政治與行政讀書筆記摘要：古德諾在《政治與行政》一書中，不僅明確提出政治是“國家意志的體現”，行政是“國家意志的執行”，并且系統地論述了在政治與行政二分的前提下，怎樣使兩者協調發展的問題。并從行政與立法、司法的關系，以及國家行政與政治、法律、政黨的互相關系;行政與立法、司法的互相關系;中央與地方的關系以及行政功能與體制的關系等角度做出考察和分析，比較系統地論述了怎樣實現政治與行政的協調。目前，國務院正進行職能轉變和機構改革，怎樣處理好政治與行政之間的關系，尤其是黨和政府的關系，讓其分工合作，需要我們在經典中找尋靈感。關鍵詞：古德諾政治行政一、寫作背景《政治與行政》這本書寫于19，作者F·J·古德諾是美國著名的政治學家、行政學家和法學家。古德諾執筆《政治與行政》的重要目的在于為美國克服以政黨分贓制為代表的政治腐敗出籌劃策，正如作者自己所說：“這本小書的目的在于指出，法律條文所表明的正式政府體制，并不總與實際的體制相似。本書還試圖指出，為了實際的體制比目前更符合作為法定體制基礎的政治思想，對美國法定的正式體制必須進行那些改革。”那么，為何當時的美國的政府體制需要改革呢？那就需要理解此書的寫作背景。從美國獨立到十九世紀末二十世紀初，短短的一百數年的時間里，美國的國土、人口、國家體制都急劇膨脹。美國巨大的國家潛力有待深入的開發和凝聚，但建國時設置的政治框架、政治原則成為束縛美國國家政治體制深入發展的瓶頸。美國的政治體制面臨諸多問題，其中尤以如下三點為甚：1.分權過度眾所周知，從獨立那一天起，美國的“國父們”就按照盧梭的三權分立的原則為其國家設置了三權分立的政治體制。不過，過度的分權導致行政體制構造松散，尤其是行政分權導致中央和地方的權力分割，破壞了國家行政力量的統一性，對行政的政治控制難以貫徹，國家意志的執行和體現都出現了偏差2.國家行政體制落后于現代生活的節奏19世紀后半期的美國社會，現代經濟生活增進了工業化和都市化，國家行政職能在經濟以及社會文化等領域內急劇擴大。同步市民生活為之一變，大眾消費文化的巨大發展導致以都市市政為代表的行政體制的擴張，行政體制面臨轉型向市民提供跟政治無關的一般公共服務的方向發展的問題。不過美國行政體制改革遲遲沒能跟上。美國的國家體制沒有進行對應的改革。3.政黨分肥政黨分肥是當時的美國政治中長年存在著的一大弊端。正如前面所說，古德諾寫這本書的一大目的就是針對當時在美國政治中肆虐的政黨分肥制。二、邏輯構造與研究措施（一）邏輯構造縱觀全書，邏輯清晰，構造嚴密。筆者認為，本書可分為兩大部分。第一部分為第一至五章，重要講政治與行政及其互相關系；其他的是第二部分，重要講政黨及其衍生出來的一系列問題。本書的標題是“政治與行政”，而“政治”和“行政”是國家的兩個重要的功能，因此，本書第一章就講“國家的重要功能”——政治和行政——國家意志的體現功能和國家意志的執行功能。接下來，作者論述了國家兩個功能中的政治的功能。正如作者所說：“所有的國家或多或少都是建立在聯邦的觀念之上的。這就是說，所有的國家都是由某些地方政治共同體構成的。”因此，國家政治也有中央政治和地方政治之別，這就是第三章作者論述的問題。論述了政治的功能，當然就要討論行政的功能，即國家意志的執行。執行國家的意志，必然對應的執行主體和制度的保障，這就是行政體制，那么，行政體制在政治與行政的關系上的的作用是什么呢？或者說，行政體制對政治與行政的關系有什么影響及這種影響的程度怎么樣呢？這就是作者第五章要講的問題。第二部分是講政黨有關問題。要是政府協調地運轉，就必須找到某種使國家意志的體現和執行協調一致的措施。不過，這種措施在政府體制內部找不到，因此就必須在政府以外的某些法外制度中去尋找。政黨派上用場。假如行政體制不是非常集中，并在最終的和有效的立法控制之下，那就一定要在政黨那里得到這種協調。這就是“政府體制尤其是行政體制對政黨地位的影響”。由于在這種協調中，政黨也許背離其本質，因此，就規定政黨是民主的，從而，政府是民治的的。