美國對《山口議定書》的態度與應對氣候變化的策略

作為世界上最大的溫室氣體排放國，美國拒絕《京都條約》，這嚴重阻礙了國際合作進程中的氣候變化。美國拒絕《京都議定書》的原因實際上非常復雜,其中對安全利益的權衡也是其中的一個重要因素。一、《日本強化”、“美國參議”和“新能源”的能力從表面看,似乎是政府首腦更替導致美國拒絕了《京都議定書》。對此,有學者認為:“政府首腦所采取的策略是影響美國對該議定書政策的最為重要的因素。”1事實上,美國政府首腦對美國氣候方面的外交政策的影響力是有限的。克林頓時期,美國政府雖然簽署了該議定書,暫時緩解了來自國際社會的壓力,但是從未將其送交參議院批準以使其對美國產生約束力。1998年8月,克林頓政府更是明確宣布不會將《京都議定書》送交參議院批準,因為《京都議定書》是“有缺陷的和不完整的”。2在京都回合談判時任美國副總統的戈爾是國際氣候合作的積極推動者。在京都回合談判陷入僵局時,正是戈爾要求美國談判代表采取極大的“靈活性”,簽署了該議定書。3但是,靈活性并不能取代原則性。早在1997年7月25日,美國參議院就通過了伯瑞德—海格爾決議(Byrd-HagelResolution),確立了美國氣候變化外交政策的基調:即在發展中國家締約方不同時承諾承擔限制或者減少溫室氣體排放義務或將會嚴重危害美國經濟的情況下,美國不得簽署任何與1992年《聯合國氣候變化框架公約》有關的議定書或協定。由于在美國,像《京都議定書》這樣的國際條約的批準必須要得到參議院三分之二多數的支持,因此這就決定了無論美國政府首腦在應對氣候變化問題上的態度多么積極,都不可能在沒有得到大多數參議員支持的情況下,使《京都議定書》在美國獲得批準,并具有法律約束力。在此背景下,戈爾所說的“靈活性”只能是權宜之計。實際上,在美國簽署《京都議定書》后不久,戈爾就迫于國內政治壓力改變了腔調,他明確表示:“我們將集中精力促使主要的發展中國家有意義地參與,這是將《京都議定書》送交參議院批準必須跨越的一道門檻。”4由此可見,政府首腦更替并不是美國拒絕《京都議定書》的決定性因素。二、如果環境和經濟利益的平衡不足，美國將結束《巴黎協定》1.美國對地球指導的實踐與展望布什在解釋美國為什么決定退出《京都議定書》時,其所強調的理由之一就是氣候變化存在著不確定性5,其言下之意是國際社會應對氣候變化的努力并不能帶來確定的環境利益。實際上,對于氣候變化可能造成的危害,美國政界的認識分歧是長期存在的。一方面,美國簽署《京都議定書》的主要推動者、美國前任副總統戈爾認為地球變暖已經給人類帶來了氣候危機。戈爾早在其于1992年出版的《瀕危的地球》一書中就寫道:“地球變暖的真正危險,不在于溫度會升高幾度,而是整個地球的氣候系統會走樣。”“人類活動導致的地球變暖比平均氣溫增加幾度的威脅更大:它產生了可能毀掉全部人類文明史上為我們所知的氣候平衡。”6另一方面,一些反對氣候變化危機論的美國參議員則認為:“當我們的后代在書寫我們這個時代的歷史時,他們將因為我們對于全球氣候變暖的擔憂和在類似《京都議定書》這樣毫無意義的解決方案上花費大量的時間和精力而感到困惑。”“大量關于地球變暖的爭論是源于恐懼,而不是科學。”“有關地球災難性變暖的威脅是對美國人民曾經有過的最大的騙局。”7值得引起重視的是,雖然美國政界存在上述分歧,但是后者的觀點并不在美國國內占據主流地位。有資料顯示,從2000年開始有92%的美國人對全球變暖問題有所認識,有74%的美國人認為地球確實在變暖,有61%的美國人相信科學研究結果已經在地球變暖問題上形成了統一認識,有76%的美國人認為需要將地球變暖作為一個問題、甚至一個比較嚴重的問題來對待。8在美國國會,很多堅決反對《京都議定書》的議員,也認識到氣候變化問題存在不確定性并不是反對《京都議定書》的適當理由。作為《京都議定書》的堅決反對者,伯瑞德—海格爾決議的主要倡始人之一伯瑞德參議員表示:“科學證據顯示:如果我們等到我們能夠絕對地確信地球正在變暖的時候再采取防范措施的話,那就太遲了。”9需要指出的是,布什本人并不否認地球正在變暖,也承認人類活動是造成這種現象的主要原因。布什在2000年競選時就做出姿態承諾將采取嚴厲措施應對氣候變化問題。10實際上,就在宣布退出《京都議定書》的同時,布什還是采取了一些應對氣候變化的措施的,只不過把國際合作的重點放在了如何通過對應對氣候變化技術的壟斷和輸出來謀取超額利潤上。