中國南方雪災與保險補償

一、“拉業務”的事件2008年，中國有兩個大型活動，這些活動將分別記錄在《歷史書》中。其中之一是2008年8月的北京奧運會。另一個是1月份南方的凍雪災害。從某種意義上說,這兩個互不相干的事件,一個表現為“得”,另一個表現為“失”。前者能給人帶來一個又一個的令人振奮的場景,后者則給人留下了一串又一串的耐人尋味的思考。盡管人們大凡記得“天有不測風云,人有福禍旦夕”的古訓,但大多數人對發生在兩個月前的南方冰雪災害還是感到突然以至于措手不及。人們不會忘記,就在這場雪災發生的前些天,北京有一家媒體發表了一則關注南方“大旱”的報道,稱“湖南、江西、廣西、廣東和貴州等省份局部地區出現了25年一遇的重旱,甚至是50年一遇的特旱,干旱已經持續兩個多月……”。不日之后,一股冷空氣團在極地生成,從貝加爾湖方向南下;另一股冷空氣團從冰島經地中海向東而來。北半球歐亞地區副熱帶系統偏強偏北,歐亞中緯度高度場分布西高東低,這樣的環流配置,致使高緯冷空氣不斷分裂南下,但是較強副熱帶系統卻阻擋南下的冷空氣,使得冷暖空氣交匯在中國的中東部地區。大氣環流穩定少變,暖濕氣流和冷空氣一直持續在北緯30°以南的上空,造成了許多南方人難得一見的降雪。這不是一般意義上的降雪,它帶給南方人的不是喜悅,而是難以忘懷的災難。南方人做夢也沒有想到,在連續20多天時間里,先后4波雨雪冰凍天氣不期而至,氣溫一降再降,形成了人們所說的“50年不遇”或“百年一遇”的冰雪災害。冰雪不僅凍壞了農作物,同時壓斷了電桿電線,導致了全國19個省、市、區發生程度不同的停水、停電事故,交通中斷,運輸受阻,正常的社會生活秩序被打亂,引起了國內外社會的廣泛關注。持續時間之長,影響范圍之廣,危害程度之深,均為歷史罕見。這種看似偶然的冰雪天氣,其實在其背后隱藏著一些必然因素,這就是被氣象學家稱之為“拉尼娜現象”作用的結果。所謂“拉尼娜現象”,即赤道附近東太平洋水溫反常變化、由暖變冷的一種現象。赤道中東太平洋正在發生的“拉尼娜現象”,加劇了惡劣天氣的形成。根據中國國家氣候中心的監測,2007年夏天開始形成的“拉尼娜現象”有可能持續一年,并達到中等或者偏強的程度。為此,早在2007年7月31日,中國氣象局局長鄭國光先生在北京發出警告,受全球氣候變暖影響,中國天氣氣候將會出現持續異常。“拉尼娜現象”作為全球氣候異常的典型反應,其影響的地區不僅僅是中國。2007年入夏以來,歐洲中部和南部的一些國家遭遇熱浪襲擊,酷暑奪去許多人的生命,英國被60年來罕見的暴雨橫掃;美國得克薩斯州的火車被暴雨“擱淺”;巴基斯坦的泥石流使近百人喪命……。與此同時,中國南方進入9月之后,遭遇特大秋旱。湘江水位最低處只有1.0～1.3米,航運價值幾盡消失;桂林城區河段,大片河灘裸露日下,漓江山水美景不再。然而,這種酷熱干旱的日子似乎還沒有結束,一個又一個的冰雪寒冷的消息又從世界各地傳來。在加拿大,在美國北部地區,在北歐的一些國家,2008年1月份以來,都先后發生過氣溫驟降,冰天雪地的自然現象。有些地方的氣溫降到零下60度,出現了歷史罕見的極端天氣。就連以高溫天氣著稱的海灣國家,也遭遇了歷史上最寒冷的冬天。沙特阿拉伯氣溫驟降至零度以下,伊拉克的土地上飄下了百年以來的第一場雪花。可謂此時此刻全球共度冷暖。二、生態災害發生的特點南方雪災發生以后,中國保險業以對國家和人民群眾高度負責的態度,投入了大量的人力物力,開展了超常規的保險服務,在抗災救災中發揮了積極作用。截至2008年2月24日,保險業共接到雨雪災害保險報案94.7萬件,已付賠款超過16億元②1。16億元的保險賠款額意味著什么?若從這筆保險賠款的絕對量上看,它的確是一個不小的數字,因為一次保險賠款達到十多億元的情況實屬罕見,著實讓人感到驚訝。但是,如果將16億元保險賠款放進整個雪災損失的補償關系中,它又是一個微不足道的量。根據國家民政部的消息,截至2008年2月22日,因災造成的直接經濟損失已達1516.5億元③2。這就是說,16億元的保險賠款只是對1%的雪災損失進行了補償。保險公司的大賠款沒有解決雪災損失的大問題。個中緣由,值得探究。