資源型城市轉型期規劃的綜合響應

資源市是指以自然資源的開發為基礎，依靠輸出能源、原材料和資源行業發展的城市類型。資源產業與資源型城市發展的內在規律決定其必然要經歷新建→發展→繁榮→衰退→轉型→重振(或衰亡)的過程。資源型城市特別是資源枯竭型城市的可持續發展是公認的世界性難題。在資源開發進入后期,特別是資源枯竭前實現資源型城市的順利轉型是其是否能實現可持續發展的關鍵。資源型城市轉型的成功與否,某種程度上可以理解成城市功能增長與結構創新問題。在當前我國的行政管理體制下,政府管理的作用極其突出,行政力量主導下的多方博弈是資源型城市轉型的主導力量。政府主導下編制的各項規劃,無論是法定規劃,還是非法定規劃,其規劃體系、規劃內容、規劃實施等各個環節對于資源型城市轉型的有效響應都是轉型的重要保障。資源型城市轉型是社會變遷、經濟變遷、居民發展的綜合過程,必須順應全球化背景下我國的市場化改革和城市化進程。在市場和政府的雙重作用下,大量問題與矛盾凸顯,產業發展演替、用地格局調整、功能轉化、城市更新等均需城市規劃的積極響應。然而,當前相關研究的視角多集中于產業轉型、生態化可持續發展、土地利用等方面,學術界對于資源型城市轉型過程中的規劃響應研究十分欠缺,因此有必要在理論層面和實踐層面開展相關研究,以促進規劃體系的演進與調整,保障資源型城市成功轉型,實現可持續發展目標。1資源型城市存在的突出問題,從根本上講,城市景觀、政策設計、區域協調等方面發展得不眾所周知,資源型城市特別是資源枯竭型城市在轉型過程中將面臨眾多挑戰和大量問題。較為典型的如產業發展問題、景觀生態問題、空間問題等,這些問題存在內在關聯,必須綜合應對和解決。產業發展是最核心的問題。資源型城市發展嚴重依賴資源型產業,造成產業結構單一,市民的就業限制明顯,就業結構單一的后果。特別是資源枯竭型城市,資源型產業嚴重萎縮,接續產業發展不足,產業衰退所帶來的直接后果就是大量的下崗工人涌現,進而引發嚴重的城市貧困現象,對其社會經濟發展造成了不穩定因素。景觀生態問題日益嚴重。資源型城市的礦產資源開發對生態環境存在明顯破壞,例如采煤沉陷區、地下水污染和漏斗區、植被退化等。生態問題伴隨著資源型城市發展的始終,資源型城市忽視城市景觀的整體塑造,其城市建設容易阻斷歷史文脈而另起爐灶。城市景觀單調,現代氣息匱乏。空間結構不合理,土地利用粗放。資源型城市在空間上普遍存在明顯的結構問題,結構松散,缺乏有效的空間規劃。資源型城市空間分布一般都由資源的分布決定,例如東北的林業城市伊春,石油城市大慶等都是如此,多個組團之間距離遙遠,功能聯系不緊密。土地利用方式普遍較為粗放,低效利用、無效利用和廢棄地比重大,特別是在資源開采中大量原本適宜建設的用地成為棕地。同時由于企業的強勢地位,土地利用規劃和城市規劃也難以得到有效實施,也間接造成了土地利用的隨意性。二元結構問題加劇。資源開發與本地產業在經濟上聯系度較低,屬于嵌入式產業,城鄉、產業、就業等都存在鮮明的二元結構,通常城市發展水平較高,而鄉村缺乏要素投入,相對落后和貧困,資源相關產業獨大,就業高度集中于資源采掘開發相關產業。二元結構問題嚴重影響了城市功能的發揮,城市發展受限,轉型困難,存在明顯的“發展鎖定”。政企協調問題和區域協調問題亟待解決。資源型城市中以央企或省企為代表的大型資源型企業普遍強勢,企業和政府間存在的功能性矛盾和利益訴求上的巨大差異,使得兩者之間很難形成合力,同時以央企、省直企業為代表的企業的高行政級別使得地方政府的協調能力受到很大的限制。利益獲得方異地化對資源型城市的經濟發展形成“采空效應”,一旦產出降低甚至停止,則地方經濟徹底陷入衰退。同時,資源型城市的嵌入式特征,使得其通常缺乏與鄰近區域的協調發展,其對外聯系通常集中于資源型產業領域,且多為區外聯系,這使之在區域生態環境保護、在公共資源開發利用、在區域性公共物品供給等領域的合作陷入“囚徒困境”。區域協調度不足,也成為資源型城市功能轉變的障礙,影響了城市整體影響力的發揮。