布什在上臺后不久就開始著手制定一個新的《能源政策法》11,其中第十六篇就是“氣候變化”篇,主要針對在美國國內和在發展中國家部署氣候變化技術(climatechangetechnology)等方面的問題加以了規定。由此可見,對環境利益的考慮并不是美國決定退出《京都議定書》的真正理由,而更可能是其為美國在國際氣候合作中出爾反爾的行為辯解所尋找的借口。正如一些美國學者所揭示的,美國為了捍衛其安全觀,有必要將氣候變化界定為不合乎邏輯的威脅,其策略是要么聲稱氣候變化問題太過于不確定,要么聲稱氣候變化問題可以因為社會的科技發展而得到解決。122.關于經濟利益對實施溫室氣體減排的經濟成本作出不同的評估必然會對美國氣候方面的外交決策產生重大影響。但是需要指出的是,這種評估必須要以國際氣候談判的結果為前提和依據。例如對通過靈活履行機制實施減排的限額作出不同的規定必然會對減排成本的評估結果產生重大影響。此外,由于通過治理森林等所形成的碳匯可以幫助美國抵消其在《京都議定書》下所需承擔的減排義務的近三分之一13,因此在這個問題上的談判結果也必然會對減排經濟成本的評估產生重大影響。如果僅就經濟利益考慮,布什政府應當繼續進行談判以求降低實施溫室氣體減排所需要的經濟成本,而不應當作出退出《京都議定書》這樣極端的決策。事實上,就在美國宣布退出《京都議定書》以后,日本等國通過在國際談判中討價還價,被允許大量利用治理森林而形成的碳匯來抵消其本國的溫室氣體實際排放量,從而大大降低了其減排成本。值得一提的是,一些堅決支持伯瑞德—海格爾決議的美國國會議員并不贊成因經濟利益而退出《京都議定書》,其中伯瑞德參議員的意見就頗具代表性,他認為:“自從1997年7月參議院對伯瑞德—海格爾決議進行表決以來,國際氣候變化談判涉及很多議題,正在努力形成一個可能平衡各方利益的條約。從美國的角度來看,國際氣候變化談判有得有失。我所擔心的是,布什政府急于以《京都議定書》不符合伯瑞德—海格爾決議為由拒絕該議定書,徹底地放棄了談判,可能是在潑出洗澡水的同時也扔掉了孩子。這種放棄談判的行為將使美國的領導地位和信譽付出相當大的代價。此外,可能使國際社會在碳匯、市場減排機制等關鍵問題上的努力前功盡棄,而這些問題對未來可能達成的任何國際公約都是至關重要的——美國代表團應當回到談判桌,并提出可能被國際社會接受的方案。”14三、《日本強化國家安全目標導向雖然在冷戰結束以后,由于美國面臨的安全威脅發生了變化,其安全戰略也隨之調整,環境安全的重要性相應地得到了更多關注15,但值得指出的是,這絕不意味著美國已經將環境安全放在其首要的戰略地位。實際上,冷戰結束后,美國成為世界上唯一的超級大國,美國首要戰略目標是將美國的世界領導地位長期鞏固和保持下去。因此,冷戰后《美國國家安全戰略報告》都是將防止出現對美國領導地位的挑戰的任務置于首位。16在此背景下,任何可能妨礙美國首要戰略目標實現的全球環境合作機制都會被美國拒絕,而《京都議定書》也絕不可能例外。在《京都議定書》簽署之前,美國軍方就對該議定書可能損害美國的安全利益表示出深切的擔憂。根據美國國防部(theDepartmentofDefense)的評估,如果軍方因為碳減排的需要而削減10%的燃料消耗的話,對陸軍而言,將會導致每年減少32.8萬公里的坦克訓練,并因此較大地降低裝甲機械化部隊的部署速度;對海軍而言,將會因碳減排而每年削減2000個航行日(steamingdays)的訓練和行動;對空軍而言,將會被迫每年減少21萬飛行小時的訓練和行動。17而且如果軍方為了執行《京都議定書》而不得不與國內其他部門承擔相同比例的碳減排任務的話,對軍方訓練和作戰能力的影響將可能是上述評估的3倍。18伯瑞德—海格爾決議的主要倡議者之一海格爾(ChuckHagel)于1997年10月3日在參議院的發言中說:“這將對我們的國家安全利益造成毀滅性的影響——誰是美國最大的化石燃料使用者?美國軍隊。我們真的要談論讓我們的國家安全和國防受不明確的環境訴求支配嗎?我認為這樣做是不明智的。我認為美國人民不希望政策制定者如此行事。”“《京都議定書》可能對美國部隊的備戰能力及美國在全球范圍內保衛其國家安全利益的能力產生嚴重的影響。”