同樣的冰雪災害,發生在不同的歷史時期,其結果是不一樣的;發生在同一歷史時期的不同國家或地區,其結果也是不一樣的。2008年發生在中國南方的冰雪災害,既有別于中國北方的雪災,也有別于其它國家的雪災。無論是災害造成的經濟損失數量,還是災害帶來的社會影響,都超過了同等強度的國內北方雪災,也超過了強度更大的國外雪災。不僅如此,這一次冰雪災害不是一般意義上的自然災害,而是一種巨災,其特征是原生災害與次生災害、衍生災害相伴發生,由此造成的損失呈現相互疊加,產生放大效應。具體地說,這種災害一旦發生,既有原生災害形態,也有次生災害和衍生災害形態;由這種災害造成的損失,既有直接經濟損失,也有間接經濟損失。在通常情況下,間接經濟損失的量是直接經濟損失的幾倍甚至十幾倍。雖然對這次冰雪災害造成損失的最終結果的評估還有待時日,但根據目前國家民政部的統計顯示,這次雪災造成的直接經濟損失的量已占上年中國全年自然災害造成的直接經濟損失的65%3。另外,這次雪災在損失的范圍、種類、程度和數量上也與其它災害損失有所不同。在農業災害損失方面。截至2008年2月14日,湖南、江西、貴州、湖北、四川、廣西、浙江、重慶、云南、江蘇、陜西、河南和甘肅等省(市)油菜受災面積4891萬畝,占全國秋冬種油菜面積的48.4%。其中成災面積2777萬畝,占受災面積的56.8%;絕收面積615萬畝,主要集中在貴州、江西和湖南三省。因低溫凍害蔬菜受災面積4208萬畝,占全國秋冬種蔬菜面積的32.4%。其中成災2043萬畝,絕收670萬畝。另據湖南、湖北、安徽、江西、貴州、江蘇、四川和浙江等8省不完全統計,此次蔬菜受災減產約2600萬噸,減幅高達33%,其中露地蔬菜減產2280萬噸,減幅35%,設施蔬菜減產320萬噸,減幅25%;倒塌大棚50多萬畝;凍死春夏蔬菜秧苗150多億株,占育苗總株數的37%。柑桔等果樹受災面積1893萬畝,其中成災1016萬畝,絕收286萬畝。全國小麥受災面積876萬畝,其中成災285萬畝,絕收26萬畝⑤4。截至2008年2月23日,農作物受災面積1.78億畝,成災8764萬畝,絕收2536萬畝5。在林業災害損失方面。截至2008年2月18日,湖南、貴州、江西、湖北、安徽、廣西和浙江等19個省區市遭受雨雪冰凍災害的森林面積達2.79億畝,受災嚴重的國有林場1781個,苗圃1200個;凍死凍傷國家重點保護野生動物3萬只(頭);加之基礎設施損毀,全國林業因雪災造成的直接經濟損失已達573億元6。不僅如此,這次雪災造成的林業損失與一般農業損失有所不同,其表現主要在下面四個特點:一是林業受災率比重高。此次受災的幾個省區的集體林地面積有16億畝,占全國集體林總面積的65%左右。據對湖南等8省的調查,這次雪災造成的林業損失,在全部災害損失中的比重高達40%～60%。二是新生林木受災重。受害嚴重的不僅是近幾年培育的新造林,而且大片大片的苗木、竹林也在劫難逃。湖北省竹林受災率將近80%;該省三峽、丹江口和富水等三個庫區等地的退耕還林區75%的柑橘林地受到不同程度的損害。三是林農經濟損失大。前些年,國家實行退耕還林和集體林權制度改革后,廣大林區農民為營造經濟林木而投入了大量資金,雪災的突然降臨使這種即將到手的預期收入大打折扣。四是次生災害影響深。第一,對民生的影響。受災林區農民的林業收入占其家庭收入的50%以上,這次災害不僅導致災區林農當年收入大幅減少,還將打亂林農今后3～5年的收入計劃。第二,對生態的影響。這次受災的地區是中國林業發展最快、活力最旺的地區,也是森林資源最好的地區。受災的森林面積占全國森林面積的1/10,這相當于國家一個“五年規劃”期間新增的森林面積總和,超過了近幾年退耕還林工程的總面積。如此之大的損失無疑對國家為改變生態環境而確定的2010年實現全國森林覆蓋率20%的發展目標帶來負面影響。第三,對林產品供應的影響。這次災害不僅直接造成森林種植業的損失,而且還會導致林業企業的停工、停產,影響林產品的供給,使原本十分緊張的木材供求矛盾更加突出。在畜牧業災害損失方面。截至2008年2月14日,全國因災死亡畜禽共計7455.2萬頭(只),其中生豬444.7萬頭、牛43.5萬頭、羊168.3萬頭、家禽6738.5萬只,損失飼料飼草301.7萬噸,倒塌損壞畜禽圈舍1951.7萬平方米。