據(jù)此提出更為有效的進一步改革措施。一、行政化:“社區(qū)自治”的實踐現(xiàn)狀社區(qū)自治是各地進行社區(qū)建設的最重要的目標之一。為了促進社區(qū)自治,消除社區(qū)治理的行政化,我國各地方政府在實踐中開展了社區(qū)民主選舉、“居站”分離、自治組織“議”“行”分離及網格化管理等一系列的改革舉措。不過,通過以下的分析,我們將會看到,所有這些改革措施在本質上都沒有真正實現(xiàn)社區(qū)自治的目標。1.社區(qū)居委會的行政化現(xiàn)象一般來說,人們認為社區(qū)選舉制度是衡量一個社區(qū)是否實現(xiàn)自治的重要標準。然而,僅從社區(qū)是否實行了居委會選舉來判斷社區(qū)自治的實現(xiàn)程度卻并不準確。以課題組在江蘇昆山市所做的調查發(fā)現(xiàn)為例,昆山市雖然已經普遍實行了社區(qū)選舉制度。但令人感到悖論的是,社區(qū)的行政化傾向并沒有消失。其行政化可以從以下幾個方面體現(xiàn)出來:第一,居委會的主要成員仍然是享有政府工資的專門工作人員。在昆山市所進行的社區(qū)選舉過程中,黨和政府所掌控的候選人提名制度使得居委會選舉具有很強的形式化特征。社區(qū)選舉如果是完全實行居民自由的公平的提名和選舉,那么居委會成員大部分將會由本社區(qū)的居民擔任,呈現(xiàn)出構成多元化的特點。專職人員由于依賴黨和政府組織的任命,且其工資待遇也來源于政府,因而他們主要對政府而不是對居民負責。第二,行政工作仍然是居委會成員的主要工作,社區(qū)居委會人員被要求執(zhí)行各政府職能部門下派的事務。街道及政府各部門也是居委會工作績效狀況的主要評價者,各政府縱向職能部門都要對社區(qū)進行考核。上級檢查的方式是聽匯報、看現(xiàn)場、查資料、居民評議,每年居委會主任需向居民述職。居委會每天主要是應付上級政府職能部門下派的行政事務,大大壓縮了為社區(qū)居民服務的時間,真正為居民服務考慮的相對較少,真正下去了解居民想法的時間很少。居委會事實上成為了一些執(zhí)法部門的執(zhí)法組織,特別是成了“維穩(wěn)”工作的急先鋒。最能顯現(xiàn)居委會行政化的現(xiàn)象是居委要完成政府部門要求的臺帳。據(jù)初步統(tǒng)計,各居委會所做各種臺帳的總數(shù)平均在108項以上。臺帳主要是為政府部門檢查社區(qū)工作而制作的書面材料,同時這些臺帳也是展示政府各部門“政績”的主要證明材料。這些臺帳占居了居委會工作人員大量的時間,使社區(qū)工作人員無法將精力放在為社區(qū)居民服務的工作上。其中還存在著大量的重復勞動,浪費了社區(qū)工作人員的精力。第三,居委會的這種行政化現(xiàn)象的另一表現(xiàn)是民眾在日常生活中并不將居委會看成是代表自己利益的組織,認為其代表的是政府的利益。例如:居民要表達自己的利益要求并不信任居委會。在采取游行、靜坐、沖擊政府等方式表達時,居民并不將居委會看成是能夠代表自己利益的組織,而是將他們看成是異于自己的國家力量。實際上,居委會往往被政府要求去作相關社區(qū)居民的安撫工作,成為傳達政府意志的一個先遣組織,這反過來更進一步證實了居民對居委會的判斷。2.對社工的影響作為一項擺脫居委會行政化的重要舉措,深圳市南山區(qū)2005年提出了社區(qū)事務管理的“居站分離”模式。這一模式被認為是使居委會擺脫行政化最為有效的方法,而受到了全國其他地區(qū)的模仿,目前全國大部分地區(qū)都已經開展或正在開展“居站分離”的社區(qū)制度改革。不過,深圳這項制度改革卻在實踐中陷入了困境。應當說,這種制度確實比較好的剝離了社區(qū)居委會的行政職能,機構間的職責也變得清晰,然而卻產生了一些消極后果。一方面,社區(qū)工作站設立之后,街道幾站將所有的行政事務都以考核責任狀的形式全部下放到社區(qū)工作站,街道則演變成社區(qū)工作站的領導指揮機構。