美國《山口議定書》退出全球變化研究政策與研究支持的調(diào)整

1“復(fù)歸”后的“消滅溫室氣體排放量”作為一門跨學(xué)科的科學(xué)和社會科學(xué)，全球變化科學(xué)對人類的生存和發(fā)展具有普遍而積極的意義。在經(jīng)過20多年的研究后,科學(xué)界對全球環(huán)境變化這一全球性問題已經(jīng)有了一個基本的認識,盡管還對其中的某些關(guān)鍵問題缺乏必要的深入了解,但就全球環(huán)境變化及其對人類/自然生態(tài)系統(tǒng)影響的客觀存在,以及人類在近百年來的環(huán)境變化中發(fā)揮了重要作用等事實已經(jīng)達成共識。在應(yīng)對全球變化的挑戰(zhàn)中,國際社會為此做出了很多的努力,如《生物多樣性公約》、《防治荒漠化公約》、《京都議定書》等為人類改善生存環(huán)境,保護自然生態(tài)提供了一系列的框架。全球變暖是系列全球變化問題中與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系最密切,也是變化最明顯的一項內(nèi)容,由于人類自工業(yè)革命以來大規(guī)模的溫室氣體排放和開發(fā)活動,使大氣中的CO2質(zhì)量分數(shù)已由工業(yè)革命前(1750年)的(280±10)×10-6增加至當(dāng)前的367×10-6,這一增長的直接后果是使全球的溫度在過去100年中增加了0.6℃(也有土地利用變化的貢獻)。鑒于溫室氣體對全球變暖的貢獻,1997年在日本京都召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)第三次締約國大會上通過了以限制溫室氣體排放為目的的《京都議定書》。《京都議定書》要求38個工業(yè)化國家在2008年至2012年間將溫室氣體排放量削減5.2%,降低到1990年以下的水平,其中美國需要削減7%的溫室氣體排放量。然而美國布什政府于2001年3月不顧國際社會的反對與譴責(zé),拒絕批準《京都議定書》,并就此開展了大量的外交活動與政策和科技支持的準備等工作。雖然在2001年7月于波恩召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約(UNFCCC)》第六次締約國(地區(qū))會議簽署了一些妥協(xié)性的協(xié)議,但布什政府仍然拒絕返回《京都議定書》。盡管美國以及國際上的眾多科學(xué)家和研究團體都支持溫室氣體排放與全球氣候變化之間存在著必然聯(lián)系以及溫室氣體減排對減緩全球變暖具有重要意義,但布什政府在溫室氣體減排問題上與國際社會仍然越走越遠,并在2002年進一步提出了名為《晴朗天空與全球氣候變化行動》的《京都議定書》替代方案。實際上,美國自20世紀中期以來就致力于全球氣候變化及其驅(qū)動因素與緩解措施的研究,投資已經(jīng)超過200億美元,為全球變化研究的進展做出了重要的貢獻,但緣何在《京都議定書》的簽署問題上又與國際社會背道而馳呢?本文力圖通過分析美國近年來有關(guān)溫室氣體減排的政策變化,綜合各方面數(shù)據(jù),對美國執(zhí)行布什總統(tǒng)的《晴朗天空與全球氣候變化行動》的溫室氣體減排方案的成本進行核算,剖析美國氣候政策變化的驅(qū)動因素,以求對全球變化領(lǐng)域的“科學(xué)政治化”現(xiàn)象有一總體認識。2控制氣候變化的能力《京都議定書》是在1997年12月在日本京都召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)第三次締約國大會上通過的,美國是議定書的締約國之一。議定書的生效需要有55個以上的國家批準同意執(zhí)行,而且批準議定書的發(fā)達國家CO2排放量要達到全體發(fā)達國家(《京都議定書》中的附件Ⅰ國家)CO2排放量(以1990年CO2排放總量為基礎(chǔ))的55%以上。到2003年2月24日為止,批準《京都議定書》的國家已經(jīng)達到105個,排放份額達到43.9%。但是如果美國不加入實施《京都議定書》國家的行列,對于排放量的限定標準實現(xiàn)難度仍然很大,人類應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)的里程碑——《京都議定書》正面臨著死亡的危險,因為美國的CO2排放量占全體發(fā)達國家排放總量的33.5%。