同時,全國共有2028個種畜禽場受災,其中種豬場1200個,種禽場665個,種羊場106個,種牛場43個,共死亡種畜禽907萬頭(只)。此次災害造成畜牧業直接經濟損失共計98.6億元7。在漁業災害損失方面。截至2008年2月12日,全國水產養殖受災面積1455萬畝,損失水產品87萬噸,其中損失較重的主要是苗種、親本和一些溫熱帶養殖品種,部分地區溫室大棚垮塌,育苗等基礎設施損毀。全國漁業因災造成的直接經濟損失達到68億多元8。在電網受災損失方面。截至2008年2月15日,全國范圍受損停運電力線路36056條,變電站1933座,170個縣供電中斷;國家電網公司系統多條輸電線路和變電線受損停運,80個縣市供電幾乎全部中斷。全國電網因災造成的直接經濟損失超過180億元9。在通信業受災損失方面。截至2008年2月12日,全國受災地區的通信基站(含小靈通)共有約109萬個,其中8.3萬個基站因停電退出服務(占受災地區基站的7.6%)。通信倒桿斷桿達24萬根,受損線路約2.7萬公里,有748萬用戶受到影響10。通信行業因災累計直接經濟損失12億多元⑦11。如果說上述屬于原生災害造成的直接損失金額十分巨大的話,那么,由次生災害和衍生災害導致的間接損失及其影響則更加驚人。在冰雪災害期間,持續低溫、雨雪冰凍造成多種災害并發,例如,冰雪造成線路倒塔斷電,電力運行系統受到損壞,直接造成部分區段交通中斷,運輸受阻。京廣、滬昆兩大主要干線上曾經滯留的客車多達387列,全國主要客運站滯留的旅客超過180萬人12。電力中斷和交通受阻,還使災區工業企業大面積停產,災區民眾生活受到影響等。因災死亡129人,失蹤4人,緊急轉移安置166萬人,累計救助鐵路、公路滯留人員和城市被困人員655.5萬人⑨13。不僅如此,冰雪災害還使物流業、零售業、航空業、旅游業、賓館餐飲業、娛樂業和保險業等受到直接沖擊;使國際貿易、股票市場和商品價格等受到間接影響。生產出來的產品進入不了渠道勢必造成大量產品積壓;售出的產品送不到消費者手里可能導致大量商品退貨;保險業可能面臨大量理賠;很多人被迫取消旅行計劃,等等。以旅游業為例,在這次冰雪災害中,全國有824處景觀遭到嚴重破壞。雪災已經給中國17個省、區、市和新疆生產建設兵團旅游業造成將近70億元的經濟損失。這種直接經濟損失包括:1.58萬個原計劃出行的游客被迫取消預定,提出退團;1662家景區停業關閉;5457處旅游景區供水設施,6000余處電力設施,500余公里的電力線路等基礎設施遭受破壞。此外,還有2540公里的旅游道路遭到不同程度的損害,5231間各類建筑房屋倒塌或損毀;許多旅游公共服務設施受到損壞;許多旅游景區的名貴樹木被冰雪壓斷或被大風吹倒,大量樹木被倒塌的電線電桿和大雪壓垮,部分農業旅游點大量大棚、果樹和苗木被凍壞等14。面對如此罕見的大災大難,中國人表現出特有的大智大勇。在中共中央、國務院的領導下,各地區、各部門積極行動,全國廣大干部群眾團結一致、艱苦奮戰,抗災救災,已經取得階段性勝利。在最短時間里使全國交通運輸恢復正常,大部分受損電力線路和變電站得到修復,居民生活用電基本恢復正常,電廠煤炭庫存穩步回升,受災群眾生活得到及時安置,保證了災區市場基本穩定,社會秩序井然。與1998年洪水災害和2003年“非典”災害相比,中華民族在2008年的南方雪災面前顯得更加團結、更加成熟、更加強大。這就是說,戰勝這次雪災的力量主要是國家或政府領導,而不是市場作用。保險業作為國家災害損失的主要補償機制,其功能和作用在這次雪災中并沒有充分彰顯出來。原因何在?此為其一。其二,導致保險賠款在雪災損失中比例偏低的原因,不能簡單地歸結于保險公司。面對如此巨大的雪災損失,保險公司既不是不想賠、不愿賠,也不是缺錢賠、賠不起,而是確少賠償對象,想賠賠不出去。一方面保險公司具有足夠的償付能力,另一方面,保險公司的錢又賠不出去。在這里,雪災損失的賠付需求與供給之間形成一個不可思議的悖論。這個問題不僅引起了經營保險的保險人士的思考,也引起了關注保險的社會大眾的思考。