土地制度變遷的思考

一、我國土地制度的變遷新中國成立以來，我國在社會主義條件下，充分研究了農(nóng)村土地制度的有效形式，完成了土地整理階段（1950-1952）、農(nóng)業(yè)一體化階段（1953-1957）、人口公共服務(wù)階段（1958-1978）和家庭責(zé)任制度階段（1979年以來）（林毅、林青、余吉，2009）。這四次土地制度變遷對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村社會格局等均產(chǎn)生了重大影響。總體看,我國土地制度變遷具有以下基本特征:(一)社會主義國家時期,土地產(chǎn)權(quán)制度得到確立從以上四次重要的農(nóng)村土地制度變遷的形式看,中央政府是制度變遷的主導(dǎo)力量。新中國成立初期,國家頒布了一系列政策以推動土地改革運(yùn)動,1950年頒布《中華人民共和國土地改革法》,這一階段農(nóng)民既是土地的所有者,又是土地的自主經(jīng)營者,土地產(chǎn)權(quán)可以自由流動。1953年中央通過了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》,在允許社員有小塊自留地的基礎(chǔ)上,發(fā)展農(nóng)業(yè)互助組和初級合作社,允許社員有小塊自留土地。1958年中共中央發(fā)出了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》,這一階段國家通過高度集中統(tǒng)一的計劃來控制和管理土地的生產(chǎn)經(jīng)營活動,土地上的任何權(quán)利都不能轉(zhuǎn)移、出租。1979年的《關(guān)于農(nóng)村工作問題座談會紀(jì)要》、1982年中央一號文件、1998年新修訂的《土地管理法》、2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》等從國家層面進(jìn)行了一系列土地制度改革,形成了目前農(nóng)村土地制度的基本格局。(二)建立國內(nèi)首個農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場近年來,全國各地進(jìn)入了土地制度改革創(chuàng)新活躍期,各地結(jié)合自身實際積極探索多種形式的農(nóng)村土地制度改革辦法,推動農(nóng)村土地的流動,優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置。2005年7月,廣東省政府發(fā)出《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(草案)》,明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可于2005年10月1日起上市流轉(zhuǎn)。2008年10月,成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所揭牌成立,這是我國國內(nèi)首個農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合性市場平臺。該交易所將通過對土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)信息進(jìn)行收集發(fā)布、科學(xué)評估和專業(yè)服務(wù),推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的合理流動。這些農(nóng)村土地制度變遷的主體是地方政府,創(chuàng)新的動力來自基層。(三)農(nóng)地制度安排具有不適應(yīng)性,嚴(yán)重阻礙了工業(yè)化、城市化的進(jìn)程既定的制度裝置和現(xiàn)實條件構(gòu)成了我國農(nóng)村土地制度變遷的路徑約束。在包括戶籍、就業(yè)和社會保障等在內(nèi)的二元制度沒有得到根本改革的條件下,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排依然要承載著農(nóng)民生存、就業(yè)和社會保障等多重職能和角色,農(nóng)村土地制度改革也只能在這一體制框架內(nèi)進(jìn)行。我國現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排的一個顯著特征是:保持集體土地所有制,用家庭承包經(jīng)營代替了集體化農(nóng)業(yè)生產(chǎn),并按改革初期的農(nóng)村家庭人口平均分配土地。這種制度創(chuàng)新從最初實踐可以看出,它一方面克服了農(nóng)業(yè)集體化時期對組織成員監(jiān)督和勞動績效計量的難題,提高了生產(chǎn)效率;另一方面,按人口平均分配土地保證了相對的公平。同時以契約的形式承諾“繳夠國家的,留足集體的,剩下的都是自己的”,兼顧了國家、集體和農(nóng)戶三方的利益,或者說是國家、集體和承包經(jīng)營農(nóng)戶三方博弈和談判的結(jié)果。隨著我國工業(yè)化、城市化的進(jìn)一步發(fā)展,現(xiàn)行的農(nóng)地制度安排已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。現(xiàn)行的農(nóng)地土地權(quán)利制度能夠基本適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的不發(fā)達(dá)的和相對穩(wěn)定的農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),但不能適應(yīng)處于工業(yè)化、城市化過程中的農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要和城市發(fā)展的需要。