19在京都回合的談判過程中,美國軍方專門派出代表參與談判,堅持要求將軍事行動的碳排放全部納入《京都議定書》的豁免范圍。美國國防部負責環境安全事務的副部長幫辦(DeputyUnderSecretaryofDefense)謝莉·古德曼(SherriGoodman)表示:“如果美國為了某種原因需要實施一項完全單邊的軍事行動的話,我們不需要一個國際協定來告訴美國如何開展單邊行動,這事關美國的主權。”20美國的上述立場自然受到其他締約方的強烈反對。但是,在戈爾的干預之下,美國代表團在京都會議上接受了一項折中的方案。最終締約方在《與京都議定書有關的方法問題》(第2/CP.3號決議)中規定:“根據《聯合國憲章》進行的多邊活動所產生的排放量不應列入國家總數,而應該單獨予以報告。與其他活動有關的排放量應列入一個或多個有關締約方的國家排放量總數。”在《京都議定書》簽署之后,美國代表團接受上述折中方案的舉動受到了國內嚴厲的指責,一些美國學者甚至認為如果真的執行《京都議定書》的話,將會觸及美國的底線,因為“這將迫使美國不得不收回拳頭,而不是僅僅被貼上藐視法律的標簽”21。曾經于20世紀80年代末期擔任美國國防部長的卡魯奇(FrankCarlucci)在《京都議定書》簽署之后表示:“無論政府對《京都議定書》作出什么樣的解釋,國會必須要求對所有軍事行動的碳排放予以完全的豁免。”在美國國會,《與京都議定書有關的方法問題》(第2/CP.3號決議)幾乎受到了異口同聲的批評,國會議員們從不同側面對執行《京都議定書》將會對美國安全利益造成的損害進行了分析和論證。美國眾議院國家安全委員會(CommitteeonNationalSecurity)主席斯本森(Spence)認為:“《京都議定書》將極大地限制美國的軍事行動——如果執行《京都議定書》的話,將會使美國軍隊戰略部署方案難以實施,一些軍事行動也會面臨風險——如果薩達姆(SaddamHussein)繼續威脅波斯灣的穩定的話,美國的軍事打擊能力將會受到《京都議定書》的控制和限制。雖然保護環境是我們應當努力做的,但是我們不能忍受的是這將主要針對我們的軍事作戰訓練和軍事行動——戰爭是一項冷酷并充滿暴力的事情,而且武器的效果并不是通過碳排放的水平來衡量的。”22四、主流勢力已將美國軍事行動納入在現階段,安全利益的問題通過國際氣候談判得到協調的前途則顯得非常渺茫。即使《聯合國氣候變化框架公約》的其他締約方有可能在減排目標、靈活履行機制以及碳匯等問題上對美國作出進一步的讓步,但是希望通過一個允許對美國在違反聯合國憲章的情況下開展單邊軍事行動所產生的溫室氣體予以豁免的國際協定是不現實的,因為這顯然嚴重危害了其他締約方的安全利益。在此背景下,安全利益將繼續成為影響美國氣候變化方面的外交政策的重要因素。正如曾在克林頓政府擔任國防部長的科恩(WilliamCohen)所言:“我們絕對不能以犧牲我們的國家安全為代價來實現溫室氣體減排目標。”22尤其值得引起重視的是,美國國會中的主流勢力在這個問題上態度相當強硬。一些國會議員認為:“《京都議定書》不應當成為美國開展必要的軍事行動的障礙。能夠對美國軍隊產生影響的決定應當由美國指揮官作出,美國軍隊不應當受制于由國際機構制定的國際環境協定。”22參議員吉爾曼(Gilman)曾提出一項立法修正案,要求“《京都議定書》的任何條款以及任何美國與《京都議定書》有關的任何立法都不得對美國軍方的軍備采購、訓練、軍事行動和日常維護加以限制。”22該提案在美國國會幾乎未遭任何反對而獲得通過。作為美國參加京都會議的談判代表團主席,美國眾議院科學委員會(theCommitteeonScience)主席森斯布瑞尼爾(F.JamesSensenbrenner)認為:“這個修正案針對的是克林頓—戈爾政府所簽訂的《京都議定書》對美國國家安全所構成的威脅——由于聯邦政府是美國最大的能源使用者,而國防部又是政府中排放溫室氣體最多的部門,因此政府同意《京都議定書》實質上是同意對美國的軍事行動加以限制——締約方大會決議僅僅對開展符合聯合國憲章的軍事行動所排放的溫室氣體予以豁免,但是這就要求所有的其他軍事行動的溫室氣體排放量都將納入國家排放總額,其效果相當于對我們軍隊開展維護世界和平的行動予以懲罰——因此我們應當支持這個修正案,對我們的國家安全說是,對《京都議定書》說不。”22因此可以預見的是,雖然隨著美國政府首腦