三、中國雪災災害的保險效力從全球范圍看,雪災是一種常見的自然災害。只不過降雪量有些地區多一些,有些地區少一些;持續的時間有些地區長一些,有些地區短一些而已。與此相關,雪災造成的經濟損失也有國別之差、輕重之分。面對自然災害這種不可抗力,異國他鄉的人們作出了何樣的選擇?他們的選擇對國人有什么借鑒?這些研究對于中國應對今后的雪災以及與雪災相類似的其它巨災,都是有用的。從近10年世界各地發生雪災的情況來看,盡管雪災年年有,但真正引起世人關注的大致有三次,即1998年的“北美雪災”,2006年的“中歐雪災”和2008年的中國“南方雪災”。每次雪災發生的情景幾乎相近,但由其造成的損失則有著偌大的區別(見表1)。值得注意的是,在自然災害所導致的保險損失排序中,雪災的保險賠付在大部分年份中位列第三,在特殊年份里則位列第二,如1998年和2006年等(見表2)。雪災保險之所以被許多國家視為一項重要的自然災害保險業務,并受到各國政府和保險公司的高度重視,可以從這里找到一些答案。下面,我們以1998年北美冰災為例,對其它國家及其保險業如何應對雪災的問題作些透視①15。(一)兩省因雪災災害的情況1998年1月4日～10日,發生在加拿大的安大略省、魁北克省和美國的東北地區冰雪災害是這些地區乃至全世界均為罕見的自然災害,與2008年中國南方雪災一樣,具有持續時間長、地理范圍廣、凍雨強度大,損失比較嚴重等特點。一些地方因雨雪冰凍所導致的冰覆厚度達到3.1英寸(80毫米)。此次雪災除導致45人死亡外,還造成44億美元的直接經濟損失。1998年北美雪災造成的經濟損失主要表現在以下四個方面:一是電力損失。在加拿大,魁北克省有超過1850英里(3000公里)的輸電線路受到雪災影響。24000多根電線桿、4000多臺變壓器和1000多座輸電塔遭受損壞,需要修理或置換;安大略省有超過11000根電線桿、1000臺變壓器和300座輸電塔遭受損壞,需要修理或置換。據計算,兩省電力系統因這場雪災而需要付出的修復成本達到10億加元。在美國,東北部分地區的20多條主要輸電線路受到雪災影響,大約13000根電線桿、5000臺變壓器和100座輸電塔受到損壞,需要修理,其修復成本也有1.75億美元之多。另外,在冰雪過程中,還因累積在電線和輸電設備上的覆冰大大超過設計荷載而引發電力中斷。因此,加拿大有470多萬的居民(占該國人口總量的16%),美國有50多萬的居民因住宅缺乏電力供應而發生生活困難。為恢復電力供應,解決災民的燃眉之急,加拿大魁北克省花費了一個月的時間,美國東北部花費了三個星期的時間。二是林業損失。加拿大受災兩省有近100萬棵樹木被冰雪所毀壞。損壞的樹木主要包括白楊、白樺等在內的闊葉樹種。美國東北部地區有1750萬英畝林木遭受破壞,受損面積占當地林木總面積的70%。在某種意義上說,1998年北美雪災造成的林木損毀并不遜色于10年后的中國南方雪災造成的林木損失。由于林業生產周期的特殊性,林木的毀壞又會在相當長的時間里影響著與林業相關的下游的林木加工企業的生產和銷售,造成伐木場、鋸木商及其他服務木材產業的企業的經營困難,形成了一個冰雪損失災害鏈。三是農業損失。與中國的情況略有不同的是,北美雪災造成的農業損失主要集中在奶牛場和蜂蜜場,而不是房屋的倒塌和農作物的損毀。由于供電系統的斷裂,導致擠牛奶的機器和牛奶的儲存運輸工具無法正常運轉。為此,加拿大5500家牛奶制造商被迫倒掉了1350萬公升牛奶,價值780萬加元;美國牛奶業的損失價值也有1270萬美元之多。林木的大量損毀,以及因停電而導致的采蜜機的停運,還使加拿大和美國的蜂蜜產業分別遭受了2500萬加元和1500萬美元的損失。四是屋主損失。在加拿大,雪災導致的屋主保險損失主要有三種類型:1.由折斷的樹枝和倒塌的電線桿導致的財產損失;2.因斷電導致的財產損失,斷電造成抽水機和冷藏柜無法正常運轉,導致積水和冷藏食物的腐爛變質;3.因災民被迫撤離住宅居所導致的額外生活費用(additionallivingexpenses,ALE)。