土地是工業(yè)化和城市化的物質(zhì)基礎(chǔ),現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度阻礙了農(nóng)村土地資源的有效配置,影響了工業(yè)化和城市化的進(jìn)程。當(dāng)然,工業(yè)化和城市化也往往容易傷害農(nóng)民的土地權(quán)益,擴(kuò)大城鄉(xiāng)收入差距,反過來又會阻礙工業(yè)化的進(jìn)程。因此,農(nóng)民土地權(quán)益變化與工業(yè)化和城市化的發(fā)展直接相關(guān),需要探索有效的制度變遷形式,妥善處理工業(yè)化和城市化發(fā)展中農(nóng)民與土地的關(guān)系,使農(nóng)民土地權(quán)益在工業(yè)化和城市化發(fā)展中得到有效的保障。二、嘉興、缺少統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革部署,積極開展城鄉(xiāng)綜合配套改革浙江省嘉興市從1993年開始率先推出了“以土地?fù)Q社會保障”的補(bǔ)償方式,為解決失地農(nóng)民問題做出了有益的嘗試。2008年4月,浙江省委、省政府做出了嘉興、義烏推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的決策部署。嘉興市委、市政府結(jié)合實際,以打造城鄉(xiāng)一體化先行地為目標(biāo),啟動開展了以“宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開,以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”為主要內(nèi)容的“兩分兩換”試點工作。(一)城鄉(xiāng)一體化試點工作嘉興“兩分兩換”是指將農(nóng)村宅基地與承包地分開、將農(nóng)民住房拆遷與農(nóng)村征地分開;農(nóng)民以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障,加快農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)。“兩分兩換”的工作目標(biāo)是“五化”,即:通過土地流轉(zhuǎn)規(guī)模集約經(jīng)營,加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化;通過盤活農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地存量和挖掘潛力,加快推進(jìn)工業(yè)化;通過轉(zhuǎn)移、培訓(xùn)和提升農(nóng)民,加快推進(jìn)農(nóng)民市民化;通過加大以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)力度,改造農(nóng)村、提升農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)移農(nóng)民,加快推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化,最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。試點工作在全市9個鎮(zhèn)(街道)分別展開,分別是七星、余新、新塍、王江涇、姚莊、當(dāng)湖、百步、許村和龍翔。嘉興以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障有兩種基本置換方式:一是在“依法、自愿、有償”的前提下,采取轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式全部流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),流轉(zhuǎn)期限在10年以上的,按照城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險中城鎮(zhèn)居民的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇置換社會保障。二是在有農(nóng)業(yè)投資開發(fā)公司承接和整片開發(fā)的基礎(chǔ)上,農(nóng)民自愿全部放棄土地承包經(jīng)營權(quán),同時按照被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策置換社會保障。以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)有三種置換方式:一是作價領(lǐng)取貨幣補(bǔ)貼到城鎮(zhèn)購置商品房;二是到搬遷安置區(qū)置換搬遷安置房或自建聯(lián)排房;三是有產(chǎn)業(yè)用房的,可部分或全部到產(chǎn)業(yè)功能區(qū)置換標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)用房。(二)試驗“兩點換更”的初步成效從總體上看,“兩分兩換”試點已經(jīng)取得了初步成效:1.成立新鎮(zhèn)的村民組,開展流轉(zhuǎn)活動由于各試點村鎮(zhèn)工作方法得當(dāng),得到當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的積極擁護(hù),農(nóng)戶簽約率和土地流轉(zhuǎn)面積迅速增加。例如,到2009年11月,新塍鎮(zhèn)已經(jīng)簽約農(nóng)戶845戶,占應(yīng)簽約總戶數(shù)(851戶)的99.29%;流轉(zhuǎn)土地面積6970畝,占全村面積6999畝的99.59%,該試點區(qū)域所涉及的21個村民組達(dá)到100%流轉(zhuǎn)。