諸多時候政黨的領導人——黨魁，是國家政治與行政的關鍵人物，因此必須使黨魁向人民負責，這樣才能保證整個黨的民主性。最終得出的結論是：“政黨不是一種離不開的惡魔，而是一種民治政府可以建諸其上的基礎；黨魁或政黨領袖——你怎么稱呼都可以——對政黨的存在是必需的”。“而要使政黨負責，在其提名權的問題上，就必須承認它是一種政治機構，并把它置于公共控制之下”。（二）研究措施一本經典的書，所包括的研究措施是多種多樣的。本書也不例外，包括了舉例論證法、比較分析法、文獻法等研究措施。《政治與行政》一書從頭到尾運用了許多實例來論述觀點。例如，在第一章中，作者就例舉了古羅馬和英國的例子，用以闡明“同法定的制度同樣，法外的制度也決定政府體制的特點。甚至事實常常是這樣，法外制度比可以提供政治體制框架的法定制度對政治體制的影響更大”。接下來，又例舉了美國總統的選舉措施等等。對于比較分析法，本書也是多次使用。如在第二章，作者將英國的選民與美國的選民相比較，“英國的選民人數明顯少于美國。在英國每次選舉中要選舉的官員也少的無法與美國相比”。尚有在第五章，作者將英國的行政體制與美國的相比較，“不過這種當時在我國建立，而以英國的行政體制為基礎的行政體制，在幾種方面都不一樣于英國的體制。”通過這些比較分析，愈加突出作者想要強調的內容。對于文獻研究法，更是鱗次櫛比。例如，作者引用了伯吉斯的《政治科學與比較憲法》，甄內斯特的《英國憲法史》，洛厄爾《大陸歐洲的政府與政黨》??三、重要內容在國家的重要功能一章中,作者開篇討論了法外制度和法定制度的關系。其認為，同法定的制度同樣，法外的制度也決定著政府體制的特點。“事實常常是這樣，法外制度比可以提供政治體制框架的法定制度對政治體制的影響更大”，對此古德諾用了英國內閣和美國總統選舉的例子來證明。另一方面，古德諾認為，在多有的政治體制中，都存在著兩種重要的或基本的政府功能，即國家意志的體現和國家意志的執行，稱之為“政治”與“行政”。在第二章政治的功能中，古德諾綜述了政治的功能首先與國家意志的體既有關，另一方面與國家意志的執行有關。通過考察政黨體制研究政治的功能問題，古德諾認為政治功能與國家意志的體既有關。此外，政治的功能與國家意志的執行有關，這是體現國家意志的機關對執行機關的必要控制。在這一章的最終，古德諾總述了政治的功能。首先，功能重要與對國家意志的體既有關，它不僅波及到決定誰最根當地，誰另一方面地和誰代理的體現國家意志等國家主權和政府政治體制問題，還與決定采用何種方式體現國家意志有關。另一方面，它又與國家意志的執行有關。最終，政治的功能包括：制憲、立法、政府官員選舉，以及對國家意志執行功能的控制。在論述地方與中央政治時，古德諾認為，地方不受控制，它就會脫離國家(或州)從而使整體走向分裂。為防止分裂，中央政府便會通過加強立法(由于行政權在地方手中)來限制地方權力，保證統一。而地方則會使用消極的不執行權來對抗。因此，古德諾主張行政權的必要集權。他這種行政適度集權思想對于深入完善我國的行政管理體制有著非常重要的意義與啟示。執行國家意志的功能稱作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的機關的活動一般就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。這是古德諾對于行政的定義。他認為，政府行政的構成要素重要有：在司法行政與政府行政之間的分界上的一種功能；執行那已體現出來的國家意志——法律；記錄和半科學的功能，重要指從事行政技術性工作。“行政體制在政治與行政關系上的作用”一章中，古德諾指出了掌握國家意志執行權的官員具有處理權力與不具有這種權力的行政體制兩種類型，政府體制中體現和執行國家意志的功能要相協調，必須以行政集權為前提，為此，古德諾分析了行政集權的原因、體現以及趨勢。