(二)直接從直接經濟角度解釋,直接救濟直接損失由于北美國家的保險滲透率比較高,所以雪災發生以后,保險索賠案件暴增,保險公司為此支付了超乎尋常的巨額賠款。在加拿大,保險公司先后接到80多萬起保險索賠案件,支付的賠款金額高達16億加元(合11億美元);美國的保險索賠案件也有14萬之多,保險公司賠付的金額為2億美元。保險賠付占雪災直接經濟損失的比例,前者為37%,后者為14%,兩者合計計算是30%。在這場雪災損失的保險補償過程中,上述兩個國家的保險公司經受了一次前所未有的考驗。這種考驗與其說是保險公司的償付能力,不如說是保險人的經營水平和經營藝術。這里面既有理論與實踐之間的矛盾,也有保險人與被保險人之間的博弈,在一定意義上說,它是對保險人的智慧發起的一種挑戰。許多原本不是問題的問題,這時變成了難以應付的事情。比如,對于電力中斷導致的直接經濟損失,雖然許多食品銷售商和餐館業主為冷藏柜內的食品購買了保險,但它并不是標準屋主保單的當然組成部分。這就是說,對于那些只購買標準屋主保險而沒有另外附加冷藏食品腐壞損失保險的家庭來說,后者的損失是不能得到保險公司補償的。但是,在這場雪災損失的保險補償過程中,諸如此類的損失大都得到了保險人的賠付。理由十分簡單,因為它是因斷電引起的損失,而斷電是因氣象災害造成的。問題在于,這種在理論上看似有利于被保險人的通融保險賠付,在實踐上并沒有給投保人帶來福音。由于客觀上存在的技術障礙,保險人沒有辦法一件一件地確認被保險人的腐壞食品的價值,于是,在類似的索賠中,產生了大量的保險欺詐現象,造成了保險公司不應有的損失。從表面上看,因保險欺詐造成的經濟損失由保險人來承擔,實際上這種損失最終還是要轉嫁到被保險人的頭上,由全體投保人分攤。這對于投保人來說是不公平的。另外,在電力中斷導致的間接損失補償方面,保險公司也遇到了許多不曾有過的難題,其中最為棘手的是因雪災導致的額外生活費用能否得到保險賠付的問題。在1998年加拿大雪災中,斷電使得許多家庭無法得到正常取暖供應,造成60多萬居民撤離家園,10萬居民搬入臨時住所以躲避嚴寒,從而產生了所謂的額外生活費用。在正常情況下,這些額外生活費用是能夠得到保險賠付的,但該費用的發生是以一定的條件為前提的,即撤離的命令必須是政府部門下達的。在1月8日,加拿大保險局(InsuranceBureauofCanada,IBC)下發文件,如果沒有民政部門的撤離命令,額外生活費用將不能得到保險補償。到了1月13日,魁北克省首相(LucienBouchard)根據災情口頭宣布,沒有輔助取暖設備的居民可以撤離。但是,這種宣布是否有效,當時并沒有法律條文對此作出證明。面對這種情況,一些保險公司無所適從,盡管加拿大保險局后來對首相的撤退命令予以認可,同意構成保險索賠的必要條件,但大部分屋主的上述費用還是沒有得到充分的補償。因此,那些由于雪災所致電力中斷被告知撤離的居民于2000年1月將10位加拿大保險人告上法庭,要求得到充分的額外生活費用的補償。2005年被訴訟的對象增加到19家保險公司,要求索賠的金額除每天75加元額外生活費用外,另加250加元的懲罰性賠償。至今這個案子還沒有了結。如果保險公司敗訴,此次雪災又會增加將近10億加元的保險損失。四、災難又會哲學改變自從人類社會誕生以來,人們無時無刻不在經受著自然災害的考驗,一種災難過去了,另一種災難又會到來,這是人類想改變而改變不了的客觀事實。值得欣慰的是,經過一場又一場的災難之后,人類不但沒有被毀滅,而且得到不斷的發展,從而達到今天這樣的高度文明。中國南方雪災再次提醒人們:災難還會發生,人類還得面對。(一)以風險管理解決社會問題的必要性中國是世界上自然災害多發國家之一,雪災只是中國經受的10種主要自然災害中的一種。中國有關部門確定的10種主要自然災害除了雪災之外,還有暴雨雪、冰雹、暴風、洪水、旱災、地震、洪澇、臺風和龍卷風等。從各種自然災害造成的經濟損失比例分布上看,雪災還不是損失最嚴重的自然災害,在眾多自然災害損失中,它只占3%左右的比重。相比之下,洪澇的災損率達到60%,旱災的災損率約13%左右,風雹的災損率在11%上下,臺風的災損率在5%以上,而地震的災損率接近3%。這一點可以從2003年發生的災害分布上得到佐證(見圖1)。