2綜合分析城市建設的反應2.1區域發展政策不同首先,我國的政治經濟體制決定,各級政府在規劃的編制和實施中是絕對的主體,政府的角色定位直接影響規劃的導向和內容,更決定了規劃能否得以實施。政府的發展定位直接決定規劃的導向性。在城市發展的不同階段和水平上,政府發展導向性差異明顯。對于經濟發達的綜合性中心城市而言,其規劃導向應當偏重于提高城市發展質量,提高居民幸福指數。而我國的資源型城市普遍存在發展基礎薄弱,城市功能單一,城市體量偏小的問題,難以承擔區域發展中心城市的功能,因此,處于轉型期的資源型城市其規劃導向可能更傾向于加快發展,在城市快速發展過程中逐步解決轉型問題和矛盾。最后,由于資源型地區的發展通常受到“發展鎖定”和“路徑依賴”的影響,完全依靠市場力量是很難實現成功轉型的,必須依靠政府力量的強力介入,推動各項事業的改革與發展。這就需要其政府角色的大尺度轉換,特別是“大企業,小政府”的城市,政府應當明確自身責任,向社會化服務的綜合型政府轉變,由片面追求經濟增長的經濟型政府向強調社會協調發展的民生型政府轉變,由強調管制的管理型政府向強調提供公共產品的公共服務型政府轉變。2.2規劃理念的轉變:從注重資源區域區域合作到強調區域統籌與協調發展資源型城市的轉型期特征和存在的問題,要求城市規劃在導向上要有所側重,綜合而言,應當重視生態化發展導向、產業多元化導向、區域化導向和社會化導向。首先在規劃中加以控制和引導,強調生態建設目標在產業發展和城市建設中的約束作用。其次,資源型城市要改變過去專注于本城市的小地域,專注于資源型產業狹窄領域的規劃理念,應當在繼續強化資源領域區域合作的同時,強調資源型城市在區域經濟中的綜合職能,實現角色轉變。這從功能上要求資源型城市必須從資源主導型向區域主導型城市轉化,功能上由單一經濟功能向多元化的綜合中心城市功能轉化,在規劃層面上強調區域統籌與協調發展,推動資源型城市在社會經濟功能(如文化、教育、商貿、交通等)上的綜合發展,這也是轉型的關鍵內容之一。資源型地區的發展在區外,從區域經濟的視角來看,就是區域經濟合作是地方經濟發展的未來趨勢,因此,城市規劃響應體現在導向上的區域化傾向,特別是資源型地區橫向和縱向的區域協作必須納入規劃范疇,這也為資源型地區的區域規劃提供了新的視角。最后,要強調規劃的社會化效益,以人為本,改變傳統的技術至上的硬規劃理念,強調軟規劃,重視教育、就業、住房等民生問題。2.3資源型地區城市規劃的技術合成城市規劃是綜合解決資源型城市轉型的重要保障,在問題導向下改進相關的法定規劃和非法定規劃體系,研判城市規劃制度改革的總體趨勢,更新現有規劃內容,形成以總體規劃、詳細規劃為基礎,區域規劃、景觀規劃、空間規劃、棕地開發規劃、產業發展戰略規劃、城市更新規劃等非法定規劃為支撐,與五年發展規劃和土地利用規劃等其它部門編制規劃的協調集成的綜合規劃體系,最終將其落實到資源型地區城市規劃的技術合成上。限于篇幅,此處重點闡述景觀規劃、生態規劃、棕地開發規劃等當前明顯薄弱或缺失的重要規劃內容。2.3.1景觀資源和城市發展的自然生態的考慮資源型城市的資源開發特征使得其地域景觀保護和規劃先天不足,特別是在工業化推進和城市化快速發展的當前,資源型城市面臨經濟發展和景觀建設雙重落后的尷尬境地。在資源型城市轉型中,急功近利的轉型動機使得對景觀資源和城市發展的自然生態本底的進一步蠶食和破壞。當前的規劃體系中,景觀規劃普遍是作為城市總體規劃的部分章節來涉及,一般是總體規劃中的專項規劃內容,而國外的有益經驗則是景觀規劃與城市各層次的規劃相互銜接,并且指導建設規劃,這就有效的保護了城市風貌的整體性和協調性,避免了景觀資源的發展破壞。資源型城市轉型期的景觀規劃編制可以形成不同層次,在宏觀、中觀和微觀層面分別與資源型城市的區域規劃(城鎮體系規劃、區域發展戰略規劃等)、城市總體規劃(含建設規劃)和詳細規劃相對應,在規劃時限上以5年為周期,內容上結合城市改造和工礦廢棄地的綜合治理來促進資源型城市在轉型中的風貌塑造和環境協調發展。