評析政府戰(zhàn)略管理三角模型2010-01-11清華領導力中國機構(gòu)網(wǎng)政府戰(zhàn)略管理三角模型的提出為政府管理者提供了新的管理思路與分析框架，對其進行評析和展望將為我國政府戰(zhàn)略管理提供有益的借鑒和啟示。

20世紀80年代，西方國家掀起了大規(guī)模的政府改革運動，政府部門的職能、角色、組織結(jié)構(gòu)及其與社會的關(guān)系都發(fā)生了深刻的變化。這場“新公共管理”運動對西方政府戰(zhàn)略管理理論與實踐產(chǎn)生了重大而深遠的影響。在私人部門戰(zhàn)略\o"管理"管理模式的示范效應下，\o"戰(zhàn)略"戰(zhàn)略管理問題越來越受到政府部門的關(guān)注和重視，政府\o"戰(zhàn)略管理"戰(zhàn)略管理隨之興起。自20世紀90年代開始，政府\o"營銷戰(zhàn)略"戰(zhàn)略\o"企業(yè)管理"管理作為一門新學科誕生，出現(xiàn)了首批論述政府戰(zhàn)略理的著作和教科書。其中，哈佛大學肯尼迪政府學院的馬克·莫爾教授在此領域進行了開創(chuàng)性的、卓有成效的研究工作。他在所著的《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》一書中，提出了政府戰(zhàn)略管理三角分析模型（下文簡稱三角模型），這一模型的提出為政府管理者提供了新的管理思路與分析框架，對其進行評析和展望將為我國政府戰(zhàn)略管理提供有益的借鑒和啟示。

一、政府戰(zhàn)略管理三角模型介紹及拓展

三角模型是由美國學者馬克·莫爾提出的一種分析政府戰(zhàn)略管理的模式和框架。該模型確立了政府戰(zhàn)略管理的核心目標-創(chuàng)造公共價值，分析了政府戰(zhàn)略管理三大基本要素-使命管理、政治管理和運營管理（如圖1所示）。

莫爾教授認為，政府\o"財務管理"管理的終極目的是為社會創(chuàng)造公共價值，因此三角模型的核心是公共價值。為了創(chuàng)造公共價值，政府管理者必須首先確定政府組織究竟要創(chuàng)造何種公共價值，即對政府組織的角色和職能進行定位。在完成對組織職能的精確定位后，管理者繼而要通過\o"整合營銷"整合內(nèi)外部資源和大膽進行組織創(chuàng)新，爭取最大程度地實現(xiàn)組織的公共價值。因此，政府戰(zhàn)略管理者的工作主要包括三項內(nèi)容：確定組織工作目的；積極爭取外部支持，使自己的工作目的具有合法性；提高組織能力，以真正實現(xiàn)工作目的。這三項工作內(nèi)容構(gòu)成了三角模型的三大基本要素：使命管理、政治管理和運營管理。

（一）

核心：公共價值

公共價值是一個相對抽象的概念，目前學術(shù)界對其內(nèi)涵尚未有統(tǒng)一權(quán)威的定義。從不同角度出發(fā)，可以有不同衡量公共價值的標準，比如組織是否實現(xiàn)了其職能，\o"成本管理"成本—效益\o"財務分析"分析，民眾對政府的滿意度等。莫爾教授認為，衡量一個政府組織是否創(chuàng)造了公共價值，應主要運用兩方面的標準：第一，該組織是否有效滿足了社會公眾對它的期望和要求；第二，該組織的運營成本是否合理。即，若組織以合理的運營成本滿足了社會期望，則該組織為社會創(chuàng)造了公共價值；若組織沒能滿足社會期望，或即使?jié)M足了社會期望，但由于運營成本過高而對社會造成極大負擔，那么該組織仍沒有創(chuàng)造公共價值。

根據(jù)上文所述公共價值的兩個判斷維度，筆者認為，可將政府組織劃分為：高價值組織、低價值組織和負擔組織，其中低價值組織又進一步分為“無效果”組織和“不經(jīng)濟”組織（如圖2所示）。

其中，高價值組織以較低的成本滿足了社會期望，應成為政府組織追求的目標。“無效果”組織由于未滿足社會期望因而具有較低的公共價值，“不經(jīng)濟”組織雖然滿足了社會期望，但因其耗費過多社會資源而仍位于低價值組織之列。“負擔”組織既未滿足社會期望，又浪費了大量社會資源，因而不具備繼續(xù)存在的合法性基礎。