在新中國成立后的50多年里,對國民經濟和社會生活造成重大沖擊的災害已有10次之多,包括1954年的氣候異常、1959開始的三年自然災害、1976年的唐山大地震、1991年的淮河流域和長江中下游地區的洪澇災害、1998年的長江大洪水和2003年的“非典”疫情等。值得一提的是,這些災害發生的間隔變得愈來愈小,而災害造成的損失則變得愈來愈大。一個國家的興衰成敗,通常依賴于三塊基石:資源、科技和災害風險管理。資源包括自然資源、環境資源和人力資源等,是一個國家生存和發展的基礎;科技包括自然科學、人文社會科學和工程技術等,顯示一個民族的國際地位的核心競爭力;災害風險管理包括自然災害的風險管理、環境災害的風險管理和社會災害的風險管理等,它是保證國家安全,實現社會和諧,促進社會發展的重要保障。三者之間相互關聯,相互促進,缺一不可。改革開放30年,資源和科技取得了長足發展,在國際上贏得了地位,但相比之下,災害風險管理則有待加強。一個國家的可持續發展客觀上需要同時存在兩種機制,一是動力機制,二是穩定機制。在過去30年改革開放實踐中,我們通過創新和發展比較好地解決了第一個問題,今后,我們應該并能夠通過創新和發展解決第二個問題。如果說我國以前的科技水平和經濟實力還達不到通過災害風險管理解決穩定機制的問題,那么,今天的中國則完全具備解決這個問題的條件和能力。這一點可以從2008年中國南方雪災危機問題的圓滿化解得到說明。隨著人口、資源與環境矛盾的日益加深和人類自身各種問題日趨復雜且更不確定,人類已經進入“風險時代”。風險社會的出現打破了傳統的國家安全觀念,一些重大風險事件成為國家“非傳統安全”領域之一。傳統的國家安全觀,主要強調的是國土安全,領土不受侵犯,國家獨立,民族自決,防止分裂等。然而,在全球化、信息化不斷發展的今天,這樣一種傳統的觀念已越來越不適應實際情況,因為許多危機都不是由傳統安全因素如戰爭或國家沖突直接導致的,而是由非傳統安全因素所引發,如自然災害、環境污染、疾病傳播等。今天的“風險事件”概念范圍已大大拓展,反映出事物發展過程中因若干方面矛盾激化而導致的各種打破常規的惡性狀態。歷史多次證明,自然災害不僅破壞經濟發展,而且影響社會穩定。災害以及與災害密切相關的饑餓和貧窮是影響社會穩定甚至引發動亂、戰爭的主要原因之一。據有關研究成果,歷史上自然災害強弱交替具有準周期性特征,這種特征與社會的興衰更替有一定的對應關系。從一般意義上說,一個王朝誕生初期和興旺階段,生產發達,政治穩定,統治者比較清明,重視防災抗災,能夠比較有效地抑制災害。到了王朝衰敗時期,社會矛盾突出,生產力衰退,國家無力組織有效防災抗災,以致出現小災釀成大災,一災變成多災,繼而引發動亂、戰爭、外敵入侵,最終可能導致王朝覆滅。歷史上這樣的事情屢見不鮮。到了近代,情況變得更為嚴重。隨著時間的推移,自然災害的發生愈來愈頻繁,自然災害造成的損失愈來愈嚴重,自然災害帶來的影響愈來愈深遠。根據德國慕尼黑再保險公司的有關全球災害數據分析,需要國際援助的自然災害的發生次數,在20世紀的60年代只有4件,90年代上升到13件,是60年代的3.2倍。同一時期,各種自然災害所造成的直接經濟損失增加了8.6倍(按2000年價格計算)。如果考慮在此期間的經濟成長,實際損害數額則是以年均19%的速率在增加。受沖擊最嚴重的首先是發展中國家。在那里,因各種自然災害死亡的人數占死亡人口的95%。在過去30年中,世界上近乎一半以上的自然災害發生在亞洲。亞洲是世界上各種災害多發的地區,占世界災害受影響人口的80%,占死亡人數的40%,占經濟損失的46%16。這種情況的出現,當然是這些國家的自然災害多發和損失增加的原因造成的。從地理位置上看,發展中國家多處于自然災害多發地區。另外,人口增長和城市化;氣候和環境變化;災害險情地區價值增加;保險投保率的變化;在存在風險的地區進行開發;現代社會在災害面前表現的脆弱性或易損性;對自然災害風險的忽視和低估;缺乏有效而可操作的自然災害管理方法等,都是導致上述結果的重要因素。