美國國家遺產區域管理規劃探析

1遺產區域的演變美國國家遺產是美國保護該地區大型文化景觀的重新方向。該方法強調對地區歷史文化價值的綜合認識，并利用遺產復興經濟，同時解決本國所面臨的景觀趨同、社區認同感消失、經濟衰退等問題（朱強,李偉,2007）。按美國國家公園管理局（NPS）的定義，國家遺產區域是一個由國家議會所指定的，具有多樣的自然、文化、歷史及風景資源，反映出自然地理條件下人類行為特征的一個整體的、可以代表國家某種獨具特色景觀特征的區域。其中現存豐富的物質實體以及蘊涵多樣的傳統文化使之成為一個國家經歷的杰出代表。人類通過傳統的作用方式對區域的不斷利用更增加了其成為遺產區域的重要意義（NPS,2003）。從1984年美國建立了第一個國家遺產區域——伊利諾伊州和密歇根州運河國家遺產廊道開始，到目前為止，美國共有37個國家遺產區域（NPS,2007），其中包括8條遺產廊道（HeritageCorridor）,24個遺產區域（HeritageArea）,2個遺產合作伙伴（HeritagePartnership）,1個國家歷史區域（NationalHistoricDistrict）、1個工業遺產線路（IndustrialHeritageRoute）,1條河流廊道（RiverCorridor）。遺產區域已經發展成為美國文化遺產保護體系的重要組成部分。自從1989年第一個遺產區域管理規劃——黑石河谷國家遺產廊道文化遺產與土地管理規劃編制以來，美國國家公園管理局（NPS）要求每一個國家遺產區域都必須在獲得提名的三年內完成管理規劃的編制工作。而該項工作也逐步形成了一個完善的從“可行性研究”到“管理規劃”的編制體系。本文結合具體案例詳細論述了整個編制體系的步驟、內容及方法等，并探討其對中國跨區域型線性文化遺產保護規劃編制工作的借鑒意義。2評價的指標與評價國家公園管理局要求每個想要獲得遺產區域提名的地區首先應有一份完整的可行性研究，以對區域的資源狀況、對國家的重要性、領導階層的水平、獲得的支持以及獲得國家遺產區域后對本地發展獲益的能力等做出分析與評價。可行性研究可以由當地的相關利益團體、議會授權的獨立團體或是美國國家公園管理局承擔（NPS,2003）ㄢ2.1各階段的主要內容2.1.1第一,僅一個使用一個單次的范圍進行研究的區域通常由議會授權所指定。但在具體案例中，由議會授權所指定的區域只有一個大體的范圍。因此，由當地相關利益團體所發起的可行性研究往往需要對研究區域進行更加詳盡的考察，首先根據區域的自然、文化與行政邊界決定一個發展的適宜區域，這個區域應當包含所有能夠反映出其歷史演變特征及潛在主題的重要資源。2.1.2遺產區域保護與發展能力評價公眾參與策略的目標在于促進公眾對本項研究各具體內容的理解；對相關政府部門、組織及個人的力量加以整合；對遺產區域提名的公眾支持度、本地的發展能力以及本地對遺產區域資源保護與項目發展所應承擔的義務等做出評價。策略包括：確定遺產區域的管理實體、領導者與參與者；開展小型研討會（workshop）與專家會議；以各種形式（如新聞稿、宣傳冊、通訊等）印發宣傳材料；開設相關網站等。其中開展小型研討會與專家會議是一種極為有效的方式，公眾可以通過這樣的方式直接參與到判別遺產區域的資源，確定遺產區域的邊界、主題以及提出區域未來的發展意見等具體工作中。2.1.3客觀的地分析區域對國家遺產的獨特貢獻主題是一個組織解說系統的框架，圍繞之將自然、文化資源串接在一起。同時主題也是一個加深公眾對區域以及與主題相關資源重要性理解的橋梁。遺產區域的主題來自于區域對國家遺產獨特貢獻的分析，通過它將零散的單個資源整合成為一個整體的線索。一個理想的國家遺產區域主題應當能夠使居民與游客全面地理解區域對國家遺產的獨特貢獻，各個組成要素應由自然與文化資源、重大事件、具體場所、人物、信仰、社會習俗與傳統等組成。首先應明確區域對國家遺產的獨特貢獻。區域內是否擁有如國家公園、國家游道或是天然風景河道等國家公園系統單元（NationalParkSystemunit），國家歷史地標（NationalHistoricLandmark），國家自然地標（NationalNaturalLandmark）等都是體現區域對國家遺產獨特貢獻的重要標志。