“政黨分肥制的出現，嚴重地損害了行政效率”；“美國在保證辨別地方與州的意志上相對來說是失敗的。”因此，為獲得行政的效率以及保證民主，行政集權是必要的。政黨體制的重要性，尤其體目前對政黨地位的影響上。政黨體制帶來的最嚴重的危害是缺乏行政效率和缺乏對民眾意志的責任；只有承認了存在著一種其行使可以完全不受政治影響的行政功能之后，才能獲得效率。因此，政黨體制對政黨的影響尤為重要。在民治政府這一章中,古德諾一開始就指出民治政府的基本條件：首先，整體意義上的人民所不信任的政黨必須退出對政府的實際控制；同樣喪失了黨的信任的政黨領袖，也應當退出對黨的實際控制。另一方面，他分析了英國與美國的民治政府，最終得出真正的民治政府的定義，即人民應有權力是，在一定期候，迫使不得民心的黨放棄對政府的控制，迫使他們不信任的政黨領袖放棄領導權，讓位于其他能更好地順應公意的人。古德諾認為，黨魁是一種由美國政黨體制發展起來的政治領袖，政黨控制著立法機構和行政機構，“黨魁”控制著政黨。承認政黨不負責任，從而承認黨魁即政黨的領袖也是不負責任的。隨即，他還引用英國首相制的發展和成果陳說黨魁的責任，那就是通過議會改革及議會對人民深入負責而變得對人民負責。必須使黨向人民負責，這樣黨魁就會在其堡壘中受打擊并投降。古德諾認為，政黨的不負責任第一種原因可以在黨被規定做的工作中找到。此外，政黨的不負責任歸因于我們予以政黨的地位。因此，要使政黨對人民負責，就要使政黨作為一種政治機構接受公眾的管理和監督；應受規章制度的有效控制；還要使企業的賬目公開化、政黨賬目公開化。這樣規范政黨行為，加強監督才能使政黨愈加向人民負責。在最終一章“結論”中，古德諾指出，“政黨是一種民治政府可以建諸其上的基礎”，“黨魁對政黨的存在是必要的”。這就是實現政黨目的的保證。古德諾明確指出了建立適合的行政集權體制、讓政黨得到充足的法律承認、把政黨置于公共控制才能構建民治政府和進行高效管理。四、觀點與奉獻（一）觀點指出政治與行政的分離不是重點,

重點在與政治與行政的協調。包括政治對行政進行合適的控制和行政適度集權化。政治對行政進行合適的控制。古德諾提出,

保證政治對行政的控制是到達政治與行政的協調的基礎,

還提出了政治對行政的控制必須在一定的程度之內進行。他指出這種控制擴展到國家意志的體現和執行之間產生上述非常需要的協調為止。不過控制擴展的超過了這一限制,

它就會立即失去了其存在的理由。過度擴展這一控制,還會阻礙有效地行使行政功能。行政適度集權化。古德諾指出:“國家行政體制從其一開始,就包括著行政集權的萌芽”。而在都市中,“為進行必要的變革而邁出的第一步是使都市的行政集中和集權化”。（二）奉獻毫無疑問，“古德諾在《政治與行政》中提出的相稱多的一部分思想都是現代西方國家行政理論的重要構成部分。”對政治行政二分法的系統論述應歸功于古德諾。他不僅在威爾遜的基礎上作了深入的闡釋，并且對政治與行政的協調以及怎樣實現這種協調提出了針對美國現實狀況的可操作性的措施和見解。從全書來看，古德諾對政治與行政協調發展理論的論述最終歸結到實現民治政府這個目的上來。也就是說，政府要對人民負責。為了實現政治對行政的有效控制，就必須讓政黨承擔起控制行政的責任。這樣一來，要實現民治政府，就必須使政黨對人民負責，使政黨領袖對政黨負責。以此觀之，古德諾的二分法中滲透了西方社會和工業時代的價值訴求——民主與效率。而這一雙重價值至今仍是世界上大多數國家的追求。實踐證明它確實很好地緩和了民主與效率沖突的矛盾。二分法以民主選舉、政黨政治來保證和體現民主；以政治中立、具有專業技術、職業生涯的文官保障效率。民主和效率便天然的統一了起來。其實古德諾的二分法如同韋伯的官僚制，它是一種“理想類別”，是一種理論對實踐衡量的價值尺度，而現代社會發展仍然掙脫不了這把尺子。五、爭議假如可以按功能分為政治與行政的話，那么機構上與否也需要作對應的辨別呢？古德諾基本上否認了這一也許，那么實踐中機構上的辨別的主線原因何在？