2.3.2從環境法上看,還存在著自身的物質規劃和文化政策資源型城市所在區域通常具有獨特的生態本底,地形復雜多樣,如果合理加以規劃,反而能夠獲得更大的生態回報和城市風貌的提升。在生態規劃引導下促進城市由傳統工業城市的建設向現代理念下的生態城市的建設轉變。編制相應的生態規劃或生態城市規劃,其規劃理念應當強調產業、人居和自然景觀的協調統一。當前編制的相關生態規劃多作為上層規劃的專題或弱化為一個章節,缺乏系統深入的分析與規劃保障。從內容上看,筆者了解到一些生態城市規劃的內容仍然偏重物質規劃,強調通過工程技術手段來改造和治理環境,事實上,資源型城市的生態問題是產業發展、社會價值理念和生活方式等多個因素綜合作用下造成的,更需要在生產方式、生活方式和價值觀等非物質層面加以規劃引導和治理。生態型的理念導向應當貫穿于資源型城市規劃體系的各個部分,在各類規劃中綜合闡述。另外,需要編制專門的生態建設規劃,可以嘗試“先底后圖”的規劃方法,按照主體功能區劃的思想,其禁建、限建、適建、已建的區域應當在生態結構完整性以及用地適宜性標準下劃定,在地理信息系統基礎上建立管理平臺,設立各區域的生態建設指標并在城市建設中嚴格按規劃指標管理。針對當前的生態規劃難以落實的普遍問題,資源型城市的生態規劃響應可以考慮在公共政策層面建立完整的體系,如產業政策、社會保障政策、教育政策、公眾參與政策、環境保護政策、區域生態統籌政策等。2.3.3城市更新規劃資源型城市普遍存在城市面貌陳舊,現代城市功能組織不完善的問題。因此,在資源型城市轉型期,以城市更新為導向的相應城市規劃的編制亟需落實。目前,部分資源型城市在轉型中存在急功近利的思想,試圖在舊城改造中推倒重建。事實上,這種重建只是在物質形態上的短期改變,而城市建設的衰敗本質上是產業、社會等多元因素的共同作用形成的。單純物質層面的改造并不能根本轉變其發展軌跡,問題將在新的發展周期中重現。因此,資源型城市轉型中的城市更新規劃應當從綜合開發的視角出發,以綜合的整體觀念和規劃行為來解決復雜的舊城問題。與新區的發展不同,資源型城市的城市更新中需要面對多元化利益主體,居民、企業、政府利益在舊城中盤根錯節,因此,需要依靠市場的力量介入,通過城市更新理順多方的利益關系,通過土地置換、綜合安置來把握好舊城的改造機會,盤活原本僵化的資源型城市經濟。城市更新規劃需要綜合處理多方利益的復雜博弈,必須具備較高的彈性和市場操作空間,因此,資源型城市轉型期中的城市更新規劃應與法定規劃緊密銜接以強化其對公共利益訴求的體現和城市整體發展框架的落實,但又不可納入法定規劃體系,以免喪失其市場化操作的應對能力和相應的彈性。在內容上強調與城市總體規劃、近期建設規劃、控制性詳細規劃相銜接,特別是與詳細規劃的緊密銜接。法定規劃編制中,應當考慮城市更新內容,例如總體規劃中應當初步設定相應的城市更新區域、規模、發展定位與導向,作為資源型城市的更新改造規劃的上層規劃指導。控規層面應當加入其城市更新地區的規劃控制內容,并對老城區啟動必要的控規修編程序,以補充完善城市更新規劃內容。從規劃成果的組織上設計,建議編制《城中村改造規劃編制技術規范》、《城市更新辦法》、《城市更新總體規劃》、《法定圖則中城市更新相關內容編制技術指引》,并著手編制《城市更新單元規劃技術規范》。2.3.4棕地綜合整治規劃。針對資源型城市轉型中的土地利用問題,有必要開展棕地的綜合整治,相關的棕地綜合開發規劃是重要的規劃內容,當前的規劃體系中明顯缺失。棕地(Brownfield)指曾經用于開發建造,但是又被遺棄的荒廢土地。“棕地現象”是資源型城市相關產業在轉型或轉移后城市土地利用中的普遍現象,通常這些用地被污染或未得到充分利用。資源型城市轉型過程中的棕地問題更加突出,大量工業用地退出后形成的棕地亟需治理。棕地問題的處理應當成為資源型城市規劃中的重要內容。