工作重點在于識別與這些獨特貢獻相關的自然與文化資源，并形成一個得到公眾認可的主題。專家與公眾往往能夠在區域歷史相關的物質資源、重大事件、歷史人物與不同社區的貢獻等方面對研究團隊提供重要的信息，通過專家圓桌會議（roundtable）的方式可以對國家其他的景觀區域以及對與形成主題相關的事件進行比較分析，幫助研究團隊評價區域所應扮演的角色及其重要性。2.1.4．景觀服務體系的構建決定一個區域是否具有“國家層面上獨特的景觀特征”依賴于對研究區域現有資源價值的評價。編制一份細致的自然與文化資源清單不僅是評價的基礎，而且也能使公眾更好地理解獲得遺產區域提名對促進公眾教育與保護區域資源的作用。清單的編制有五個目的：(1)評價區域內是否具有“國家層面上獨特的景觀特征”；(2)，(3)評價是否有很多對主題確定有著重要作用的資源，是否資源具有完整性可以用于解說系統的構建；(4)決定是否在保護、游憩及教育方面提供了明顯的機會；(5)出于環境評價的目標，確保在自然與文化資源方面有足夠的信息去描述“受到影響的環境”。研究團體同時需要收集一些額外的信息以完成環境評價中的“受到影響的環境”部分。這些額外信息至少應包括：(1)人口與社會經濟條件；(2)土地利用及交通方式；(3)游憩、商業與產業；(4)空氣與水質。2.1.5聚焦國家遺產區域至少分析兩種切實可行的管理方式。第一種，維持當前管理機構的現狀。這種管理方式必須以滿足國家環境政策法（NEPA）的相關要求作為前提，假設除了現有管理機構外將不能得到來自于聯邦政府的任何支持。看維持現狀與其他已知的改變方式相比可以為區域帶來什么。并對這種管理方式正面與負面的影響做出初步的評價。第二種，成為國家遺產區域。對這種管理方式的初步分析應包括資金增長的可能性、資源保護與解說系統設計的潛力、以及獲得提名可能帶來的正面或是負面的影響等內容。并且可以通過比較的方式，用其他已經獲得國家遺產區域提名地區的經驗闡明可能帶來的結果與影響。從可行性的角度，還可以有第三種管理方式的探討，即成為獨立于國家遺產區域提名之外的由當地或所在州管理的遺產區域。對其做出的初步分析同樣應包括資金增長的可能性、資源保護與解說系統設計的潛力、當地或所在州管理下可能產生的后果以及環境影響力評價等內容。2.1.6公眾參與及認可發展邊界的選擇應當注意以下幾點：(1)應囊括遺產區域的所有重要資源；(2)在劃定與評價過程中應得到公眾的廣泛參與及認可。上述第三步主題確定與第四步資源清單的確定是邊界劃定的重要依據。邊界的劃定應當將具有完整解說主題的各種類型資源、社區對區域發展的預景（scenario）以及各種資源保護的機遇完全整合在一起。2.1.7編制商業計劃遺產區域的管理實體是遺產區域內各利益主體的代表，可以是自然與文化資源的相關組織、聯邦政府委員會、州代理部門、工商業及游憩組織以及與遺產區域的規劃與項目息息相關的部門或團體等。針對所有的參與者制定一份概念性的商業計劃（businessplan）。在這份商業計劃中論證管理實體平衡聯邦資金以及獲取其他方面資金的能力，看其是否可以滿足聯邦政府制訂的關于遺產區域的相關要求。2.1.8合作伙伴的承諾遺產區域是由本地人參與、規劃與實施的，因此公眾對遺產區域提名支持度的評價以及獲得區域內合作伙伴的承諾是可行性研究中的重要內容。通過以上八個步驟最終完成遺產區域的可行性研究。并圍繞這八個方面形成一個包括基本步驟、調查范圍、申請標準、報告編撰以及附錄格式在內的可操作框架，以使得各研究承擔部門提供一份規范式的報告（NPS,2003）ㄢ3遺產區域保護管理體制改革過程管理規劃是以講述國家遺產區域內遺產的故事，鼓勵各類資源的長期保護與改善、主題解說、項目融資與開發為目的，依據國家環境政策法（NEPA）、國家歷史保護法（NHPA）及各遺產區域相關的授權法的相關內容，對國家遺產區域保護與發展所應遵循的行動計劃、政策法規、目標、原則與戰略等所進行的全面闡釋（NPS,2007）ㄢ明確在規劃期限內（大約10～15年）當地的協作實體與參與者想要實現的最終目標，并以協議的形式明確國家公園管理局、公眾、推選的官方代表、投資者及代理機構的權責關系。