這不僅使得社工人員呈現(xiàn)出超負荷工作狀態(tài),也無端增加了一個行政層級,加重了財政負擔。深圳寶安區(qū)調查組對這種改革的評價是:“工作站在機構設置與行政職責兩方面不斷被動膨脹,機關化、行政化傾向日益明顯?！绷硪环矫?實行“居站分離”制度后的社區(qū)居委會卻成了一個幾站無所事事的“清水衙門”。居委會除居委會的副主任外,僅設一名專職人員,而且工作還很清閑。其原因在于由于居委會不再承擔行政職能,因而其工作變得對社區(qū)居民的利益很少會產生實質性的影響,其與政府的勾通能力現(xiàn)在也被社會工作站所取代,因而陷入了被居民冷落的地位,其功能一般僅限于為居民加蓋居委會證明的公章。鑒于深圳“居站分離”制度改革所出現(xiàn)的消極后果,一些地方已經開始放棄“居站分離”制度的改革,回歸到傳統(tǒng)的居政不分的狀態(tài)。例如,杭州市在社區(qū)管理體制改革過程中,實行社區(qū)公共事務中心、社區(qū)居委會、社區(qū)黨組織的“三位一體”制度,即三個機構,一個組織實體,實行交差任職。從性質上來說,這種改革是社區(qū)自治建設的一種倒退,其實質是在明確社區(qū)各種類型事務的基礎上,實行分工負責制的方式,是對傳統(tǒng)社區(qū)治理模式的回歸。南京市白下區(qū)等地的社區(qū)改革,雖然也進行“居站分離”制度改革,但其采取了變通的方式,一方面白下區(qū)則采了一種在街道層次上設立市民服務中心,讓其承擔行政事務,同時又不致使于使行政機構過于膨脹;另一方面在居委會改革中雖然實行選舉制度,但實際上其居委會的構成人員也由專職人員構成,這種方式強化了街道對居委會的控制力,同時也增強了居委會的影響力。很顯然這種改革雖然減弱了但并未真正的消除居委會的行政化特點。3.社區(qū)自治改革中的居委會“議行分離”問題在我國各地方的社區(qū)改革中,為了使社區(qū)組織回歸我國憲法和法律規(guī)定的“基層群眾性自治組織”的性質。本世紀以來,民政部選定了上海、沈陽、南京、武漢等26個城區(qū)開展“社區(qū)自治、議行分設”改革試點。所謂“議行分設”是指由社區(qū)居民選舉本社區(qū)居委民代表組成社區(qū)議事機關,這些代表定期召開會議討論決定本社區(qū)的重大事務。這些代表都是業(yè)余人員,沒有政府固定工資,他們所做出的決議由專職社工執(zhí)行。這種制度可以保障社區(qū)決議的民主性質,也能使社區(qū)決議得到有效實施。城市社區(qū)“議行分離”制度的提出是在考慮到城市社區(qū)與農村社區(qū)不同的特點提出的,城市社區(qū)居委會比村居委會有著更強的服務性質。在農村,村委會實行“議行合一”模式,由村民選舉出來的村委會成員即是村民的代表,同時也是村委會的日常工作機構。而在城市社區(qū),需要服務居民的事務比農村繁重,因而社區(qū)需要更多的專職人員從事相應服務工作。這種由基層政府任命的專職居委會人員卻具有強烈的“行政化”色彩,它更多的代表政府的意志而不能有效表達社區(qū)居民的意愿?！白h行分離”制度是為了增進居委會的居民利益表達功能,同時又保持對居委會的服務性質。然而,“議行分離”制度的實施并未取得預期的效果。在實踐中,非常任的選舉產生的居委會成員往往陷入了“被邊緣化”的境地。在關于上海市某社區(qū)“議行分離”制度的一項案例研究中,有學者發(fā)現(xiàn),由社區(qū)居民選舉產生的社區(qū)議事會成員的確具有較強的社區(qū)服務意識,能夠較好的表達社區(qū)居民的利益和要求,但是政府部門往往繞過選舉出的居委會成員而直接指揮其下屬的社工人員參加各種會議,使得居委會處于被行政機關邊緣化的地步。另外,由于居委會的成員并不享受專門的國家工資,只是出于服務于社區(qū)的意識參與社區(qū)工作,所以當社區(qū)事務需要大量的精力時,居委會成員容易放棄職責。