控制氣候變化,關(guān)鍵在于減少溫室氣體特別是CO2的排放。聯(lián)合國氣候談判的實質(zhì),就是在全球范圍內(nèi)重新分配溫室氣體容量資源,而這種資源正在日益減少。發(fā)達國家?guī)装倌陙韺嶋H上一直在揮霍著大家共有的這種資源(這是先從一些發(fā)達國家開始減排CO2的主要原因)。美國溫室氣體排放量占全球排放總量的24%,人均排放量達20.1噸,是世界平均水平的5.2倍,均居全球之首,無論從應(yīng)負責(zé)任、還是超級大國的能力上講,美國都應(yīng)承擔(dān)更多的溫室氣體減排義務(wù)。3克林頓政府的氣候政策自20世紀50年代起美國一直是氣候變化科學(xué)研究的領(lǐng)導(dǎo)者,并為國際全球變化研究做出了卓越貢獻。20世紀80年代以來,在“科學(xué)政治化”趨勢下,美國政府的氣候變化政策開始改變:前布什政府在國際舞臺上表現(xiàn)得行動遲緩;克林頓政府所實施的是在國際上積極、國內(nèi)消極的氣候政策;而小布什政府在全球變化問題上表現(xiàn)得更為猶豫,在國內(nèi)指示有關(guān)部門開展有關(guān)“全球變化與全球變暖是否真正存在”、“《京都議定書》將大多數(shù)國家排除在協(xié)議之外不符合美國的利益”、“是否可以有《京都議定書》之外的把‘全世界’納入減排事務(wù)中的溫室氣體減排方案”,從而構(gòu)建起有利于美國經(jīng)濟發(fā)展的《京都議定書》的替代方案——《晴朗天空與全球氣候變化行動》。3.1氣候變化與全球氣候突變2001年5月11日,美國布什總統(tǒng)委托美國氣候變化科學(xué)委員會(CommitteeontheScienceofClimateChange)對全球變化問題的確定性以及變化幅度開展研究,以供布什政府以及相關(guān)機構(gòu)決策參考。2001年6月6日,該委員會向白宮提交了一份關(guān)于氣候變化科學(xué)問題的咨詢報告,這份報告根據(jù)美國的全球變化研究工作對100年以來以全球氣候變暖趨勢為特征的全球氣候變化的認識,對政府間氣候變化專門委員會(IPCC)關(guān)于氣候變暖的研究成果與預(yù)測作了剖析。該咨詢報告承認在全球變暖問題上仍然存在一些不確定性,如關(guān)于自然變化對全球變暖的影響作用有多大等,但總體上支持歐洲國家領(lǐng)導(dǎo)人和環(huán)保組織以及IPCC的觀點。對于在全球變化認識上的不確定性,氣候變化科學(xué)委員會認為主要是由于假設(shè)的差異、模型的差異以及替代數(shù)據(jù)的準確性等原因造成的,但即便按照最保守的估計,全球變暖以及海平面的上升都將伴隨著整個21世紀。為減少目前全球氣候變化模型預(yù)測中的不確定性,需要在以下兩點的認識與模擬上取得較大進展:①決定大氣溫室氣體與氣溶膠濃度的因子;②決定氣候系統(tǒng)對溫室氣體增加的敏感性的反饋機制。對氣候監(jiān)測來說,規(guī)劃一個全球觀測系統(tǒng)是一項緊迫的任務(wù)。該報告認為在過去的幾十年中所觀測到的變化很可能主要是由人類活動引起的,但是不能排除這些變化的一些重要部分也是自然變化的反映。人類活動引起的氣候變暖以及與之有關(guān)的海平面的上升預(yù)計會持續(xù)整個21世紀。由計算機模型模擬和基本的理論推算得出的一些相關(guān)影響(包括雨量的增加、半干旱地區(qū)干旱程度的增加)十分依賴于變暖的程度及其發(fā)生的概率。這份報告基本代表了美國學(xué)術(shù)界的觀點,比較客觀地分析了國際上(尤其是IPCC)的氣候變化的預(yù)測,并結(jié)合美國國內(nèi)的研究,認為盡管氣候變化預(yù)測中存在很大不確定性,但氣候變化確實存在,并且正在發(fā)展,在這個變化過程中,人類活動,尤其是以CO2為代表的溫室氣體的排放發(fā)揮了重要的推動作用。在這一思想基礎(chǔ)上,美國政府隨后提出了溫室氣體減排的新方案。3.2新方案的提出背景美國退出《京都議定書》并不意味著美國完全不理會氣候變化的危機。基于“經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護應(yīng)同步進行”這一認識,美國總統(tǒng)布什于2002年2月14日在馬里蘭州的國家海洋與大氣局(NOAA)宣布了一項新的環(huán)境方案——《晴朗天空與全球氣候變化行動》,以取代限制世界各國溫室排放量的《京都議定書》,并要求美國能源部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保局就此開展相關(guān)的研究,在政策與技術(shù)措施上提出建議。