遺產區域獲得立法批準以后，整個規劃編制過程需在三年以內完成。它不僅作為具體決策的引導，向普通民眾解釋遺產區域的目標與各項計劃的實用工具，傳達遺產區域所有的內容信息、遺產區域所屬社區的工作意圖等，而且是當地協作實體與政府之間的融資紐帶。整個規劃編制完成后報內政部秘書處審批才能獲得政府的投資。3.1步驟1規劃分為3個階段共16個步驟1進行（圖1）。3.1.1建立合作伙伴關系，為遺產區域發展提供法律支持這個階段是在對已有信息進行評價以及對規劃與法律要求進行回顧的基礎上，由當地的合作實體與重要的參與者一起為規劃的編制過程搭建一個適宜的平臺。并且為規劃編制的各個步驟制定出詳細的時間表與行動計劃。(1）甄選規劃團隊或規劃領導地方合作實體可以考慮建立一個小型的規劃團隊或規劃委員會對整個規劃過程進行領導。規劃團隊的結構應當反映出遺產區域內主題多樣性與目標多樣性的特征。團隊的組成應當包括對公共參與、自然資源、文化資源、商務操作等方面有專長的人。有利于論證遺產區域發展的不同目標需求，并有利于完成多解規劃所需的環境分析。(2）與國家公園管理局簽署發展合作協定在規劃初期就與國家公園管理局建立一個互相交流的合作伙伴關系，確定當地的合作實體可以與國家公園管理局一起完成規劃的全過程，并說明各自負責的工作關系。(3）回顧已有信息，做出初步的基本表述這個階段的基本表述是規劃編制的合作實體在回顧法律與已有的相關信息的基礎上，參照可行性研究的工作成果與授權法中的相關內容，對遺產區域發展的基本意圖、前景、使命與目標等做出的初步表述。以提供第二階段合作伙伴與公眾的討論使用。(4）明晰工作范疇為規劃過程制定出詳盡的“做什么”的清單，并將每一具體款項在日程表中整合落實。讓每一個參與者清楚下一步該做什么以及什么是必須在三年以內完成的。工作范疇包括：(1)規劃過程的目標、范疇與期望的結果；(2)遺產區域發展過程中的基本問題，如“什么類型的資源條件與游客體驗是理想的？”，“需要建設什么設施來滿足游客的體驗需求”等；(3)基本產品與服務；(4)數據；(5)公共參與、市民公約與合作伙伴戰略；(6)依據NEPA、NHPA及相關法律應遵照、協商、調整的各項要求；(7)項目管理與交流程式；(8)當地合作實體、規劃團隊與咨詢者的角色與責任；(9)規劃編制日程安排；(10)規劃編制的過程預算與融資渠道；(11)項目組成員與咨詢者。(5）協同合作伙伴由當地的協作實體會同各類組織或個人形成合作伙伴關系網絡。主要內容包括：(1)選擇主要參與者與管理者并建立交流機制；(2)理清每個參與者、管理者與組織在實施與規劃編制過程中的角色；(3)傳遞規劃編制的理念與預期目標；(4)收集合作伙伴的承諾與支持的書面材料；(5)評估合作伙伴間的相互關系；(6)提出參與的具體策略。(6）提出公共參與的具體戰略在這一步驟中確定公共參與的目標、問題、對象、方式以及技術與方法等。3.1.2資源整合過程由主要的參與者與管理者共同提出前景與使命的基本表述，再通過小型研討會的方式提交公眾與其他參與者審定。(2）探討并審定各主題主題是對相關的自然與文化資源進行解說的引導。廊道主題的確定應該由與廊道關系最為密切的關鍵性資源來決定，廊道的主題應當簡明扼要并且引人注目。能充分體現出該地區遺產資源的核心特征，反映出區域的文化特質及遺產的綜合價值。其過程為，首先確定遺產廊道最主要的核心故事，然后根據歷史發展階段或者不同的分類標準來確定主題，最后再在主題的基礎上確定各主題故事例如，俄亥俄和伊利爾運河國家遺產廊道（Ohio&ErieCanalNationalHeritageCorridor）的主題圍繞“通向繁榮之路”而展開，包括豐饒的土地、繁榮的流域、運動的廊道以及人口與社區四個副主題。整個主題框架緊扣遺產廊道述事的主線，以通俗易懂的方式向公眾闡述了遺產廊道資源的多樣性以及廊道歷史演進的動態性等特征。(3）探討并審定目標與策略目標通常圍繞不同的資源及行動做出。