“議行分離”改革的嘗試似乎使社區(qū)自治改革陷入了悖論之中,也就是說如果保留居委會的行政化,那么它就不會被邊緣化;如果消除其行政化,那么它就面臨著被邊緣化的威脅。前者難以有效的實現(xiàn)居民的利益表達功能,后者雖然能使得居委會成為居民利益表達的組織,但是卻在強勢的政府面前被邊緣化了。4.網格式管理是促進社區(qū)自治功能的工具社區(qū)的網格式管理制度是近年來普遍受到各地共同推崇的一項社區(qū)管理制度。這項制度由北京市東城區(qū)城市管理中發(fā)明,逐漸應用到社區(qū)管理領域。其內容是將社區(qū)按一定數(shù)目的住戶劃分成多個單元格,每個單元格配備相應的行政人員、社工與單元格內的居民進行定點聯(lián)系,收集網格內相關社區(qū)信息,做出處理或向上申報,同時將相關信息匯報行政機關的一項管理制度。這項制度被各地方政府寄寄予了很高的期望,被認為是能夠實現(xiàn)社區(qū)的精細化管理,增強社區(qū)服務,加強社區(qū)民主自治功能的重要舉措。目前,江蘇省、浙江省及北京市等地網格化管理制度已經全面推開。社區(qū)的網格式管理確實對于增進社區(qū)居民的服務能力有著重要作用。從課題組對社區(qū)實地調研情況看,這項制度能夠使社工從社區(qū)辦公室當中走出來,深入到社區(qū)當中了解實情。及時將政府及社區(qū)需要掌握的信息采集,對于社區(qū)出現(xiàn)的問題也能及時辦理。然而,難以否認的是,從增進社區(qū)民主自治的角度來說,網格式管理會產生一些消極作用。這表現(xiàn)在以下兩個方面:第一,許多社區(qū)的網格式管理是由行政機關、社區(qū)黨委、社區(qū)及社區(qū)居民組成的管理機制。比如,南京市白下區(qū)所屬的某社區(qū)推行的“3+X模式”。“3”是指機關干部、街道干部和社區(qū)工作者,其中社區(qū)工作者為網格管理員;“X”是指“兩代表一委員”、社區(qū)民警、行政執(zhí)法隊員(協(xié)管員)、物業(yè)管理員(保潔員)、居民代表(樓道長)、社區(qū)醫(yī)生等。“兩代表一委員”是指區(qū)黨代表各一名、社區(qū)黨委會委員一名。這種網格管理模式體現(xiàn)了行政主導化的理念,使社區(qū)居委會的民主自治功能消融在行政化的網格機構之中。第二,網格化管理也人為地分割了社區(qū)的自我行動能力,壓制了社區(qū)的自治能力。網格一方面打破了居委會的自治單元,使自治性的居委會組織運行范圍內存在行政化的網格組織,使居委會無法按自治的方式自主安排各項事務;另一方面,網格組織作為一項具有較強行政化的組織,占居了網格內居民的行動空間,這在無形中壓抑了居民的自我行動能力,不利于居民形成共同體意識,而社區(qū)居民的共同體意識往往是社區(qū)的本質所在。二、國家與社會關系理論為什么我國各地的城市社區(qū)的民主化改革付出了如果多的精力,做了大量的創(chuàng)新卻難以擺脫行政化的束縛?為了理解這一問題,我們需要一個更為宏觀的理論視野,將之納入到一個國家與社會關系的理論框架當中。城市社區(qū)自治組織是社區(qū)與政府連接的組織載體,是國家與社會聯(lián)接的中介,也是國家與社會關系矛盾的交點。社區(qū)民主的運行狀況與我國的國家建設狀況和社會的自我行動能力都有著十分密切的關系?？梢哉f,不理解作為社區(qū)建設背景的國家與社會的特征,我們就無法認識和理解社區(qū)自治建設困境的原因。1.“包包制”的政府結構我國各地方的社區(qū)建設是在地方政府的主導下展開的,作為一項制度變遷,社區(qū)民主改革屬于由政府引發(fā)的強制性制度變遷。在強制性制度變遷中,作為執(zhí)行政策的官僚,他們的利益與統(tǒng)治者并不完全一致,因而政策極易被官僚扭曲以使自己受惠。我國的社區(qū)建設是在各地方政府的主導下進行的,地方政府本身的結構特征會對社區(qū)的改革政策的選擇構成重要影響。