土地二次流轉(zhuǎn)也帶動了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。2.宅基地置換節(jié)約土地如七星鎮(zhèn)全鎮(zhèn)共涉及宅基地面積5373畝,戶均用地1.036畝,采取新社區(qū)公寓式安置需要用地面積1556畝,戶均用地0.3畝,宅基地置換后可增加3817畝引用地空間。到2009年11月,9個試點村鎮(zhèn)通過宅基地(房產(chǎn))置換,土地節(jié)約率都在50%以上。按節(jié)約率50%計算,9個試點村鎮(zhèn)通過一期實施,節(jié)約土地在4830畝以上。各地在試點推進(jìn)中,以新市鎮(zhèn)為依托,開展了區(qū)域建設(shè)用地、生產(chǎn)力和人口布局的優(yōu)化調(diào)整,既加快了要素向新市鎮(zhèn)集聚進(jìn)程,也拓展了市鎮(zhèn)、工業(yè)功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間。3.置換成本較低,效益好由于試點都采取了政府主導(dǎo)開發(fā)建設(shè),另有政策支持和規(guī)費(fèi)減免,加上農(nóng)戶有拆遷補(bǔ)助和獎勵,農(nóng)民置換成本較低。而且,農(nóng)民宅基地置換公寓房,該房產(chǎn)擁有土地證、房產(chǎn)證,可以進(jìn)入市場交易,農(nóng)民財產(chǎn)得到了保值增值。隨著該工作的不斷推進(jìn),農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共醫(yī)療、社會保障、公共教育和就業(yè)培訓(xùn)等已取得明顯效果。4.局觀及內(nèi)部優(yōu)化“兩分兩換”試點工作已成為新農(nóng)村建設(shè)一個新的有效載體,嘉興市農(nóng)村的布局規(guī)劃得到了一次比較徹底和全面的優(yōu)化。當(dāng)前,各試點村鎮(zhèn)已把當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)的重點逐步引導(dǎo)到農(nóng)民市民化、社區(qū)城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)三次產(chǎn)業(yè)融合互動、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級等內(nèi)容上,較好地實現(xiàn)了新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)涵拓展和層次提升。(三)“兩點換兩次”的主要困難1.土地流轉(zhuǎn)的就業(yè)問題宅基地流轉(zhuǎn)情況較為樂觀,但對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而言,相應(yīng)的優(yōu)惠措施雖然不少,但有部分農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)顧慮較多,主要是就業(yè)、生活保障等問題,且作為股份投入或養(yǎng)老保險每年獲得的收益有限,對農(nóng)戶吸引力不大。這在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低的村鎮(zhèn)尤其明顯。目前,很多地方實質(zhì)上推行的已經(jīng)是“一分一換”,即單純的宅基地流轉(zhuǎn),土地承包經(jīng)營權(quán)則主要通過有關(guān)平臺逐步流轉(zhuǎn)。2.土地流轉(zhuǎn)后資金支持“兩分兩換”推進(jìn)初期,需要大量資金用于土地流轉(zhuǎn)、宅基地置換等。另外,土地二次流轉(zhuǎn)后的開發(fā),也需要相應(yīng)資金支持。據(jù)了解,七星鎮(zhèn)在開展“兩分兩換”試點時,過于強(qiáng)調(diào)整齊劃一,未能充分考慮土地二次流轉(zhuǎn)的市場需求,農(nóng)業(yè)開發(fā)未能及時跟進(jìn),政府財政和就業(yè)等壓力明顯。3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地擬參加二次流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)開發(fā)商普遍要求給予一定量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套用地,這些用地難以做到用于農(nóng)業(yè)開發(fā),因此需要合法化;另外,一些涉農(nóng)項目由于投資規(guī)模較大,投資周期長,在招商過程中遇到一定的困難,這需要政府部門給予農(nóng)業(yè)項目更大的政策扶持力度。4.組織勞動力培訓(xùn)置換完成后,大量農(nóng)村勞動力脫離了土地的束縛,成為自由勞動者。雖然一部分農(nóng)戶可以到承包土地的農(nóng)業(yè)開發(fā)公司工作,政府通過組織勞動力培訓(xùn)也可以幫助推薦解決一部分勞動者的就業(yè),但年齡較大者如40、50歲以上的勞動力,由于文化素質(zhì)較低,缺乏勞動技能等原因,就業(yè)仍比較困難。5.對農(nóng)地流轉(zhuǎn)條件的規(guī)定《農(nóng)村土地承包法》是一部“農(nóng)民是耕者、耕者有其田”的“農(nóng)業(yè)社會”的法律,在一定程度上并不希望農(nóng)村土地使用權(quán)(承包經(jīng)營權(quán))的大量流轉(zhuǎn),因此其對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的條件規(guī)定較嚴(yán)(朱興祥,2009)。實際上,土地承包經(jīng)營權(quán)“永久放棄”可能不是通過簽訂合同就可以取消的,“兩分兩換”存在法律上的障礙。