如資源保護與改善、教育與解說、游憩、社區復興、旅游觀光等。按類型的分解目標可以幫助管理實體將注意力放在遺產區域的不同組成要素上，并且根據各要素自身的情況確定理想的發展方向。一旦理想的發展方向得到普遍的認同，當地的合作實體就將圍繞其確定發展策略與安排具體行動（表1）ㄢ(4）信息匯總，編制多解規劃將公共參與中提出的各種有用的信息加以匯總，為多解規劃編制中發展方向與實施策略的選擇提供依據。(5）完成基本表述第一階段與第二階段所有工作的最終目標是完成基本表述，基本表述是今后決策與發展的基本依據。主要內容包括：(1)遺產區域的前景；(2)遺產區域的使命；(3)遺產區域的目標；(4)遺產區域對國家的重要性，各項資源及其價值；(5)授權法中規定的具體法律要求與規劃要求；(6)廣泛的區域發展目標；(7)所有應附加的信息需求。3.1.3評價方式的影響(1）探討并提交多解規劃的初步成果與概念完成基本表述中提及的任務、目標與法律要求可以有多種不同的方式，如以資源、社區、主題規劃為重點的各種發展方式，以及其他的一些如代表了不同的發展機會或是強調不同的解說主題情況下的發展方式等等。多解規劃的任務就是闡明其各自不同的發展前景如何，并且將不同的實施策略、尺度、合作伙伴關系、階段等情況下的差異性加以分析論證（表2）ㄢ當地合作實體也采取各種方式（如時事通訊）向公眾闡述多解規劃，解釋各規劃的環境影響力以及決策過程等。(2）分析各種備選，選擇最優方案從自然資源、游憩資源、文化資源、社會經濟資源、土地利用與管理等方面對各方案的環境影響力做出評價，指出什么樣的行為將導致什么樣的后果。在對所有方案的影響力做出分析之后，由當地合作實體綜合評定一個切實可行的，并且最能滿足遺產區域使命、目標及社區需求的最優方案。在最優方案的基礎上，分別對廊道邊界、旅行線路網絡、主題解說區域、服務設施以及各種教育與服務項目做出全面的闡釋與部署。(3）規劃草案形成規劃草案，并提交公眾評議。之后由當地合作實體將實質性的評論結果進行公示并準備管理規劃的最終成果。(4）考慮代理機構與公眾的評價在最終規劃成果的所有準備工作完成以后，由當地合作實體向國家公園管理局區域辦公室的遺產區域協調人提交管理規劃并開始審批的過程。(5）最終規劃成果在審批完成以后形成規劃的最終成果，并對最終成果的表達形式與技巧進行優化。3.2遺產區域管理規劃成果通過以上3個階段共16個步驟最終完成遺產區域的管理規劃。但國家公園管理局并未對管理規劃提交最終成果的體例給出明確的范式，各遺產區域管理規劃成果的表達形式與特點均不相同。以下幾個方面是每一個管理規劃所必須包括的主要內容（表3）ㄢ4結論4.1管理規劃的編制過程遺產區域管理規劃的編制體系由“可行性研究”與“管理規劃”兩個層次共24個步驟組成。可行性研究8個步驟，在完成對研究區域與邊界進行定義與闡釋，確定公眾參與策略、區域對國家遺產的獨特貢獻與發展的潛在主題，制訂完整的自然與文化資源清單并獲取環境影響的數據等的基礎上，繼而對管理方式、融資方式以及公眾的支持與承諾等方面進行分析與評價。通過完整而系統的工作為議會的最終決策打下一個堅實的基礎。管理規劃分為3個階段共16個步驟，第一個階段首先對整個規劃過程進行規劃，進行甄選規劃團隊或規劃領導、簽署發展合作協定、回顧已有信息、明晰工作范疇、協同合作伙伴以及提出公共參與的具體戰略等前期的基礎性準備工作；第二個階段則對管理規劃的前景、使命、行動計劃、政策法規、目標、原則與實現策略等戰略性、指導性的要求進行分析與論證；最后，在第三個階段通過多解規劃最終確定優選方案，并對廊道邊界、游憩線路、主題解說區域、服務設施以及各種教育與服務項目做出全面的闡釋與部署，評價與整理并上報完成整個管理規劃的編制。不同層次解決不同的問題，各層次的內容與步驟十分明確，具有很強的操作性。4.2管理規劃的編制管理規劃在內容要求與過程安排上均以相關的法律要求為框架，法律是管理規劃編制的依據和出發點。主要的法律依據有國家環境政策法（NEPA）、國家歷史保護法（NHPA）及各遺產區域相關的授權法2（authorizinglegislation）等。