收入分配制度改革的現(xiàn)狀與對(duì)策

農(nóng)民增收要比80年翻一番此外，中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距仍有進(jìn)一步上升的趨勢(shì)。《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(2008年)提出,到2020年,農(nóng)民人均純收入要比2008年翻一番。其實(shí),農(nóng)民人均純收入只要每年保持6.9%的增長(zhǎng)速度,上述目標(biāo)就能實(shí)現(xiàn),而只要城市居民的人均可支配收入的年均增值率大于上述比率(這些年的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)就是如此),未來(lái)10年中,城鄉(xiāng)居民的收入差距肯定會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。城鄉(xiāng)居民收入差距的現(xiàn)狀改革開(kāi)放以來(lái),為了縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距,中共中央曾就三農(nóng)問(wèn)題先后出臺(tái)了10個(gè)1號(hào)文件,并采取了一系列措施和政策,其中包括在農(nóng)村興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,減免農(nóng)業(yè)稅,推進(jìn)小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè),等等。所有這些措施和政策,雖然在一定程度上減緩了城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的速度,但并沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì),以至于《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(2008年)強(qiáng)調(diào),“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱,最需要加強(qiáng);農(nóng)村發(fā)展仍然滯后,最需要扶持;農(nóng)民增收仍然困難,最需要加快”。而上述措施和政策之所以沒(méi)有扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì),是因?yàn)樗鼈兌紱](méi)有從根本上改變我國(guó)農(nóng)村人多地少的局面。而不從根本上改變7億農(nóng)民戶均8畝耕地的事實(shí),要讓農(nóng)民致富,那是天方夜譚。只有加快城市化進(jìn)程,使越來(lái)越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)部門就業(yè)并最終轉(zhuǎn)變成城市居民,隨著務(wù)農(nóng)人口戶均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的逐步擴(kuò)大,務(wù)農(nóng)收入才有可能逐步接近和趕上城鎮(zhèn)居民的收入水平,城鄉(xiāng)居民的收入差距才有望逐步縮小。而我國(guó)從1978年到2008年30年中,國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)9.8%,大大高于同期資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家年均增長(zhǎng)2.5%、世界年均增長(zhǎng)3%和發(fā)展中國(guó)家年均增長(zhǎng)5%的速度。但我國(guó)的城市化水平僅從1978年的17.92%,提高到2008年的45.68%,30年中只提高了27.76個(gè)百分點(diǎn),年均只有0.93個(gè)百分點(diǎn),遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于韓國(guó)、日本和臺(tái)灣地區(qū)的城市化速率。考慮到目前我國(guó)城市化水平是以城市人口占總?cè)丝诘谋嚷蕼y(cè)算的,而城市人口定義為“城鎮(zhèn)戶籍人口暫住人口”,暫住人口又是以在城鎮(zhèn)有固定工作、居住半年以上為標(biāo)準(zhǔn)的,那么,所謂的45.68%的城市人口中,至少有10%屬于進(jìn)城的務(wù)工農(nóng)民(因?yàn)?008年全國(guó)農(nóng)民工總量為2.2542億人,占全國(guó)總?cè)丝诘?6.97%),而這些農(nóng)民工并沒(méi)有真正變成城市居民。由此可見(jiàn),我國(guó)實(shí)際的城市化水平遠(yuǎn)比官方公布的低得多。推進(jìn)土地制度改革是加快城市化進(jìn)程的根本保障城市化不能單項(xiàng)推進(jìn),必須有各項(xiàng)制度配套改革,其中,最重要的是推進(jìn)土地制度改革。1.必須是公共利益的需要,國(guó)家的征地行為必須有利于土地在《中華人民共和國(guó)憲法》中,土地所有制與征地制度之間存在著一個(gè)二律背反:一方面,憲法規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有,農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有,這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求,無(wú)論是公共利益的需要,還是非公共利益的需要,都必須通過(guò)國(guó)家的征地行為(即把農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地)來(lái)滿足;而另一方面,憲法又強(qiáng)調(diào),國(guó)家只有出于公共利益的需要,才能對(duì)農(nóng)地實(shí)行征收或征用。