2002年5月,美國向聯(lián)合國提交《2002年美國氣候行動報告》,報告中對“替代方案”的意義作了深入闡述,認為這一方案為美國解決氣候變化問題提供了新的手段,“為發(fā)展中國家樹立了榜樣,也就是在不影響經(jīng)濟發(fā)展的情況下,減少溫室氣體的排放”。在布什的新方案中,提出了污染氣體(SO2、NOx和含汞氣體等)的減排與治理方案,以清潔空氣,改善空氣質(zhì)量;針對溫室氣體的減排工作,提出了將溫室氣體減排量與經(jīng)濟增長聯(lián)系在一起的新方案,并對溫室氣體排放注冊(registration)與可轉(zhuǎn)移信用(transferablecredits)等技術(shù)問題作了有關(guān)要求。這份新的溫室氣體減排方案,以溫室氣體排放強度作為減排的指標,溫室氣體排放強度是溫室氣體排放量與經(jīng)濟產(chǎn)量(以國內(nèi)生產(chǎn)總值計算,GDP)的比值。布什總統(tǒng)的目標是在10年內(nèi)將溫室氣體的排放強度降低18%(由2002年的183t/百萬美元GDP,降低至2012年的151t/百萬美元)。在未來十年,美國將采取各種手段,將溫室氣體的排放量減少5億噸——這相當(dāng)于減少公路上1/3的汽車行使(筆者注:約7000萬輛汽車)。布什認為這樣可以在保護美國經(jīng)濟的同時也保護全球環(huán)境。布什提議讓減少釋放溫室氣體的公司享有稅收優(yōu)惠,并且鼓勵他們尋找可更新的替代燃料(太陽能、風(fēng)能和生物能等)、發(fā)展科學(xué)技術(shù)開發(fā)與研究,減少污染氣體排放。3.3ccsp的研究目標僅僅依靠政策闡述顯然不能夠真正保護美國社會和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,美國隨后開始在新的政策框架下規(guī)劃美國新一輪的全球變化研究計劃,2002年7月,開始制訂《美國氣候變化科學(xué)計劃》(CCSP)的十年規(guī)劃,2003年7月完成規(guī)劃文本,美國新的全球變化研究戰(zhàn)略規(guī)劃宣告確立。新的全球變化研究將綜合聯(lián)邦政府部門、地方機構(gòu)和企業(yè)的力量,通過組織①科學(xué)研究:規(guī)劃、資助、引導(dǎo)有關(guān)氣候及其相關(guān)系統(tǒng)變化的研究(大氣組分、氣候變率和變化、全球水循環(huán)、土地利用和覆蓋變化、全球碳循環(huán)、生態(tài)系統(tǒng)、人類作用與響應(yīng)等領(lǐng)域);②觀測:強觀測和數(shù)據(jù)處理系統(tǒng),滿足與氣候相關(guān)研究的需要;③決策支持:深化科學(xué)認識,支持相關(guān)決策;④交流:加強國內(nèi)外交流,提高公開性和透明度等一系列活動實現(xiàn)CCSP的以下目標:(1)深入認識過去及現(xiàn)在的地球氣候和環(huán)境(包括它們的自然變率),揭示已觀測到的變率和已發(fā)生變化的原因;(2)改進對引起地球氣候和相關(guān)系統(tǒng)發(fā)生變化的影響因素的定量化研究;(3)減少研究未來地球氣候和相關(guān)系統(tǒng)可能發(fā)生變化時的不確定性;(4)深入了解不同的自然生態(tài)系統(tǒng)、人工生態(tài)系統(tǒng)、以及人類社會對氣候和相關(guān)環(huán)境變化的敏感性和適應(yīng)性;(5)不斷探索已獲取知識的應(yīng)用,并識別其中的局限性,以控制與氣候變率和變化有關(guān)的風(fēng)險與機會。通過組織這些活動,實現(xiàn)以上目標,美國科學(xué)界和政府可以獲得更多的認識和信息,以支持政策的討論和制訂。4美國氣候政策變化的驅(qū)動因素分析4.1新方案:gdp增長+實際排放量美國宣布退出《京都議定書》并提出溫室氣體減排的新方案,對美國經(jīng)濟發(fā)展的考慮應(yīng)該是首要原因,正如布什所說,執(zhí)行《京都議定書》將使數(shù)百萬的美國人失業(yè)。