事實上在西方當前的城市規劃界,棕地激活(Brownfieldrevitalization)已經是其重要內容,特別是在城市更新和改造過程中。我國當前對于資源型產業發展所帶來的各類棕地的治理、再開發與高效利用一直處于一種較為模糊的狀態,現有的相關規劃也只是從某些特定角度將其治理作為附屬工作有所涉及,政府層面的專項規劃一直存在明顯缺位,棕地專項規劃亟需加強,應該建立相應的再利用標準和規劃條件約束。棕地的綜合整治規劃應當在資源型城市的總體規劃中設立相關內容,確立總體開發戰略,結合詳細規劃加以引導和控制,在此基礎上,編制專門的棕地綜合整治規劃,強調棕地環境治理,在棕地自然環境、棕地建設環境兩個方面加以規范,形成改造方案,內容上嘗試引入教育和培訓、管理機制創新,為棕地開發提供依據和策略。3參考價值和參考價值白山市在轉型過程中做了很多有益的嘗試,特別是規劃方面的相應轉變和實踐具有一定的參考價值。因此,本文嘗試在針對資源型城市轉型中城市規劃響應的理論思考的基礎上,對白山市的規劃實踐進行分析評價,以期對其它資源型城市轉型乃至我國相關的規劃轉變提供借鑒意義。3.1白山市資源型城市發展現狀白山市是吉林省東部地區的重要林礦型資源型城市,以煤炭產業和森林工業為主導。全市總面積17485km2,全市總人口130.8萬人,城鎮化率為68%,市區面積2736km2,建成區面積40km2。白山煤炭開采和森林采伐都有上百年的歷史,20世紀中期,國家陸續在白山投資建設了通化礦務局、省屬六個森工局、通鋼集團板石鐵礦等一批國有大中型企業。依托這些骨干企業,白山形成了以煤炭、林業、礦產冶金為主的資源型產業體系,其增加值占全市工業增加值比重高達80%以上。經過多年的開發,已探明的礦產資源日漸枯竭,通化礦務局原煤產量已由最高年份的585萬t,下降到目前的200萬t,近年來已有6個礦陸續破產或關閉;木材采伐量銳減,省屬六個森工局采伐量由最高年份的300多萬m3,下降到目前的70萬m3左右,部分森工局已無林可采。通鋼板石鐵礦也已進入資源中度危機階段。白山市是2008年國家發改委確定的12個首批資源枯竭城市之一,白山的發展轉型中面臨著資源型城市的普遍問題,多年積累的深層次矛盾問題集中凸現:煤、林等主導產業迅速萎縮,接續產業規模有限,城市經濟總量弱小、經濟發展舉步維艱;就業矛盾十分嚴重,林場、煤礦等產業工人大量下崗,生活困難,由于技能匱乏,難以實現再就業,政府財政能力弱,社會保障難以實現;基礎設施陳舊落后,投入長期不足,采煤區地質災害風險大,沉陷區不斷擴大;社會環境惡化,工人、企業、政府多方利益存在明顯沖突,不穩定因素加劇;生態環境破壞嚴重,城市發展環境和居民生活環境惡化。3.2白山市規劃管理系統在轉型的嘗試中,白山市規劃方面的響應既有明顯的不足也有很好的可取之處。白山市在政府財力薄弱的困難環境下,仍然充分認識到規劃在轉型中的重要作用,投入大量人力物力,開展了相關規劃編制工作,并在組織形式和審批等實踐上努力創新,取得了一定的效果。在規劃編制上,引入東北師范大學、中國城市規劃設計研究院等研究力量組織編制了《白山統籌推進生態城鎮化發展總體規劃(2010—2030)》、《白山市城市總體規劃(2007—2020)》等一批切合白山轉型脈絡的重要規劃,同時編制了《白山市一江八河概念規劃》、《白山市濱江城市設計》、《白山市商業網點規劃》、《白山市采煤沉陷區治理規劃》、《白山市保障性住房建設規劃》、《長白山國際旅游區規劃》、《白山市歐洲風情小鎮建設規劃》等一系列各層次規劃。在規劃審批等實踐方面建立了“白山市規劃局規劃業務審批系統”,集成了全過程的“建設項目規劃審批、市政項目規劃審批、違法監察、測繪管理”等主要規劃管理業務,實現了各項相關聯業務的數據共享,實現了真正的“統一辦公平臺”。規劃業務審批帶圖運行,所有紅線繪制基于平臺進行,最大程度避免紅線錯誤,成為了實用性非常高的業務系統,在政府業務和政務信息化中發揮了重要作用。3.3以問題為中心,確定發展定位,突出各學科的特色綜合考察白山的規劃實踐,