通過解析政府的構成特點,我們可以明白政府是怎樣影響社區(qū)自治制度的建設及運行過程。關于我國的政府結構,學術界做了很多的研究和歸納。不同的學者用“權威主義”、“向下分權的權威主義”、“后全能主義”、“壓力型政府”、“聯(lián)邦式的分權競爭制度”、“掠奪性政府”等概念來形容我國政府的結構特點。這些概括應當說對于從一定的角度理解中國政府的特征都有著十分重要的價值。本文則借用周黎安教授所提出的“向下發(fā)包制”的政府模型,解釋我國政府的特征是如何影響社區(qū)民主建設的。根據(jù)周黎安教授的描述和本文所論述的問題,發(fā)包制政府具有以下幾個方面的結構特征:第一,發(fā)包制是以屬地管理為基礎的,也就是說中央政府將行政任務以承包制的方式將之分派到地方政府,當然地方政府再向下級政府層層發(fā)包。在發(fā)包的過程中,上級政府往往會根據(jù)自己的需要向下級政府設定發(fā)包責任書,以此作為對下級政府的獎懲標準。第二,發(fā)包制的政府管理方式具有非法治性的特點,并非是韋伯意義的嚴格的理性官僚制。也就是說上級政府在向下發(fā)包任務的時候往往不規(guī)定下級政府完成這一任務所使用的手段,只重視完成任務的情況。在這種情況下,下級政府往往在行政的過程中的行為具有非法治性的特點,也就是說地方政府在自己轄區(qū)內的行為是很難受到約束的,政府往往會采取十分靈活的方式來達到自己的目的。第三,由于國家與社會關系缺乏明確的界限,地方政府往往會向社會尋求租金,促進自身的權力與利益的最大化。國家與社會關系理論表明,社會組織的自治是在與國家互動中才能建立起來的,它需要有效國家作為必要條件。具體來說表現(xiàn)在三個方面:首先,社會組織的自治要求國家必須完成為社會提供基本公共物品的職能,必須為社會區(qū)的公民提供基本的權利保障,為社區(qū)提供必要的公共設施,也為社區(qū)生活有困難的居民在法律的范圍內提供社會保障。如果沒有這些保障,社區(qū)就會因為陷入沖突或者因為一些自身無法解決的問題而解體。其次,國家的權力范圍必須被限制在一定的范圍內,國家必須不能夠侵入屬于社會自治的領域。如果國家隨意干涉社區(qū)共同體的行動,那么社區(qū)的自發(fā)力量就會受到擬制和破壞,因此國家要為社會共同體的自發(fā)行動留下空間。第三,國家的行為必須是法治化,其行應當按照公開的法律規(guī)范,具有可預測性,不能朝令夕改,否則會使社會行動主體無法形成穩(wěn)定的預期,導致自發(fā)行動的破產。根據(jù)以上標準,我們可以看出,在“發(fā)包制”的政府結構之下,地方政府基于自利性的趨動,難以將提供公共服務作為政府的中心任務,也難以有效約束自身的權力沖動,其行為也具有較大的不穩(wěn)定性。地方政府往往將其轄區(qū)內的所有人財物資源看成是實現(xiàn)其考核目標的手段。官員考核的定期化也導致了地方政府的行為的短期化。在這種情況下,地方政府為了實現(xiàn)其目標,在行為上就會呈現(xiàn)出“策略主義”的特點。在目標的指引下,政策和法律等都具有很大的不穩(wěn)定性,政府權力的收縮與擴張往往以實現(xiàn)短期目標的益處來衡量。在這種體制下,政府集社區(qū)建設的資源控制者、政策法律制定者、社區(qū)管理活動的推動者及評價者等各種職能于一身。在強大的政府面前,社區(qū)的自治改革就顯得十分脆弱。社區(qū)的自治狀況很大程度上取決于地方政府的意志,這種意志完全可能因為特定政府領導人而發(fā)生變化。政府可以通過所掌控的資源、人事任命權、黨政組織系統(tǒng)、政策制定權等多種手段迫使社自治組織屈服或者將之邊緣化。地方官員的自利性也會誘導他們拒絕放棄對社區(qū)的支配,在社區(qū)各項制度改革設計中為政府保留著行政控制的渠道。地方政府在中央政策的要求下,往往對社區(qū)建設提出很多建設指標,這些指標也將作為考核居委會工作績效的標準。