內政部對規劃的審批過程將重點審查管理規劃中是否滿足法律規定的相關內容。如國家環境政策法（NEPA）規定規劃過程必須包括公眾參與、相關機構的協商機制、多解規劃、環境影響評價等要求，國家歷史保護法（NHPA）規定規劃必須包括對歷史與文化資源的影響評價等內容。楊銳（2003）指出，公眾參與機制的引入提高了規劃的透明度，同時使相關的利益各方，如民間環保部門、其他聯邦機構、國家公園內的土地所有者等，都能參與到規劃決策體系當中，不僅提高了規劃的質量和針對性，同時也較大程度地減少了規劃實施過程中可能出現的矛盾。而對環境影響評價的重視則體現了美國國家遺產區域以資源保護為第一目標的價值取向，可以減少管理過程中有意或無意造成的對環境的破壞。并且，在編制與決策體系中，明確要求管理規劃進行“多解規劃”（alternatives）。通過對各個規劃方案從自然環境、文化環境和經濟社會環境影響等方面的綜合分析與比較，選擇一個各方面最優的方案作為推薦首選方案。法律的相關要求對管理規劃編制內容、程序安排甚至于文本體例都起到了至關重要的作用。以法律為框架的規劃，除了能保證規劃的合法性外，還能使國家公園管理局能夠以法律為平臺與其他聯邦機構和利益相關方進行公平有效的溝通、磋商和交流，以解決規劃實施過程中可能出現的各種矛盾與問題。4.3規劃策略與行動在管理規劃編制體系中，非常強調目標、策略與行動的整合。目標通常圍繞不同的資源及行動做出，如資源保護與改善、教育與解說、游憩、社區復興、旅游觀光等。一旦理想的發展方向得到普遍的認同，就圍繞其確定發展策略與安排具體行動。所有的規劃策略與行動，都與一個具體目標掛鉤。減少了管理中的盲目性，提高了規劃策略與行動的一致性和效率。這一目標、策略與行動的整合體系又通過實施規劃細分為近期（3年以內）、中期（3～10年）與長期（10年以上）的行動計劃。不僅為實現遺產區域遠期的理想目標設定了時間表，同時對管理規劃完成以后即將開始的行動做出細致的安排。4.4面向“管理”的協同合作規劃遺產區域的管理實體是遺產區域內各利益主體的代表，可以是自然與文化資源的相關組織、聯邦政府委員會、州代理部門、工商業及游憩組織等與遺產區域的規劃與項目息息相關的部門或團體。并且管理規劃必須通過本地人的積極參與才能實施。因此，協同合作伙伴關系網絡的建立，獲得區域內公眾支持與合作伙伴的承諾是規劃的一項重要內容。也就是說，管理規劃必須面向“管理”，將工作重點放在相關利益主體合作與協調機制的建立之上。只有一個能夠統籌各方利益主體，實現協調與合作的規劃才具有可操作性。同時，規劃強調多學科的參與和合作。從第一步“團隊整合”開始就集合了在公共參與、自然資源、文化資源、商務操作等方面有專長的人。多學科參與的團隊更有利于完成規劃所需的各種分析與論證。4.5從“硬”規劃到“軟”規劃“軟”規劃主要指解說、游憩線路、教育與服務項目、監測等方面的規劃。“硬”規劃是指物質設施方面的規劃，如道路、建筑物與基礎設施等（楊銳,2003）。管理規劃在考慮“硬”規劃的同時，更加重視“軟”規劃的安排與部署。對于遺產區域這樣一個跨區域型的、有著多樣的自然、文化、歷史及風景資源遺產資源及傳統文化特征的區域而言，只有“軟硬兼顧”的規劃才是實現資源保護與可持續利用的保障。4.6具體行動與計劃是否成功，如何及時反饋管理規劃中執行目標、基準與評價環節是一個對規劃進行監督與反饋的重要環節。指出規劃的具體行動與項目是否成功，是否需要進行調整，并及時地進行反饋并在行動計劃中做出相應的調整。本環節的設置為管理規劃的編制流程實現了一個“活”的循環，增強了管理規劃面向未來不確定性事件的應對能力。5．對中國遺產保護理論與實踐的啟示從國際遺產保護的發展趨勢來看，從1993年西班牙與法國的朝圣之路成為世界遺產以來，法國的米迪運河（1996），日本紀伊山朝圣路線（2004）、以色列內蓋夫沙漠的香料之路（2005），加拿大的麗多運河（2007）相繼成為世界遺產，并且2005年世界遺產委員會《實施世界遺產公約的操作指南》中正式將遺產線路（heritageroute）和遺產運河（heritagecanal）列為世界遺產