從國內外自然災害發生的實際情況看,不僅數量急劇增加,而且出現了一些新趨勢,比如:災害由個別的孤立事件變成普遍現象;災害由偶發事件變成頻發現象;災害由主要是單一因素事件變成復合型事件;一些局部性災害往往會迅速蔓延,釀成全局性危機;災害所造成的一國危機隨時可能轉化為跨國危機,甚至造成全球危機,等等。正因為如此,從20世紀80年代起,災害問題成了國際社會關注的共同主題。自然災害的這些變化趨勢,以及自然災害本身所具有的風險的多因性、系統性和不可預期性等特征,又一次提醒我們:從國家長治久安和促進人類社會可持續發展的高度,認識加強對自然災害的風險管理,已是國家社會經濟發展中亟待解決、不宜久拖的重要事情。(二)景災影響下的中國雪災損失2008年中國南方的雪災過程結束了,但它對中國經濟的影響并沒有終止。如上所述,此次雪災不僅對中國的農業、林業和各種工程設施等造成了嚴重的損失,而且對工業企業,尤其是生命線工程企業,如公路、鐵路、民航、電力、供水和商業等帶來廣泛的影響,產生了負面效應。不過,雪災同其它自然災害一樣,對不同產業經濟影響的程度和時限是不同的。農業第一年受雪災的影響是所有行業中最嚴重的產業。但農業的生產周期為一年,所以第二年基本不受上一年的災害影響。工業會連續兩年受到災害的影響,而且來年的影響重于第一年的影響;影響的程度也高于農業。工程項目和建筑等產業因第一年雪災破壞建筑工地、建筑材料及運輸中斷而影響工期,但因雪災倒塌房屋,當年和來年的恢復重建又給建筑業帶來發展機遇。運輸電信行業第一年受雪災影響,交通、通訊受阻,行業直接受損,然而,由于雪災的發生,又需要加大運輸業務和郵政電信業務,可以抵消部分負面影響,所以這些行業第二年對雪災的反映并不敏感。商業第一年因為受災地區需要大量的生產生活物資,能夠促進該行業產值的提高,但到了第二年,由于上年農作物的減產使食品蔬菜產值下降;棉花的減產使布匹產量下降等,最終使得商業產值增長速度放緩。雪災對農業、工業、商業貿易等產業的破壞,最終體現在對國民經濟的影響。已有研究成果證明,年度災害經濟損失與國內生產總值的比值小于2%時,對國民經濟產生的影響比較輕微;二者比值大于5%時,對市場物價和經濟發展產生的影響則比較明顯。據此,可以根據二者比值的大小,將年度災情劃分為輕災年、中等偏輕年、中等偏重年和重災年四個等級(見表3)。如果以大于2%的災損率(年度災害經濟損失與GDP的比值)為中等災害的度量標志,那么,在過去將近20年中,中國大部分年份都是在災年中度過的,盡管隨著國家經濟總量的快速增加,災害損失的相對量正在變小(見表4)。與其它國家相比,目前中國的災損率處于較高水平上。美國的災損率為0.27%,日本的災損率為0.5%17。中國目前存在的如此之高的災損率對國家的財政支出造成了很大的影響。從表5數據可以看出,災害損失金額與國家財政支出的比值,低時維持在10%左右,高時達到30%以上(見表5)。而美國的這一指標還不到1%。表明中國因災造成的經濟損失及其對國民經濟的影響程度遠遠高于其它發達國家。如果我們將1998年的北美雪災與2008年的中國南方雪災的損失情況做個假設對比,也許使問題變得更加清楚。第一,從表6顯示的數據看,雖然中國的國內生產總值是加拿大的6倍,中國的雪災損失是加拿大的7倍,但是,中國與加拿大的雪災損失與GDP的比值卻十分相近。第二,假定美國1998年的雪災損失與中國相同,都是217億美元,再假設該損失全部使用中央財政支出進行補償,那么,美國的財政補償率(災害損失占財政支出的比例)為1.32%,而中國為5.64%。以上兩點說明:災害會給政府財政帶來巨大壓力;“發展經濟、做大蛋糕”是災害損失補償的根本保證(見表6)。(三)中國保險業在雪災災害損失解決中的作用尚未完全發揮出其作用2008年中國南方雪災發生以后,全國各家保險公司按照中國保監會抗災救災統一安排,迅速啟動雪災大案預警方案,深入災害現場,簡化理賠手續,快速定損,及時賠付。有些保險公司提出,損失金額在3000元以下的保險災害損失,實行現場定損,現場賠付。及時有效的保險損失補償,緩解了保戶的經濟困難,促進了災區的社會穩定,顯示了保險的補償功能。雪災又一次使人們嘗到了保險的甜頭。截至2008年2月24日,保險業共接到雨雪災害保險報案94.7萬件,已付賠款超過16億元。