權力的本性具有擴張性,自上而下的社區(qū)改革并不能消除權力對社區(qū)民主自治的侵入,這種侵入很大程度上使看以轟轟烈烈的社區(qū)自治改革喪失了自治的本來意義。只不過,這種控制由改革前的直接的硬性的顯性的控制變成了改革后的隱敝的、柔性的控制,但后者足以使社區(qū)自治成為僅具有形式上的意義。2.社會資本的匱乏城市社區(qū)的自治能力與社會資本的構成狀況密切相關。按照羅伯特·D·帕特南的定義,“社會資本是指社會組織的特征,諸如信任、規(guī)范以及網絡,它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率?！币簿褪钦f,一個社會如果存在著較強的信任及共同的社會活動網絡等,那么人們之間就容易自發(fā)的組織起集體行動以克服共同的困境;反之,如果人們之間相互不信任,或者缺乏有效聯(lián)系的網絡關系,那么人們之間就很難開展合作,這會使很多需要集體行動解決的困難無法得到解決。相對于農村的熟人社會,城市社區(qū)則是一個陌生人居住的場。居民之間缺乏倫理、經濟、文化習慣等方面的聯(lián)系,社區(qū)居民往往感覺不到與社區(qū)其他人建立密切關系的需要。概括起來說,城市社區(qū)有兩個因素使居民的集體行動變得十分困難。第一,城市社區(qū)缺乏農村居民所共同擁有的土地等資源,只是在共同的環(huán)境或者受到外部的損害等才會有共同的利益,而在這種情況下都需要社區(qū)集體行動自主籌資。這一情況引起了城市社區(qū)居民的參與意愿要遠遠低于農村社區(qū),因而自組織能力也就相應十分微弱。在這種情況下,依靠社區(qū)選舉所組成的居委會的行動能力就較為微弱,可能會出現(xiàn)“無法自治”的問題。第二,在長期的行政主導化的社區(qū)體制之下,居民的集體行動被政府權力所壓抑,也形成了對政府的依賴癥,缺乏明確的權利與義務認知,也沒有形成與其他人公平合作的習慣,導致集體行動的失敗。如果政府不能提供基本的公共物品,公民就會將之歸責于社區(qū)自治組織,使得社區(qū)組織不堪重負,形成過度壓力。在全能型的壓力型政府體制之下,民眾在受到政府的不公平的對待或者是其它社會力量的壓迫之后,缺乏權力救濟的渠道。當社區(qū)自治組織作為一個訴求的窗口后,民眾往往就將來自于政府部門的所有不滿都歸結到居委會上面。當居委會無法解決相關問題時,社區(qū)民眾就可能對居委會產生消極的評價,從而導致社區(qū)無法治理。在社區(qū)調查中,我們發(fā)現(xiàn)一些老城區(qū)存在著極為嚴重的集體行動困境問題。例如,在一些城市老社區(qū)常常出現(xiàn)電梯損毀、房屋漏水、下水道堵塞、水管線老化、電線、變壓器老化、樓頂墻面的瓷磚掉落等現(xiàn)象。以往這些設施的維修都由原有的單位承擔,可是現(xiàn)在這些單位已經破產或轉制,因此沒有單位來承擔相應的設施維修。在這種情況下,本應由居民相互之間進行協(xié)商解決費用負擔問題,可是居民往往因為各種各樣的考慮而無法達成協(xié)議。一些社區(qū)還存在著社會幫教人員,他們監(jiān)獄釋放以后,沒有工作,當他們已經超越了社保的條件標準,但是卻不肯退保;另外,有的社區(qū)吸毒者和艾滋病病人較多,不好管理,要求社會救助,而社區(qū)沒有相應經費,一些人會使用威脅語言,對居委會成員構成較大的威脅。社會資本的匱乏所導致的居民集體行動的失敗,而這又可能會進一步引起行政權力的侵入。福山在關于不同國家社會資本的研究中發(fā)現(xiàn),雖然法國與英國和美國等國一樣,都實行資本主義的民主政治制度,但是法國政府的權威主義傾向更強。福山認為其中的原因在于法國是一個社會信任度較低的國家。由于信任的匱乏,人們往往無法實現(xiàn)自治,在這種情況下只好借助政府權威才能促進集體行動的形成。這一點也可以解釋為什么在主要的資本主義國家中,法國的國有企業(yè)最為強大?？