很明顯,要滿足前一種要求,就會(huì)違反后一種規(guī)定;而要堅(jiān)持后一種規(guī)定,又不能滿足前一種要求。要消除上述二律背反,就必須在保持國(guó)家公益性征地范圍不變的條件下改變土地所有制結(jié)構(gòu),允許城鄉(xiāng)土地多元所有制存在,從而使非公益性土地需求通過(guò)用地單位直接向土地所有者購(gòu)買或租用加以解決。2.宅基地歸土地所有者所有需要指出的是,我國(guó)目前農(nóng)村建設(shè)用地存量是城市建設(shè)用地存量的大約4倍。實(shí)行城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤,可以在耕地存量基本保持不變甚至增加的情況下滿足城市化對(duì)建設(shè)用地的需要。但是,目前一些試行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的地區(qū)普遍在利用所謂級(jí)差地租原理,即通過(guò)廉價(jià)征收城市周邊地區(qū)的農(nóng)地,利用其轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)用地后巨大增值的一部分,換取偏遠(yuǎn)地區(qū)通過(guò)舊村改造節(jié)省出的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)。但是,地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn),無(wú)論是級(jí)差地租還是絕對(duì)地租,都應(yīng)該歸土地所有者所有。國(guó)家要獲得地租,首先應(yīng)該通過(guò)前述合法合理的程序?qū)⑼恋厥諝w或收購(gòu)為國(guó)有。目前一些地方試行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,實(shí)質(zhì)上是將城市周邊較優(yōu)等的土地級(jí)差收益中的大部分轉(zhuǎn)給了政府,另外一部分轉(zhuǎn)給了偏遠(yuǎn)地區(qū)較劣等土地所有者,而真正的土地所有者只得到了一小部分。建議增減掛鉤要以農(nóng)民為主體,城市周邊優(yōu)等地所有者與偏遠(yuǎn)的劣等地所有者之間可以通過(guò)市場(chǎng)交換建設(shè)用地指標(biāo),從而使土地級(jí)差收益在他們之間公平分配,政府只需通過(guò)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃加以協(xié)調(diào),并提供農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)交易的平臺(tái)和法律保護(hù)。至于農(nóng)民的宅基地,在憲法尚未賦予其私有權(quán)的情況下,可以強(qiáng)化其物權(quán)屬性,允許其轉(zhuǎn)讓、繼承和抵押,這樣就可以形成進(jìn)城農(nóng)民的宅基地退出機(jī)制,使進(jìn)城落戶農(nóng)民在有償轉(zhuǎn)讓其承包地和宅基地使用權(quán)的同時(shí),放棄其集體宅基地所有者的身份。或者直接實(shí)行宅基地?fù)Q住房的方法,讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民以其農(nóng)村宅基地的指標(biāo),換取城市廉租房或公租房的使用權(quán)。現(xiàn)行的政策只允許農(nóng)民將住房賣給本集體土地所有制成員,禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或購(gòu)買宅基地建房。這種對(duì)農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)的限制,阻礙了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的實(shí)現(xiàn),堵塞了農(nóng)民融資的渠道。應(yīng)該賦予農(nóng)村居民宅基地與城市居民宅基地同等的權(quán)利;允許農(nóng)民宅基地使用權(quán)在不同集體所有制成員之間以及城鄉(xiāng)居民之間轉(zhuǎn)讓;在確保耕地面積不減的情況下,允許農(nóng)民通過(guò)舊村合并整治在節(jié)省出的建設(shè)用地上興建改善性或商品性住房。3.為我國(guó)城市化開(kāi)辟可持續(xù)發(fā)展的通道要修改《民用住宅設(shè)計(jì)規(guī)范》和《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》,對(duì)不涉及安全性的指標(biāo)適當(dāng)放松限制,從而提高容積率,攤薄土地成本,降低房?jī)r(jià),為低收入者提供適合他們購(gòu)買的房源,為我國(guó)的城市化開(kāi)辟可持續(xù)發(fā)展的通道。應(yīng)該指出的是,加大廉租房的建設(shè)力度,不僅有助于加快城市化進(jìn)程,同時(shí)也會(huì)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定高速發(fā)展提供強(qiáng)勁的動(dòng)力。因?yàn)榘凑瘴覀冊(cè)O(shè)定的城市化目標(biāo),未來(lái)40年內(nèi),將有近5億多人口轉(zhuǎn)移到城市,這個(gè)數(shù)量超過(guò)了美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)人口的總和。假定每增加一個(gè)城市人口,將配套10萬(wàn)元的能源、交通、通信、醫(yī)療、教育、住宅等城市配套設(shè)施,5億多人的大挪移將產(chǎn)生出50多萬(wàn)億的投資需求,只要我們開(kāi)啟這個(gè)閥門,這個(gè)潛在的投資需求至少還可以拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)15年。