圖2為每個政府組織確立了可供參考的價值坐標，政府領導者應時刻反省自己所領導組織的價值狀態(tài)，倘若該組織處于低價值狀態(tài)或無效狀態(tài)，則應對癥下藥，相應地提高社會滿意度、降低運營成本或同時并舉以提升組織的價值狀態(tài)，促使本組織不斷向高價值組織轉(zhuǎn)化。

（二）

要素一：使命管理

使命管理的核心\o"管理工作"工作即為發(fā)現(xiàn)、確立組織使命，并將此使命傳達給組織的利益相關(guān)者。使命作為政府組織存在的核心目的和理由，界定了本組織提供的公共產(chǎn)品和公共\o"銷售服務"服務的性質(zhì)和范圍，它是本組織區(qū)別于其他組織的根本標志。鼓舞人心的使命一方面可使外部利益相關(guān)者了解、認同并支持組織發(fā)展戰(zhàn)略；另一方面可使內(nèi)部員工目標明確、行動協(xié)調(diào)。同時，使命有利于該組織在復雜混亂的變革時期堅定目標方向，并為組織的重大決策提供參考依據(jù)。

確立使命需回答如下問題：我們是誰？我們?yōu)楹味嬖冢课覀兊姆諏ο笫钦l？他們有何期望和要求？我們應如何更好地滿足他們的要求？對這些問題的深入思考可引導政府組織發(fā)現(xiàn)其存在的目的和意義，從而確定組織使命。

使命的傳達往往通過使命陳述來體現(xiàn)，使命陳述是組織使命的書面表達形式，在導向上，使命陳述應以“公眾需求”為導向而不應以“產(chǎn)品或服務”為導向；在內(nèi)容上，應體現(xiàn)組織的服務對象、服務領域、對公共價值的關(guān)注、對公眾形象的關(guān)心、對雇員的關(guān)懷等關(guān)鍵要素；在表達上，應做到語言簡潔清晰。同時，使命陳述應具有相對穩(wěn)定性，不能朝令夕改。

（三）

要素二：政治管理

政治管理就是政府戰(zhàn)略管理者運用各種手段去獲取政治、法律、社會各方面的支持，以實現(xiàn)組織使命，達成組織目標。相對而言，政治因素對私人部門戰(zhàn)略管理的影響較小，但對政府部門卻具有特殊的重要性。因為政府部門所處環(huán)境充滿了需要權(quán)衡的政治因素，它必須面對各種相互制約的權(quán)力關(guān)系。因此，政府戰(zhàn)略管理者在制定戰(zhàn)略時，必須預期到各種談判和討價還價的情況，這樣才能為今后更加順暢地執(zhí)行戰(zhàn)略打下穩(wěn)固基礎。

政治管理要考慮的問題有：哪些政治因素會影響組織戰(zhàn)略？他們對組織戰(zhàn)略持什么態(tài)度？他們的影響力如何？應運用什么策略和手段去爭取支持力量、化解反對力量等。

政治管理的核心策略是找出對政府組織影響較大的政治力量，按其態(tài)度和影響力可劃分為強支持者、弱支持者、中立者、弱反對者和強反對者（如圖3所示）。圖3政治力量分類

戰(zhàn)略管理者可針對不同的勢力派別采取不同的管理方法。首先，要充分利用支持者的資源和影響力為組織戰(zhàn)略服務。其次，應加強與中立者的溝通，爭取他們的理解和支持，最低限度要防止中立者轉(zhuǎn)化為反對者。再次，針對反對者制定實施恰當?shù)膽獙Σ呗裕苊饣驕p輕其對組織戰(zhàn)略的不利影響。

（四）

要素三：運營管理

運營管理就是通過有效整合、利用組織內(nèi)部資源來實現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標，它是將組織戰(zhàn)略計劃轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略行動的步驟和環(huán)節(jié)，對于實現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標具有重要作用。

運營管理需要考慮的問題是：為了達到組織目標，實現(xiàn)組織使命，組織應該在組織結(jié)構(gòu)、組織文化、人力資源、財務資源、工作流程等方面進行哪些變革和創(chuàng)新？

總體來看，使命管理、政治管理和運營管理是政府戰(zhàn)略管理的三個基本要素，并相互作用和影響，任一要素的成功均需其它兩個要素的支撐和配合；任一要素的失敗也會影響其它兩個要素，并最終導致整個戰(zhàn)略管理的失敗。如果使命管理失敗，會引起政治權(quán)威\o"財務系統(tǒng)"系統(tǒng)對組織存在合法性的質(zhì)疑，同時運營系統(tǒng)中優(yōu)秀人才也會對組織的前景充滿憂慮而選擇離開組織，從而削弱了組織的資源和\o"領導能力"能力；如果政治管理失敗，將使組織處于政治威脅之中，組織