美國國內(nèi)的主流觀點認為:氣候變化給美國帶來的損失盡管可能達到約600~700億美元,但達到《京都議定書》削減溫室氣體目標的直接費用可高達380億美元左右,再考慮到限制溫室氣體排放帶來的其他不利影響和一些不可避免的氣候變化的不利影響,所付出的代價有可能等于或高于帶來的效益(即可避免的氣候變化損失)。因此,從美國的利益出發(fā),美國參與全球氣候保護便是一項成本巨大但是收益并不顯著的活動。美國在環(huán)境與發(fā)展的兩難選擇中,提出了《京都議定書》的替代方案。對美國而言,執(zhí)行替代方案中的溫室氣體減排任務(wù)要輕松很多。首先,美國溫室氣體排放自1990年以來已經(jīng)增加了13%,要在2012年前減少至1990年排放量的93%,難度顯然大于新方案中相對于2002年排放量的減少;其次替代方案與GDP直接掛鉤,是不妨礙美國經(jīng)濟發(fā)展的相對減排(強度減排)方案,其減排力度依賴于其經(jīng)濟狀況,而《京都議定書》是一種排放量絕對減少的減排方案。按照這一方案,美國GDP總量越大,其相對減排越多,但是其實際排放量是增長的,減排就成為排放量增加的“減排”。以下按照布什的新方案中所設(shè)計的情況計算美國GDP增長與溫室氣體排放量之間的關(guān)系:E1G1×(1-18％)=E2G2=E2G1×(1+n)10(1)E1G1×(1?18％)=E2G2=E2G1×(1+n)10(1)其中,E1為2002年美國溫室氣體排放量;E2為2012年美國溫室氣體排放量;G1為2002年美國國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP;G2為2012年美國國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP;n為美國未來10年GDP年均增長率。公式轉(zhuǎn)換可得2012年與2002年排放量之比:E2E1=0.82×(1+n)10(2)E2E1=0.82×(1+n)10(2)根據(jù)美國聯(lián)合經(jīng)濟委員會(JointEconomicCommittee)的數(shù)據(jù),計算出1991~2001年美國GDP年均增長3.43%,在本項計算中,預(yù)測未來10年美國經(jīng)濟增長發(fā)展與過去10年持平,故n取值為0.0343,計算可得:E2E1=0.82×(1+0.0343)10=1.149E2E1=0.82×(1+0.0343)10=1.149即如果2002~2012年美國GDP年均增長率為3.43%的話,其溫室氣體實際排放量不僅不需降低,而且還可以增加排放14.9%的溫室氣體。下面計算在GDP增長率為多少時美國才需“絕對減排(溫室氣體實際排放量絕對減少)”,也即E2<E1時,n為多少。則由(2)式可得:E2E1＜1E2E1＜1,即0.82×(1+n)10<1計算結(jié)果為n<0.02,即當(dāng)美國未來10年內(nèi)GDP年均增長低于2%的情況下,美國才需“絕對減排”。而實際上,美國在近些年來GDP增長很少低于2%,也就是說,在新方案下,美國基本可以不需要減少溫室氣體的實際排放量。4.2發(fā)展中國家的減排義務(wù)對所有負有減排義務(wù)的國家而言,執(zhí)行《京都議定書》都將影響到本國的經(jīng)濟發(fā)展,但是很多負有減排義務(wù)的國家都批準了這一條約,而美國卻一再拖延,并“另辟蹊徑”,除了因為美國溫室氣體排放總量大,對國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展影響大,減排難度要明顯大于其他一些發(fā)達國家外,非經(jīng)濟因素也在其中發(fā)揮著重要作用。首先,布什政府拒絕執(zhí)行《京都議定書》的另一理由是《議定書》沒有規(guī)定中國、印度等廣大發(fā)展中國家的減排義務(wù)。而實際情況是,發(fā)展中國家在《京都議定書》中是承擔(dān)責(zé)任的,正如歐盟委員會負責(zé)環(huán)境事務(wù)的委員瓦爾斯特倫女士所說,在《京都議定書》中,發(fā)展中國家依照“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的原則,也承擔(dān)了控制氣候變化的責(zé)任。發(fā)達國家以全球20%的人口,排放了66%的CO2,《京都議定書》正是基于公平的原則,首先從限制發(fā)達國家的溫室氣體排放量實施全球溫室氣體減排策略。其次,政治和文化因素在這一事件中也一直發(fā)揮著重要作用,這些因素包括:①美國國會和政府分立、兩黨分野