4.我國(guó)的居民收入差距加快城市化進(jìn)程之所以能夠縮小城鄉(xiāng)居民收入差距,主要原因在于隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移,相對(duì)越來(lái)越少的農(nóng)村勞動(dòng)力耕種越來(lái)越多的土地,從而通過(guò)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)大幅度提高務(wù)農(nóng)的收入。不難設(shè)想,如果將目前農(nóng)村戶均8畝的耕地水平提高1倍,達(dá)到15畝,那就意味著農(nóng)村必須有50%的人口轉(zhuǎn)移出來(lái);再由15畝提高1倍,達(dá)到30畝,就必須再轉(zhuǎn)移50%的農(nóng)村人口。按現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)技術(shù),戶均耕地達(dá)到40—50畝,可實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)。(當(dāng)然,平原和山地、旱田和水田、東北的黑土地和西北的黃土地,實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有所不同。據(jù)國(guó)務(wù)院研究室的調(diào)查,在新疆推行滴灌技術(shù)所要求的最低土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模為1000畝。)而只有賦予農(nóng)村家庭土地承包權(quán)以抵押、轉(zhuǎn)讓、出租等完全的物權(quán),才能形成進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的農(nóng)地退出機(jī)制,有效地促進(jìn)其承包地的流轉(zhuǎn),加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)居民收入差距不斷擴(kuò)大。據(jù)國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院有關(guān)研究,2007年我國(guó)基尼系數(shù)達(dá)到0.454(見(jiàn)國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)所課題組:《完善收入分配機(jī)制的政策建議》,《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2009年第4期);據(jù)世行2008年公布的數(shù)據(jù),中國(guó)居民收入的基尼系數(shù)已由改革開(kāi)放前的0.16上升到目前的0.47(轉(zhuǎn)引自周子勛:《收入分配制度改革箭在弦上》,《證券時(shí)報(bào)》2009-9-24),超過(guò)美國(guó)、俄羅斯,更超過(guò)印度的0.36,已經(jīng)接近拉美國(guó)家的平均水平。按照亞洲開(kāi)發(fā)銀行2007年的一項(xiàng)研究,收入最高的20%人口的平均收入與收入最低的20%人口的平均收入的比率,中國(guó)是11.37倍,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于印度以及印度尼西亞的5.52倍和菲律賓的9.11倍。我國(guó)居民收入差距過(guò)大的主要原因之一是城鄉(xiāng)居民收入差距過(guò)大。從1978年到2009年,我國(guó)城鄉(xiāng)居民的收入差距已經(jīng)由2.57倍擴(kuò)大到3.33倍。如果考慮到城鎮(zhèn)居民享有各種補(bǔ)貼、勞保福利和社會(huì)保障等隱性收入,以及農(nóng)民尚需從純收入中扣除用于再生產(chǎn)的部分,我國(guó)的城鄉(xiāng)居民收入實(shí)際差距約為4—6倍。(參見(jiàn)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院:《城市藍(lán)皮書:中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版)2007年我國(guó)居民總收入差距中,64.45%是由城鄉(xiāng)間居民收入差距造成的。(參見(jiàn)國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院:《促進(jìn)形成合理的居民收入分配機(jī)制》,《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2009年第5期)根據(jù)聯(lián)合國(guó)的估測(cè),世界發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化率在2050年將達(dá)到86%,我國(guó)的城市化率在2050年將達(dá)到72.9%。(UnitedNations,WorldUrbanizationProspects(The2007Revision),NewYork.)聯(lián)合國(guó)的估測(cè)是基于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的歷史數(shù)據(jù),而我國(guó)要在本世紀(jì)中葉達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平,則必須加大推進(jìn)城市化進(jìn)程的力度,力爭(zhēng)在2050年達(dá)到更高的城市化水平。根據(jù)我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)中的人口與計(jì)劃生育工作目標(biāo),到本世紀(jì)中葉,我國(guó)總?cè)丝?/p>