三、嘉興土地制度變遷的啟示上述理論分析及嘉興“兩分兩換”的具體探索所積累的較為豐富的經(jīng)驗,對其他地區(qū)具有重要的借鑒意義,同時,嘉興的具體做法也必將在一定程度上推動我國土地制度的變遷。(一)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的建議工業(yè)化和城市化的發(fā)展需要有承載經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體,有為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供空間的土地。如果用地需求得不到滿足,必將影響社會主義市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。在工業(yè)化和城市化的過程中,應(yīng)采取既能提高效率又能實現(xiàn)公平的土地產(chǎn)權(quán)制度,解決土地管理過程中存在的種種問題。當(dāng)前,土地使用制度、戶籍制度和社會保障制度已經(jīng)成為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制性障礙,只有加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度的變革,才能從根本上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會同步轉(zhuǎn)型。嘉興通過“兩分兩換”把農(nóng)民的財富變成了進(jìn)城的資本,實現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)換,從而使城市化和工業(yè)化同步;通過城市化和社會轉(zhuǎn)型來進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展,從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。(二)建立統(tǒng)一的“同地、同權(quán)、同價”的原則,實現(xiàn)市場平等農(nóng)民是農(nóng)村土地的真正所有者、占有者和使用者,對于任何涉及農(nóng)民土地權(quán)屬關(guān)系的調(diào)整和制度安排都必須考慮和尊重農(nóng)民群眾的意愿。否則,這樣的政策和制度不僅難以真正落實,還可能造成社會的動蕩。嘉興將國有土地和集體非農(nóng)土地納入同等的開發(fā)規(guī)劃實行統(tǒng)一開發(fā),實行“同地、同權(quán)、同價”的原則,國有土地的土地出讓金向政府繳納,集體土地的出讓金向農(nóng)村集體交納,農(nóng)村集體在向國家繳納契稅和所得稅后,由農(nóng)民自主支配和分配,政府不占有農(nóng)民任何出讓利益。不再實行開發(fā)和商業(yè)用地由集體土地變更為國有土地的制度,可以以集體土地的方式直接進(jìn)行開發(fā),面向市場銷售,集體土地產(chǎn)權(quán)證和國有土地產(chǎn)權(quán)證同權(quán)同價,國有、集體土地之間可以自由交易,實現(xiàn)市場平等。這不僅打破了原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的自由遷徙,使農(nóng)村集體土地大幅度升值,而且在很大程度上確保和維護(hù)了農(nóng)民的利益,實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的真正發(fā)展和騰飛。(三)參與模式創(chuàng)新,探索土地征收模式“兩分兩換”僅是原則性的規(guī)范文本,由于各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)條件及文化傳統(tǒng)等方面差異明顯,因此,必須充分發(fā)揮基層工作人員的主觀能動性,因地制宜,進(jìn)行模式創(chuàng)新,這是解決我國土地問題的關(guān)鍵所在。截至2009年11月,9個試點村鎮(zhèn)的“兩分兩換”工作都在順利進(jìn)行,并且各試點村鎮(zhèn)根據(jù)自身實際,采取了形勢多樣的方式開展工作。(四)農(nóng)民增收結(jié)構(gòu)升級嘉興能夠?qū)嵤皟煞謨蓳Q”是基于較高的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與較強(qiáng)的政府管理能力。2009年,嘉興市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24693元,比上年增長9.8%,農(nóng)村居民人均純收入12685元,較上年增長9.9%。嘉興城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)不明顯,農(nóng)村勞動力從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已經(jīng)基本完成,農(nóng)民的主要收入來源已經(jīng)不再是農(nóng)業(yè)。2009年,嘉興農(nóng)民收入達(dá)到12685元,比2008年增長9.9%,剔除價格因素,實際增長了10.9%。在嘉興農(nóng)民人均純收入中,工資性收入是主要部分,達(dá)到7769元。同時,嘉興財政收入水平較高,能夠承擔(dān)起“兩分兩換”的改革成本。嘉興在失地農(nóng)民補(bǔ)償方面走在全國的前列,地方政府在處理失地農(nóng)民安置問題上已經(jīng)積累了較豐富的經(jīng)驗。嘉興是國土資源部確定的首批征地制度改革試點城市之一,已經(jīng)有24.5萬名被征地農(nóng)民納入社會保障,10.5萬人按月領(lǐng)取社會養(yǎng)老金(莫曉輝、林依標(biāo)、吳勇高,2008)。其他地方在學(xué)習(xí)嘉興經(jīng)驗時應(yīng)考慮到這些條件基礎(chǔ),不能簡單地移植和仿效。(五