傊?我國社區(qū)改革的行政化難以消除的特點可以從自上而下的“發(fā)包制政府”結構和社會資本的匱乏兩個視角得到解釋。發(fā)包制政府無法為社區(qū)自治提供一個有效的現(xiàn)代國家基礎,而社區(qū)居民集體行動能力的衰弱又為國家干預社區(qū)事務提供了較好的理由。從某種意義上可以說,我國城市社區(qū)的民主自治處于強國家與弱社會的“夾縫中”,任何一種動蕩都可能毀滅其脆弱的生存。三、國家建設及社會資本建設狀況決定了我國基從上文的分析中我們可以看出,社區(qū)民主建設是宏觀社會秩序建設中的一部分,它深深地受制于國家建設及社會資本建設狀況。因此,社區(qū)行政化問題的破解一方面必須改善微觀的社區(qū)權力結構,另一方面也必須得到社會宏觀秩序改善的支持才能得到有效的突破。1.社區(qū)自治組織與居民的利益差別民主理論表明,民主政治之所以必要,不完是基于效率的考慮,而是因為民主政治具有重要的公民利益表達與相互協(xié)調功能。專家治國論之所以破產就在于專家不能夠有效的表達多樣的民眾利益要求。民主政治通過選舉、論辯、商談、妥協(xié)等方式實現(xiàn)了不同社會團體利益的表達及聚合,可以有效的緩解社會矛盾,有利于和諧社會秩序的形成?；氐缴鐣F(xiàn)實,我們發(fā)現(xiàn),雖然眾多地方政府宣稱它們的社區(qū)已經實現(xiàn)了完全的居民直接選舉,公民投票參與率高達90%以上,建立起了有效的社區(qū)自治制度,可是實踐中居民并沒有真正的將選舉產生的居委會當成是表達和聚合利益的組織。在表達其重大利益時,居民往往選擇游行、靜坐或其它極端手段,而是將居委會組織看成是一種異于自己的官方力量。在實踐中,居委會確實會以各種方式引誘上訪者放棄上訪,確實表現(xiàn)出了居委會組織與居民之間具有重大的利益差別。為什么高投票率卻不能建立有效的社區(qū)民主?其原因在于,投票雖然是民主制度的重要條件之一,但卻不是民主制度的全部。事實上民主制度是公民參與公共決策的一項非常復雜的制度系統(tǒng),其核心是“權力的分享”。西方著名學者塞瑞·阿恩思坦(SherryR.Arnstein)在《公民參與的階梯》一文中將公民參與分成了“不是參與的‘參與’”、“象征主義的‘參與’”、“民眾行使權力的‘參與’”等三種類型,并認為只有最后一種參與才是真正的參與。因為,“沒有權力的參與是空洞的”,真正的參與必須是是公民在決策中具有權力和控制力。權力的分享使得公共決策所具有了“可信承諾”的特點,從而能夠建立起社區(qū)民眾對于社區(qū)組織的“制度化信任”。從阿恩思坦的視角進行觀察,我們可以發(fā)現(xiàn)當前我國許多地方的社區(qū)自治制度確實具有相當多的操縱性和虛假性。比如:我國開展城市社區(qū)建設以來確實增大資源投入,社區(qū)的基礎設施得到改善,社區(qū)各項活動經費也比以往有了大幅度的增長。不過,許多社區(qū)所提供的服務,如兒童留守中心、俱樂部等都具有形式大于內容的特點,并沒有多少居民真正從中受益。其中的原因在于這些設置或便利的使用權都掌握在居委會甚至政府手中,其使用的時間、方法都取決于居委會的意志,居民對于這些設施的使用并無影響力。因而,社區(qū)建設的關鍵并不僅僅在于增加資源的投入,更重要是要考慮資源是如何加強社區(qū)居民在這些資源使用上的決定權,否則這些資源并不定為社區(qū)居民所用,居民的參與性也會大大降低。另外,居委會成員應當由居民通過公民的選舉產生,居委會成員應當將居民而不是政府當作首要的服務對象。法律必須嚴格劃分政府與社區(qū)自治組織的權限,違背者應當追究相關責任。通過這些制度,可能增強社區(qū)的自治權力。2.發(fā)展現(xiàn)代社會需要推行國家與社會關系的雙向擴張國家與社會關系理的研究表明,現(xiàn)代社會的重要特征之一是國家與市民社會的分野。并且,有效國家與良好的公民社區(qū)