從險種看,機動車輛保險報案74.2萬件,已賠付6.8億元;企財險及建工險報案5.03萬件,已賠付6.28億元(含電力行業賠付3.32億元);農業保險已賠付5770.8萬元(涉及能繁母豬6.07萬頭,已賠付4932.4萬元);農村住房保險報案1.39萬件,已賠付987.9萬元;人身意外傷害保險涉及2.02萬人,已賠付2720.3萬元;健康保險涉及2.23萬人,已賠付3706.5萬元18。這是雪災過后的“第一筆”保險賠款,最終的保險賠款也許會持續幾年的時間。隨著時間的推移,保險查勘工作的深入,最終的保險賠付金額遠不止這些,可能要超過上述金額的若干倍。有人曾經說,在正常情況下,中國保險公司的自然災害賠付率只有5%,而全球這一數據的平均水平達到30%以上。盡管這一數據的真實性還有待作進一步的考證,但從這次雪災反映出來的問題來看,在巨大自然災害損失面前,中國保險業的貢獻度還不算太高;保險業服務經濟發展,服務國計民生的社會管理功能還沒有得到充分展示。這從一個側面說明,社會公民的風險意識有待增強,保險業的經營藝術有待提升。保險作為一種社會化的風險集散和互助共濟的保障機制,要想充分發揮其在重大自然災害中抵御風險、減少損失的作用,必須具備一定的前提或條件。保險是集合具有同類風險的眾多單位或個人,以合理計算分擔金的形式,實現對少數成員因風險事故所導致的經濟損失進行補償的行為。其存在和發揮作用的前提是眾多面臨同類風險的人的自我參與,通過這種參與,將群體的風險集合起來,將個體的風險分散出去。這一過程通過保險合同加以完成。保險合同是一種法律關系,雙方的權利和義務對等;承擔保險合同規定的義務是享受保險合同權力的前提。沒有風險的相對集中,就不會有風險的絕對分散;不承擔繳納保險費的義務,就難于享受保險補償的權力。在雪災損失補償的問題上,從一定意義上說,不是保險業的補償能力大小問題,而是國人的風險意識以及與此相聯系的保險意識問題。如果說受損的災民在此之前,全部或大部分人購買了自然災害保險,那么,中國保險業對巨大災害損失補償的貢獻度就會自然而然的提高,保險業作為自然災害的保護傘就會理所當然地為大家撐起另外一片天。當然,這些“事后諸葛亮”的話,并不是責怪那些想購買保險而沒有購買保險的人有什么失算,也不是埋怨那些壓根就沒有打算購買保險的人有什么過錯,而是想表明,經過幾百年證明了的、為世界各國所推崇的一種現代化的利國利民的風險保障機制,一個技術含量極高而又簡單易行的風險轉移工具沒有被中國廣大老百姓所享用而感到遺憾。其中的原因也許很多,但有一點是清楚的,那就是:不能把問題歸結到沒有購買保險的人的錯。在保險圈里有一句話,“保險是一種賣出去的商品”。中國的保險沒有賣到應該賣的程度,沒有普及到應該普及的范圍,其原因也許很多,但有兩個方面的關系人負有主要責任:一個是保險人;另一個是國家管理者。首先,從保險人方面看,雖然我國是世界上公認的各種自然災害發生比較頻繁的國家,因災造成的損失十分巨大,但相應的保險開發程度卻非常低。一方面,專門針對自然災害的保險險種不多,如國際上廣泛流行的地震保險、泛洪區的洪水保險、沿海線上的臺風保險和農業保險等險種,有些長期闕如,有些時辦時停。另一方面,已有的自然災害保險在其經營過程中,承保條件相對較高,理賠標準過于苛刻,客觀上弱化了保險功能的發揮。其次,從國家管理者方面看,在這次雪災過程中,保險公司接到的報案數量最多的是車輛保險,74.2萬件車險報案在雪災報案總數中占有78.35%的比例,而雪災造成的倒塌房屋48.5萬間,損壞房屋168.6萬間等其它損失19,則保險索賠無幾。從這里不難看出,有強制保險背景的車險損失是這次雪災保險報案的主體,他們可以通過保險賠付獲得經濟補償,而那些房屋等財產損失,盡管損失金額巨大,但不屬于強制保險范疇,因未買保險而被擱置一邊。雪災再一次顯示平時不易看到的事實,由于自然災害保險中內蘊的風險十分巨大,往往是保險人和投保方均難以單獨承受,要么是巨額的災害損失導致保險公司無力賠付;要么是因為保險費率太高,投保人承擔不起。許多自然災害保險,如地震保險、農業保險等,大都具有公益